TA30 · 2ème chambre — 22 janvier 2026

Vu la procédure suivante : 
 
Par une requête et des mémoires enregistrés les 8 janvier, 1er février 2024 et 20 novembre 2025, M. C... D..., représenté par Me Goujon, demande au tribunal : 
 
1°) d’annuler la décision du 11 juillet 2023 par laquelle la maire de la commune d’Avignon a rejeté sa demande de congés bonifiés, ensemble la décision du 3 novembre 2023 ayant rejeté son recours gracieux ;  
 
2°) d’enjoindre à la maire de la commune d’Avignon de lui accorder des congés bonifiés au titre de l’année 2023 dans un délai d’un mois à compter de la notification du jugement à intervenir, sous astreinte de 100 euros par jour de retard ; 
 
3°) de condamner la commune d’Avignon à lui verser la somme de 1 500 euros au titre du préjudice moral subi ; 
 
4°) de mettre à la charge de la commune d’Avignon la somme de 2 000 euros au titre des dispositions de l’article L. 761-1 du code de justice administrative. 
 
Il soutient que : 
- les décisions en litige ont été signées par une autorité incompétente ; 
- la décision du 11 juillet 2023 est insuffisamment motivée ; 
- la décision du 3 novembre 2023 est irrégulière en raison de l’irrégularité de la décision du 11 juillet 2023 qui en constitue la base légale ; 
- les décisions litigieuses sont entachées d’une erreur d’appréciation dans l’application de l’article L. 651-1 du code général de la fonction publique ; 
- il est victime du préjudice moral subi en raison de l’illégalité fautive de la décision de refus justifiant l’allocation d’une somme de 1 500 euros en réparation.  
   
Par un mémoire en défense enregistré le 22 avril 2025, la commune d’Avignon conclut au rejet de la requête. 
 
Elle fait valoir que les moyens invoqués par le requérant ne sont pas fondés. 
 
Les parties ont été informées, en application des dispositions de l’article R. 611-7 du code de justice administrative, de ce que le jugement était susceptible d’être fondé sur un moyen relevé d’office, tiré de ce que, conformément au 2ème alinéa des dispositions de l'article R. 421-1 du code de justice administrative, les conclusions indemnitaires présentées par M. B... A... en l'absence de réclamation préalable liant le contentieux, étaient irrecevables. 
 
Vu les autres pièces du dossier. 
 
Vu : 
- le code des relations entre le public et l’administration ; 
- le code général de la fonction publique ; 
- le code de justice administrative. 
 
Les parties ont été régulièrement averties du jour de l’audience. 
 
Ont été entendus au cours de l’audience publique : 
- le rapport de Mme Béréhouc, conseillère, 
- les conclusions de M. Chaussard, rapporteur public, 
- et les observations de Me Bertrand, représentant M. B... A.... 
 
 
Considérant ce qui suit : 
 
1. M. D..., exerçant les fonctions de conducteur de projet au sein de la commune d’Avignon, a sollicité, le 21 octobre 2022, l’octroi de congés bonifiés pour l’année 2023. Par un courrier du 11 juillet 2023, la maire de la commune d’Avignon a rejeté sa demande. Par un courrier du 8 septembre 2023, reçu le 11 septembre 2023, le requérant a formé un recours gracieux contre la décision du 11 juillet 2023 et a sollicité l’indemnisation du préjudice moral consécutif à ce refus pour un montant évalué à 1 500 euros. Par un courrier du 3 novembre 2023, reçu le 29 décembre 2023, la commune d’Avignon a rejeté son recours gracieux et sa demande indemnitaire. Par sa requête, M. D... demande au tribunal d’annuler la décision du 11 juillet 2023, ensemble celle du 3 novembre 2023, et de condamner la commune d’Avignon à réparer le préjudice moral qu’il estime avoir subi. 
 
