TA75 · Tribunal Administratif de Paris — 12 août 2025

Vu la procédure suivante :  
 Par une requête et des mémoires complémentaires, enregistrés les 28 décembre 2023, 6 mars 2024, 30 avril 2024, 11 juillet 2024 et 6 novembre 2024, la société Entoma, représentée par Me Steck, demande à la juge des référés, sur le fondement de l'article R. 541-1 du code de justice administrative :  
 1°) de condamner l'Etat à lui verser à titre de provision la somme de 1 202 810 euros, assortie des intérêts au taux légal calculés à compter du jour de la réception de sa demande indemnitaire préalable et de la capitalisation des intérêts ; 
 2°) de mettre à la charge de l'Etat la somme de 3 000 euros au titre des dispositions de l'article L. 761-1 du code de justice administrative. 
 Elle soutient que : 
 Sur la recevabilité de la requête : 
 - la requête est recevable, dès lors que la décision explicite du 24 janvier 2024 par laquelle le préfet de police a rejeté la demande indemnitaire préalable en date du 21 décembre 2021 reçue le 23 décembre 2021 se substitue à la décision implicite de refus d'indemnisation née le 23 février 2022 du silence gardé par le préfet de police ; 
 - la demande du 2 février 2022 par laquelle le préfet de police a sollicité des renseignements et justifications sur le préjudice subi n'a pas pour effet d'interrompre ou de suspendre, en application de l'article L. 114-5 du code des relations entre le public et l'administration, le délai au terme duquel naît une décision implicite de rejet de la demande indemnitaire ; 
 - la recevabilité d'une requête en référé provision n'est pas conditionnée par l'accord de l'administration ; 
 - la requête n'est pas tardive ; 
 - la décision du 24 janvier 2024 par laquelle le préfet de police a rejeté la demande indemnitaire n'est pas confirmative ; 
 Sur le caractère non sérieusement contestable de la créance : 
 - la créance n'est pas sérieusement contestable dans son principe, dès lors qu'une décision administrative illégale est constitutive d'une faute de nature à engager la responsabilité administrative ; 
 - les deux conditions tenant au lien de causalité et au dommage sont remplies, dès lors que l'arrêté préfectoral du 27 janvier 2016 portant suspension de la mise sur le marché et ordonnant le retrait de tous les produits commercialisés lui a causé un préjudice direct et certain en interdisant la vente de ses produits la privant ainsi d'un manquer à gagner ; 
 - elle estime avoir subi un préjudice total de 1 977 465 euros ; 
 - la simple contestation de l'obligation par le défendeur ne la rend pas sérieusement contestable ; 
 - le rapport du cabinet EY et Associés a été rédigé par un cabinet d'expertise renommé et indépendant qui a accompli sa mission dans le respect des règles professionnelles et déontologiques de l'expertise comptable et du contrôle légal des comptes et ce rapport a été rédigé pour répondre à la demande de l'administration qui avait tout le loisir d'en contester la teneur lorsqu'il lui a été transmis le 26 janvier 2023 et qui n'a manifestement pas été privée de la possibilité d'en discuter dans le cadre de l'instance ; 
 - la baisse du chiffre d'affaires des petites et moyennes entreprises (PME) de 3,7 % en 2020 dont se prévaut l'administration est trop générale pour être pertinente et significative au cas d'espèce, alors que la croissance annuelle du marché français des insectes comestibles de 10 % est une hypothèse minimale, le rapport du cabinet EY et Associés ayant relevé que selon une étude publiée en 2022, le chiffre d'affaires du marché des insectes comestibles a été multiplié par trois en cinq ans soit un taux de croissance annuel moyen de 23,3 % ; 
 - l'administration n'établit pas qu'elle a poursuivi la commercialisation des produits en cause nonobstant l'arrêté préfectoral du 27 janvier 2016 ;  
 - la créance de 1 202 810 euros correspond au préjudice calculé dans le rapport du cabinet EY et Associés en raison de l'impossibilité dans laquelle elle s'est trouvée de poursuivre ses relations commerciales avec sa clientèle déjà constituée ; 
