TA83 · 2ème chambre — 8 novembre 2024

Vu la procédure suivante : 
 Par une requête et un mémoire enregistrés les 11 janvier et 28 mai 2024, la société par actions simplifiée AEI PROMOTION, représentée par Me Szepetowski, demande au tribunal :  
 1°) d'annuler l'arrêté du 20 septembre 2023 par lequel le maire de la commune de Saint-Raphaël a refusé de lui délivrer un permis de construire en vue de construire un bâtiment à usage mixte, de commerces en rez-de-chaussée, de bureaux au R+1 et de 10 logements en R+2 et R+3, ensemble la décision du 3 janvier 2024 portant rejet de son recours gracieux ;  
 2°) d'enjoindre à la commune de Saint-Raphaël de lui délivrer un permis de construire ; 
 3°) de mettre à la charge de la commune de Saint-Raphaël la somme de 5 000 euros au titre des dispositions de l'article L. 761-1 du code de justice administrative. 
 Elle soutient que :  
 - à titre principal :  
 * le projet ne méconnaît pas les dispositions des articles UA 3.2 et DG 14-2 du plan local d'urbanisme de la commune de Saint-Raphaël ;  
 * il ne méconnaît pas les dispositions de l'article DG 14-6-1 du plan précité ; 
 * il ne méconnaît pas les dispositions de l'article UA 8.7 du plan local d'urbanisme ; 
 - à titre subsidiaire, ces méconnaissances, qui portent sur des points précis et limités, auraient pu faire l'objet de prescriptions. 
 Par deux mémoires en défense enregistrés les 28 mars et 4 juin 2024, la commune de Saint-Raphaël, représentée par Me Baudino, conclut au rejet de la requête et à ce que soit mise à la charge de la société requérante la somme de 4 000 euros au titre des dispositions de l'article L. 761-1 du code de justice administrative. 
 Elle fait valoir que :  
 - à titre principal, la requête est irrecevable dès lors que la société requérante ne justifie pas de la qualité et de l'identité de la personne physique la représentant ;  
 - à titre subsidiaire, les moyens sont infondés. 
 Vu les autres pièces du dossier. 
 Vu : 
 - le code de l'urbanisme ;  
 - le code de justice administrative. 
 Les parties ont été régulièrement averties du jour de l'audience. 
 Ont été entendus au cours de l'audience publique : 
 - le rapport de Mme Martin, rapporteure,  
 - les conclusions de Mme Faucher, rapporteure publique, 
 - et les observations de Me Baudino, représentant la commune de Saint-Raphaël. 
 Considérant ce qui suit : 
 1. Le 27 avril 2023, la société par actions simplifiée AEI PROMOTION a déposé auprès des services communaux de Saint-Raphaël un dossier de permis de construire en vue de construire un bâtiment à usage mixte, de commerces en rez-de-chaussée, de bureaux au R+1 et  
 de 10 logements en R+2 et R+3, sur les parcelles cadastrées section AV nos 227 et 228 situées 319 boulevard du général de Gaulle. Le maire de Saint-Raphaël a, par arrêté du 20 septembre 2023, refusé le permis de construire sollicité. Le 8 novembre 2023, la société a formé un recours gracieux, lequel a été rejeté par décision du 3 janvier 2024. Par sa requête, la société demande au tribunal l'annulation de l'arrêté du 20 septembre 2023, ensemble de la décision du 3 janvier 2024. 
 Sur le contentieux porté devant le tribunal administratif de Toulon :  
 2. Pour refuser le permis de construire sollicité par la société AIE PROMOTION,  
 le maire de la commune de Saint-Raphaël s'est fondé sur trois motifs. Tout d'abord, il s'est fondé sur la méconnaissance des dispositions des articles UA 3.2 et DG 14-2 du plan local d'urbanisme à défaut pour le projet de respecter la hauteur de 12 mètres. Ensuite, il s'est fondé sur la méconnaissance des dispositions de l'article DG 14-6 du plan local d'urbanisme, d'une part, en raison de la présence de 5 aires de stationnements en enfilade, et d'autre part, à défaut de prévoir que 10% de la totalité des places de stationnement seront équipées d'une prise de recharge pour véhicule électrique ou hybride. Enfin, il s'est fondé sur la méconnaissance des dispositions de l'article UA 8.7 du plan local d'urbanisme à défaut, d'une part, pour le local poubelles d'être raccordé aux réseaux, et d'autre part, d'être facilement accessible en raison de sa situation sur un passage privé. 