Sur les conclusions à fin d’annulation : 
 
En ce qui concerne la qualification des décisions attaquées : 
 
2. L'exercice du recours gracieux n'ayant d'autre objet que d'inviter l'auteur de la décision à reconsidérer sa position, un recours contentieux consécutif au rejet d'un recours gracieux doit nécessairement être regardé comme étant dirigé, non pas tant contre le rejet du recours gracieux dont les vices propres ne peuvent être utilement contestés, que contre la décision initialement prise par l'autorité administrative. Il en va toutefois autrement lorsqu’en réponse à un recours gracieux, l’autorité administrative ne se borne pas à le rejeter mais entend confirmer la mesure contestée tout en procédant à la réformation de sa décision initiale en prenant une nouvelle décision dont la légalité doit alors être examinée indépendamment de cette décision initiale. Si la décision expresse ainsi prise sur un recours gracieux dirigé contre une décision illégale a pour effet de maintenir la mesure contestée et de permettre son application à la date à laquelle cette décision entre en vigueur, elle ne saurait, en revanche, la régulariser.  
 
3. Il ressort des pièces du dossier que, par son courrier du 11 juillet 2023 expressément qualifié de « décision » et comportant la mention des délai et voie de recours, la maire de la commune d’Avignon a décidé de refuser à M. D... le bénéfice du congé bonifié qu’il avait sollicité par courriel du 14 juin 2023. Par le recours gracieux qu’il a adressé le 8 septembre 2023, M. D... a demandé le retrait de cette décision en raison du défaut de motivation et de l’erreur d’appréciation dont elle se trouverait entachée. En réponse à ce recours gracieux, la maire de la commune d’Avignon, par son courrier du 3 novembre 2023, qui se désigne expressément comme étant une « décision » et fait mention des délai et voie de recours, a maintenu la mesure de rejet de la demande de congé bonifié de M. D... tout en exposant de manière détaillé les motifs de droit et de fait qui la fondent tenant à ce qu’il ne remplirait pas les critères justifiant du lieu d’implantation du centre de ses intérêts moraux et matériels en Martinique, au sens des dispositions de l’article L. 651-1 du code général de la fonction publique. Au regard des principes énoncés au point 2 du présent jugement, les conclusions dirigées contre cette nouvelle décision du 3 novembre 2023, distincte de celle du 11 juillet 2023 que l’autorité administrative a ainsi entendu réformer, doivent être examinées de manière autonome de celles dirigées contre la décision initiale.  
 
En ce qui concerne la décision du 11 juillet 2023 : 
 
4. Aux termes de l’article L. 211-2 du code des relations entre le public et l’administration : « Les personnes physiques ou morales ont le droit d'être informées sans délai des motifs des décisions administratives individuelles défavorables qui les concernent. A cet effet, doivent être motivées les décisions qui : (…) / 6° Refusent un avantage dont l'attribution constitue un droit pour les personnes qui remplissent les conditions légales pour l'obtenir ; (…) ». L’article L. 211-5 du même code dispose : « La motivation exigée par le présent chapitre doit être écrite et comporter l'énoncé des considérations de droit et de fait qui constituent le fondement de la décision. ». 
 
5. La décision par laquelle la maire de la commune d’Avignon a refusé à M. D... le bénéfice de congés bonifiés, qui constitue un droit pour les personnes qui remplissent les conditions pour l’obtenir, est au nombre des décisions devant être motivées en application des dispositions précitées de l’article L. 211-2 du code des relations entre le public et l’administration. Cette décision se borne à indiquer qu’« après étude des documents fournis, il n’apparaît pas d’éléments nouveaux par rapport aux informations précédemment fournis » et que « ceux-ci paraissent insuffisants pour justifier du centre [des] intérêts moraux et matériels » permettant de bénéficier du congé bonifié. Elle ne comporte ainsi aucune considération de droit et ne saurait être regardée comme exposant les raisons de fait justifiant le refus opposé à la demande de M. D.... Ni la circonstance, à la supposer établie, que le requérant ait connaissance des critères d’octroi des congés bonifiés, ni les motivations, d’une part, de la décision refusant l’octroi de congés bonifiés en 2021 et, d’autre part, de la décision du 3 novembre 2023 ne suffisent à régulariser le vice de forme dont la décision attaquée est entachée. Dans ces conditions, la décision du 11 juillet 2023 n’est pas suffisamment motivée au sens des dispositions du code des relations entre le public et l’administration précitées et est, par suite, illégale. 
 