 - la créance n'est pas sérieusement contestable dans son montant de 1 202 810 euros, en application de la méthodologie du modèle contrefactuel utilisée dans le rapport du cabinet EY et Associés, dès lors qu'en l'absence des actions de la direction départementale de la protection des populations (DDPP) de la préfecture de police, elle aurait non seulement poursuivi ses relations commerciales avec ses clients, dont plusieurs ont repris leurs commandes postérieurement à l'arrêt de la cour administrative d'appel de Paris du 31 mars 2021, et aurait accru le chiffre d'affaires réalisé avec ces derniers selon la croissance observée sur le marché des insectes comestibles, que son chiffre d'affaires aurait ainsi connu entre 2015 et 2021 une croissance d'au moins 10 % par an en l'absence des agissements de la DDPP de la préfecture de police et de l'arrêté préfectoral annulé, que la perte de chiffre d'affaires s'évalue à 2 214 831 euros duquel il faut soustraire les charges variables qui auraient dû être engagées pour réaliser ce chiffre, établies à hauteur de 52,6 %, que les pertes de marges subies s'élèvent, avant capitalisation, à 1 164 517,29 euros, qu'il convient d'ajouter à ce montant les intérêts compensatoires d'un montant de 23 292,65 euros et les frais d'expertise d'un montant de 15 000 euros ; 
 - l'interdiction de vente des produits de la société lui a causé un préjudice pendant la période de fermeture des magasins distributeurs durant la période marquée par l'épidémie de Covid-19 dès lors que les distributeurs continuaient de vendre les produits par le biais des sites internet et les ventes en ligne d'insectes entiers auraient considérablement augmenté si l'autorité administrative s'était abstenue de prendre des mesures de retrait et d'interdiction à son égard ; 
 - les documents dont se prévaut la direction départementale de la protection des populations (DDPP) de la préfecture de police pour justifier de la non-interruption des ventes ne concernent pas les périodes d'interruption d'activité ; 
 - le préjudice subi a été calculé en fonction des seules périodes de cessation totale d'activité client par client, de telle sorte qu'il n'y a pas lieu d'en déduire les ventes réalisées sur la période antérieure ; 
 - l'interdiction de commercialisation s'est étendue, après l'audition de son président le 8 avril 2019, à l'ensemble de ses produits et pas uniquement à ceux visés dans l'arrêté du 27 janvier 2016 ; 
 - par arrêté du 28 mars 2019, le préfet des Yvelines lui a ordonné de retirer de la vente les produits à base d'insectes destinés à l'alimentation humaine sans aucune exception ; 
 - l'arrêté du 28 mars 2019 du préfet des Yvelines lui fait doublement " grief ", dès lors qu'il tire les conséquences de l'arrêté litigieux du préfet de police du 27 janvier 2016 et ordonne le retrait de tous ses produits à base d'insectes ; 
 - le calcul du préjudice qu'elle a subi n'inclut pas le gain manqué avec les consommateurs finaux ; 
 - l'interdiction prononcée par l'arrêté du 27 janvier 2016 n'a eu ni pour objet ni pour effet de l'empêcher de promouvoir et de vendre ses produits dans les pays étrangers où la commercialisation des insectes entiers était autorisée ; 
 - les prétendues précautions du cabinet EY et Associés dans son rapport relèvent d'obligations déontologiques garantissant l'impartialité de l'expert sur lequel elle n'a pas d'influence ; 
 - elle peut solliciter l'indemnisation du préjudice subi à partir du 2 janvier 2020, dès lors qu'elle remplit les conditions prévues par l'article 35 du règlement européen 2015/2283 du 25 novembre 2015 ; 
 - le rapport d'expertise produit par le préfet de police est contestable sur de nombreux points en ce qu'il est à la fois partial, partiel et dépasse la mission d'un expert. 
 Par des mémoires en défense, enregistrés les 12 février 2024, 5 avril 2024, 3 juillet 2024 et 3 octobre 2024, le préfet de police conclut au rejet de la requête. 
 Il fait valoir que : 
 Sur la recevabilité de la requête :  
 - la requête présentée par la société Entoma est irrecevable, dès lors, d'une part, qu'aucune décision implicite de rejet n'est née le 23 février 2022 en l'absence de transmission des pièces demandées par courrier du 2 février 2022 en application des dispositions de l'article L. 114-5 du code des relations entre le public et l'administration, la société requérante n'ayant répondu à ce courrier que le 26 janvier 2023 et, d'autre part, que la demande d'indemnisation a été rejetée par une décision explicite du 24 janvier 2024 ; 
 - la requête est également irrecevable dans la mesure où, si une décision implicite de rejet est née le 23 février 2022, la décision du 24 janvier 2024 étant purement confirmative, le recours est tardif ; 
 - la requête est irrecevable en l'absence d'accord de l'administration sur le principe et le montant de la somme sollicitée, dès lors qu'elle ne saurait être condamnée à payer une somme qu'elle considère ne pas devoir ou dont le montant est contesté ; 
 Sur le caractère non sérieusement contestable de la créance : 
 - le rapport du cabinet EY et Associés produit par la société requérante n'a pas été établi contradictoirement et les pièces mentionnées dans ce rapport n'ont pas été versées aux débats ; 
 - la société Entoma n'a versé aucun document comptable et aucune pièce permettant d'attester de la réalité du préjudice qu'elle invoque ; 
 - le principe et le montant de la créance est sérieusement contestable, dès lors que l'hypothèse de croissance du marché français de 10 % de croissance annuelle retenue par le cabinet EY et Associés dans son rapport ne saurait être tenue pour acquise, élément qui, de facto, ne permet pas de considérer comme certain le préjudice ainsi calculé, sans tenir compte des évolutions conjoncturelles affectant la période courant jusqu'en 2021, de la crise sanitaire ayant marqué l'année 2020, de la baisse du chiffre d'affaires des petites et moyennes entreprises (PME) de 3,7 % en 2020 selon un rapport du mois de septembre 2021 de la Banque de France et que les éléments communiqués par la société Entoma ne permettent pas de déterminer si la société a bénéficié auprès de l'Etat de mesures d'aides et de soutien aux entreprises ; 
 - un taux de croissance annuelle de 10 % ne saurait être retenu pour un produit de luxe ; 
 - le rapport du cabinet EY et Associés s'est fondé sur le chiffre d'affaires global avec chaque client de la société requérante sur une période antérieure à la suspension de la commercialisation des produits sans exclure les ventes intéressant des produits non concernés par l'arrêté litigieux et sans décompter la période comprise entre le 18 mars 2016 et le 9 novembre 2017 durant laquelle l'exécution de cet arrêté a été suspendu ; 
 - la société ne produit aucun élément financier de nature à démontrer l'évolution de son chiffre d'affaires postérieurement à l'ordonnance de suspension de l'arrêté du 27 janvier 2016 rendue par le juge des référés de la cour administrative d'appel de Paris ; 
 - le rapport établi par un expert-comptable à sa demande relève que le rapport du cabinet EY et Associés n'a pas pris en compte la crise sanitaire liée au Covid-19 et qu'il comporte des précautions sur les informations contenues dans son document, et conteste la pertinence de la méthode de calcul retenu par le cabinet EY et Associés ainsi que la retenue pour le calcul du taux de marge des seules années 2014 et 2015 ; 
 - la société Entoma n'a pas fait une complète application de l'arrêté du 27 janvier 2016 et il ne peut être déduit du seul rapport du cabinet EY et Associés que l'arrêt de l'ensemble des achats considérés soit le résultat de cet arrêté, ni que les relations commerciales ne se seraient pas poursuivies ; 
 - l'interruption de la commercialisation des produits de la société requérante ne peut être attribuée de manière causale et factuelle à la seule intervention de l'arrêté litigieux, dès lors que la société a poursuivi la commercialisation des produits concernés ; 
 - l'arrêté du 28 mars 2019 par lequel le préfet des Yvelines a retiré des produits à base d'insectes destinés à l'alimentation humaine commercialisés par la société Nature et Découvertes ne saurait fonder le préjudice allégué dans la présente instance ; 
 - la société requérante ne saurait se prévaloir des dispositions transitoires prévues par l'article 35.2 du règlement (UE) n° 2015/2283 du 25 novembre 2015. 
 Par une ordonnance du 2 avril 2025, la clôture de l'instruction a été fixée au 23 avril 2025. 
 Vu les autres pièces du dossier. 
 Vu : 
 - le règlement (CE) n° 258/97 du Parlement européen et du Conseil du 27 janvier 1997, 
 - le règlement (UE) n° 2015/2283 du 25 novembre 2015, 
 - le code de la consommation, 
 - le code des relations entre le public et l'administration, 
 - le code de justice administrative. 
 Le président du tribunal a désigné Mme Marzoug pour statuer sur les demandes de référé. 