6. Il résulte de tout ce qui précède que, sans qu’il soit besoin de statuer sur les autres moyens dirigés contre la décision du 11 juillet 2023, M. D... est fondé à demander l’annulation de la décision du 11 juillet 2023 par laquelle la maire de la commune d’Avignon a rejeté sa demande de congés bonifiés. 
 
En ce qui concerne la décision du 3 novembre 2023 en tant qu’elle refuse l’octroi de congés bonifiés : 
 
7. En premier lieu, il ressort des pièces du dossier que la décision attaquée a été signée par Mme E..., directrice générale adjointe en charge de la direction générale adjointe « pilotage des ressources et de la performance », qui bénéficiait, par un arrêté de la maire de la commune d’Avignon du 20 avril 2023 régulièrement affiché, d’une délégation à l’effet de signer tous actes, documents, courriers, arrêtés, décisions relevant du département des ressources humaines. Il suit de là que le moyen tiré de ce que la décision du 3 novembre 2023 a été prise par une autorité incompétente doit être écarté comme manquant en fait. 
 
8. En deuxième lieu, il résulte des principes énoncés au point 2 du présent jugement que la décision attaquée n’a pas été prise en application de la décision du 11 juillet 2023 qui ne constitue pas davantage sa base légale. Les moyens tirés de l’exception d’illégalité de la décision du 11 juillet 2023 et de l’annulation par voie de conséquence de l’annulation de cette même décision doivent être écartés.  
 
9. En troisième lieu, d’une part, aux termes de l’article L. 651-1 du code général de la fonction publique : « Le fonctionnaire territorial ou le fonctionnaire hospitalier dont le centre des intérêts matériels et moraux est situé en Guadeloupe, en Guyane, à la Martinique, à Mayotte, à La Réunion, à Saint-Barthélemy, à Saint-Martin ou à Saint-Pierre-et-Miquelon exerçant ses fonctions sur le territoire européen de la France bénéficie du régime de congé bonifié institué pour les fonctionnaires de l'Etat dans la même situation ». 
 
10. D’autre part, pour apprécier la localisation du centre des intérêts matériels et moraux d’un fonctionnaire il peut être tenu compte de son lieu de naissance, du lieu où se trouvent sa résidence et celle des membres de sa famille, du lieu où le fonctionnaire est, soit propriétaire ou locataire de biens fonciers, soit titulaire de comptes bancaires, de comptes d’épargne ou de comptes postaux, ainsi que d’autres éléments d’appréciation parmi lesquels le lieu du domicile avant l’entrée dans la fonction publique de l’agent, celui où il a réalisé sa scolarité ou ses études, la volonté manifestée par l’agent à l’occasion de ses demandes de mutation et de ses affectations ou la localisation du centre des intérêts moraux et matériels de son conjoint ou partenaire au sein d’un pacte civil de solidarité. La localisation du centre des intérêts matériels et moraux d’un agent, qui peut varier dans le temps, doit être appréciée, dans chaque cas, à la date à laquelle l’administration, sollicitée le cas échéant par l’agent, se prononce sur l’application d’une disposition législative ou réglementaire. Il appartient ainsi à l’administration, sous le contrôle du juge, de tenir compte d’un faisceau de critères qui ne sont pas exhaustifs et que ni la loi ni les règlements n’ont définis. 
 