 Considérant ce qui suit : 
 1. Par un arrêté du 27 janvier 2016, le préfet de police de Paris a suspendu la mise sur le marché des produits à base d'insectes commercialisés par la société Entoma destinés à l'alimentation humaine mentionnés à son article 1er et a ordonné leur retrait du marché jusqu'à la mise en conformité avec les dispositions du règlement (CE) n° 258/97 du Parlement européen et du Conseil du 27 janvier 1997 relatif aux nouveaux aliments et aux nouveaux ingrédients alimentaires. La société Entoma a alors saisi le tribunal administratif de Paris d'une requête en référé suspension et d'une requête au fond dirigées contre cet arrêté du 27 janvier 2016. Par une ordonnance du 18 mars 2016, le juge des référés du tribunal administratif de Paris a suspendu l'exécution de l'arrêté du 27 janvier 2016. Puis, par un jugement du 9 novembre 2017, le tribunal administratif de Paris a rejeté la requête au fond de la société Entoma tendant à l'annulation de l'arrêté du 27 janvier 2016 et ce jugement a été confirmé par un arrêt de la cour administrative d'appel de Paris du 22 mars 2018. Par une décision n° 420651 du 3 février 2021, le Conseil d'Etat, statuant sur le pourvoi formé par la société Entoma, a annulé l'arrêt de la cour administrative d'appel de Paris du 22 mars 2018 et lui a renvoyé l'affaire. Par une ordonnance du 31 mars 2021, le juge des référés de la cour administrative d'appel de Paris a suspendu l'exécution de l'arrêté du 27 janvier 2016 et par un arrêt du 15 novembre 2021, la cour administrative d'appel de Paris a annulé cet arrêté.  
 2. Par un courrier daté du 21 décembre 2021, réceptionné le 23 décembre suivant, la société Entoma a adressé au préfet de police (direction départementale de la protection des populations - DDPP) une demande préalable tendant à l'indemnisation des préjudices qu'elle estime avoir subis du fait de l'illégalité fautive entachant l'arrêté préfectoral du 27 janvier 2016 portant suspension de la mise sur le marché des produits à base d'insectes destinés à l'alimentation humaine et ordonnant leur retrait du marché. Par courrier du 2 février 2022, les services de la préfecture de police ont adressé à la société requérante une demande de communication de tous documents utiles permettant l'évaluation du préjudice direct causé par l'arrêté du 27 janvier 2016. Par courrier daté du 26 janvier 2023, reçu le 31 janvier 2023, la société Entoma a transmis au préfet de police (direction départementale de la protection des populations - DDPP) un rapport daté du 16 janvier 2023 établi par le cabinet EY et Associés chiffrant le préjudice subi par celle-ci à 1 202 810 euros. Par une décision du 24 janvier 2024, notifiée le 30 janvier suivant, le préfet de police a rejeté la demande indemnitaire préalable présentée par la société requérante. Par sa requête introduite devant le tribunal administratif de Paris, la société Entoma demande à la juge des référés, saisie sur le fondement de l'article R. 541-1 du code de justice administrative, de condamner l'Etat à lui verser, à titre de provision, la somme de 1 202 810 euros. 
 3. Aux termes de l'article R 541-1 du code de justice administrative : " Le juge des référés peut, même en l'absence d'une demande au fond, accorder une provision au créancier qui l'a saisi lorsque l'existence de l'obligation n'est pas sérieusement contestable. Il peut, même d'office, subordonner le versement de la provision à la constitution d'une garantie. ". Il résulte de ces dispositions que, pour regarder une obligation comme non sérieusement contestable, il appartient au juge des référés de s'assurer que les éléments qui lui sont soumis par les parties sont de nature à en établir l'existence avec un degré suffisant de certitude. Dans ce cas, le montant de la provision que peut allouer le juge des référés n'a d'autre limite que celle résultant du caractère non sérieusement contestable de l'obligation dont les parties font état. Dans l'hypothèse où l'évaluation du montant de la provision résultant de cette obligation est incertaine, le juge des référés ne doit allouer de provision, le cas échéant assortie d'une garantie, que pour la fraction de ce montant qui lui paraît revêtir un caractère de certitude suffisant. 
 4. En premier lieu, toute illégalité est constitutive d'une faute et, par suite, quelle que soit sa nature, susceptible d'engager la responsabilité de son auteur dès lors qu'elle est à l'origine du préjudice subi. 