11. Si M. D... dispose d’un contrat de prêt à usage avec son père en vue de l’occupation d’un logement lorsqu’il vient lui rendre visite, que ses parents sont nés et vivent en Martinique, il résulte de l’instruction que le requérant est né en métropole et y a toujours résidé, que ses deux enfants sont nés en métropole et y sont scolarisés. La circonstance qu’il a déjà bénéficié d’un congé bonifié en 2018 ne lui confère aucun droit acquis à son renouvellement. Enfin, la circonstance, à la supposer établie, que ses parents, âgés, souffriraient de problèmes de santé n’est pas de nature à établir le lieu du centre de ses intérêts matériels et moraux. Au regard de ces éléments, M. D... ne démontre pas qu’en estimant que le centre des intérêts matériels et moraux ne pouvait être regardé comme se situant en Martinique et en rejetant sa demande d’octroi de congés bonifiés, la maire de la commune d’Avignon aurait entaché sa décision d’une erreur d’appréciation. Le moyen invoqué à ce titre doit être écarté. 
 
12. Il résulte de ce qui précède que M. D... n’est pas fondé à soutenir que la décision du 3 novembre 2023 serait illégale et ses conclusions tendant à son annulation doivent, dès lors, être rejetées. 
 
Sur les conclusions à fin d’indemnisation : 
 
13. Toute illégalité commise par l'administration constitue, en principe, une faute susceptible d'engager sa responsabilité, pour autant qu'il en soit résulté un préjudice direct et certain. 
 
14. Il résulte de l’instruction et de ce qui précède que M. D... n’établit pas qu’il était en droit de bénéficier d’un congé bonifié en application des dispositions précitées de l’article L. 651-1 du code général de la fonction publique, ce congé lui ayant été légalement refusé par la décision du 3 novembre 2023. Il n’existe, par suite, aucun lien de causalité entre le défaut de motivation affectant la décision du 11 juillet 2023 et le préjudice moral dont il demande réparation tenant à ce qu’il a été privé du congé bonifié en cause. Ses conclusions indemnitaires doivent, dès lors, être rejetées. 
 
Sur les conclusions aux fins d’injonction et d’astreinte : 
 
15. Eu égard au motif qui fonde l’annulation de la décision du 11 juillet 2023 qu’il prononce et du maintien dans l’ordonnancement juridique de la décision du 3 novembre 2023 par laquelle la maire de la commune d’Avignon a refusé d’octroyer à M. D... le bénéfice de congés bonifiés, le présent jugement n’implique aucune mesure d’exécution. Ses conclusions aux fins d’injonction et d’astreinte doivent donc être rejetées. 
 
Sur les conclusions présentées sur le fondement de l’article L. 761-1 du code de justice administrative :  
  
16. Il n’y a pas lieu, dans les circonstances de l’espèce, de mettre à la charge de la commune d’Avignon, la somme que demande M. D... au titre des dispositions de l'article L. 761-1 du code de justice administrative.  
  
 
D E C I D E : 
 
 
Article 1er : La décision du 11 juillet 2023 par laquelle la maire de la commune d’Avignon a refusé d’accorder à M. D... le bénéfice de congés bonifiés est annulée. 
 
Article 2 : Le surplus des conclusions de la requête est rejeté. 
 
Article 3 : Le présent jugement sera notifié à M. C... D... et à la commune d’Avignon. 
 
 
Délibéré après l'audience du 8 janvier 2026, à laquelle siégeaient : 
M. Roux, président, 
Mme Ruiz, première conseillère, 
Mme Béréhouc, conseillère. 
 
Rendu public par mise à disposition au greffe le 22 janvier 2026. 
 
 
La rapporteure,  
 
 
 
 
F. BEREHOUC 
 
Le président, 
 
 
 
 
G. ROUX 
 
 
La greffière, 
 
 
 
 
 
B. ROUSSELET-ARRIGONI 
 
 
La République mande et ordonne au préfet de Vaucluse en ce qui le concerne ou à tous commissaires de justice à ce requis en ce qui concerne les voies de droit commun contre les parties privées, de pourvoir à l'exécution de la présente décision.  
 
Pour expédition conforme, 
La greffière,