 5. En l'espèce, il résulte de l'instruction que l'arrêté du 27 janvier 2016 par lequel le préfet de police a suspendu la mise sur le marché des produits à base d'insectes commercialisés par la société Entoma destinés à l'alimentation humaine mentionnés à son article 1er et a ordonné leur retrait du marché jusqu'à la mise en conformité avec les dispositions du règlement (CE) n° 258/97 du Parlement européen et du Conseil du 27 janvier 1997 relatif aux nouveaux aliments et aux nouveaux ingrédients alimentaires a été annulé par un arrêt de la cour administrative d'appel de Paris du 15 novembre 2021 en raison de son illégalité au motif que l'activité de la société Entoma " n'entre pas dans le champ d'application de l'article 1er du règlement (CE) n° 258/97 du 27 janvier 1997 qui ne concerne que ''les ingrédients alimentaires isolés à partir d'animaux '', et par conséquent, à partir d'insectes alors qu'elle commercialise des insectes entiers ". Comme le fait valoir la société Entoma, l'illégalité de l'arrêté préfectoral du 27 janvier 2016 constitue une faute de nature à engager la responsabilité de l'Etat.  
 6. En second lieu, pour établir la réalité et l'étendue de ses préjudices, la société Entoma produit à l'appui de sa requête un rapport établi à sa demande le 16 janvier 2023 par le cabinet EY et Associés évaluant son préjudice à la somme de 1 202 810 euros, correspondant à la somme de 1 164 517 euros de pertes de marges subies liées à l'impossibilité de poursuivre ses relations commerciales du fait de l'arrêté préfectoral du 27 janvier 2016, à la somme de 23 293 euros d'intérêts compensatoires destinés à réparer la privation de trésorerie consécutive aux pertes subies et à la somme de 15 000 euros se rapportant aux frais d'expertise. Cependant, le rapport du cabinet EY et Associés est sérieusement contesté par le préfet de police en défense. Ce dernier fait valoir, à juste titre, que les pièces comptables sur lesquelles s'est fondé ce cabinet ne lui ont pas été communiquées directement et n'ont pas été versées à l'instance. En outre, le préfet de police produit un rapport daté du 29 septembre 2024 dans lequel un expert-comptable s'est livré à sa demande à l'analyse du rapport du cabinet EY et Associés et il ressort notamment de ce rapport d'expertise-comptable que la société Entoma a refusé de communiquer ses fichiers des écritures comptables (FEC) sans apporter d'éléments sérieux pour justifier ce refus, alors que seuls ces documents permettraient d'analyser ses comptes en détail. Le préfet de police relève également que la société requérante ne produit pas à l'instance les documents comptables de nature à établir la réalité et l'étendue de ses préjudices. Par ailleurs, il résulte de l'instruction, et notamment du procès-verbal d'infractions dressé le 15 janvier 2019 et produit par le préfet de police, que la société Entoma a, malgré l'arrêté préfectoral du 27 janvier 2016, poursuivi la commercialisation des produits à base d'insectes mentionnés à son article 1er postérieurement au 9 novembre 2017, date à laquelle le tribunal administratif de Paris a rejeté sa requête en annulation dirigée contre cet arrêté, tout en affirmant avoir subi les conséquences préjudiciables de cet arrêté à compter de cette date. Dans ces conditions, la réalité et l'étendue des préjudices que la société Entoma invoque ne peuvent être établies par la juge des référés avec un degré suffisant de certitude.  
 7. Il résulte de ce qui précède que l'obligation dont se prévaut la société Entoma est, en l'état de l'instruction, sérieusement contestable. Par suite, la requête présentée sur le fondement de l'article R. 541-1 du code de justice administrative, ne peut, sans qu'il soit besoin de se prononcer sur les fins de non-recevoir opposées en défense par le préfet de police, qu'être rejetée en toutes ses conclusions, y compris celles présentées sur le fondement de l'article L. 761-1 du code de justice administrative.  
 O R D O N N E : 
 Article 1er : La requête de la société Entoma est rejetée. 
 Article 2 : La présente ordonnance sera notifiée à la société Entoma et au ministre de l'économie, des finances et de la souveraineté industrielle et numérique.  
 Copie en sera adressée au préfet de police.  
 Fait à Paris, le 12 août 2025. 
 La juge des référés, 
 S. Marzoug 
 La République mande et ordonne au ministre de l'économie, des finances et de la souveraineté industrielle et numérique, en ce qui le concerne, ou à tous commissaires de justice à ce requis en ce qui concerne les voies de droit commun contre les parties privées, de pourvoir à l'exécution de la présente décision. 
 No 2329685/6-