 3. Au soutien de ses conclusions à fin d'annulation de l'arrêté du 20 septembre 2023 portant refus de permis de construire, la société AEI PROMOTION excipe, pour chaque motif de refus, à titre principal de l'absence d'illégalité au regard des articles du plan local d'urbanisme dont la méconnaissance est opposée par le maire de Saint-Raphaël, et à titre subsidiaire de ce que le permis de construire aurait pu être délivré en étant assorti de prescriptions. 
 Sur la demande d'avis au Conseil d'Etat :  
 4. Aux termes de l'article L. 113-1 du code de justice administrative : " Avant de statuer sur une requête soulevant une question de droit nouvelle, présentant une difficulté sérieuse et se posant dans de nombreux litiges, le tribunal administratif ou la cour administrative d'appel peut, par une décision qui n'est susceptible d'aucun recours, transmettre le dossier de l'affaire au Conseil d'Etat, qui examine dans un délai de trois mois la question soulevée. Il est sursis à toute décision au fond jusqu'à un avis du Conseil d'Etat ou, à défaut, jusqu'à l'expiration de ce délai ". 
 En ce qui concerne l'état du droit existant :  
 5. Aux termes des dispositions de l'article L. 421-6 du code de l'urbanisme : " Le permis de construire ou d'aménager ne peut être accordé que si les travaux projetés sont conformes aux dispositions législatives et réglementaires relatives à l'utilisation des sols, à l'implantation, la destination, la nature, l'architecture, les dimensions, l'assainissement des constructions et à l'aménagement de leurs abords et s'ils ne sont pas incompatibles avec une déclaration d'utilité publique. Le permis de démolir peut être refusé ou n'être accordé que sous réserve de l'observation de prescriptions spéciales si les travaux envisagés sont de nature à compromettre la protection ou la mise en valeur du patrimoine bâti ou non bâti, du patrimoine archéologique, des quartiers, des monuments et des sites ". Aux termes de l'article L. 421-7 du même code : " Lorsque les constructions, aménagements, installations et travaux font l'objet d'une déclaration préalable, l'autorité compétente doit s'opposer à leur exécution ou imposer des prescriptions lorsque les conditions prévues à l'article L. 421-6 ne sont pas réunies ". 
 S'agissant du contentieux des autorisations d'urbanisme assorties de prescriptions :  
 6. Le Conseil d'Etat est venu, par une décision n° 358677 du 13 mars 2015, préciser  
 les contours du contentieux des autorisations d'urbanisme assorties de prescriptions. Après avoir admis la recevabilité du recours contre une telle autorisation, le Conseil d'Etat précise que " l'administration ne peut assortir une autorisation d'urbanisme de prescriptions qu'à la condition que celles-ci, entraînant des modifications sur des points précis et limités et ne nécessitant pas la présentation d'un nouveau projet, aient pour effet d'assurer la conformité des travaux projetés aux dispositions législatives et réglementaires dont l'administration est chargée d'assurer le respect ".   
 7. L'administration, lorsqu'elle est saisie d'une demande d'autorisation d'urbanisme, peut décider de la délivrer en l'assortissant de prescriptions qui, sans avoir un champ d'application limité par une disposition législative ou réglementaire, doivent d'une part, porter sur des points précis et limités, d'autre part, ne pas nécessiter la présentation d'un nouveau projet, et enfin avoir pour effet d'assurer la conformité des travaux aux dispositions législatives et réglementaires. 
 S'agissant du contentieux des refus d'autorisations d'urbanisme et de l'usage des prescriptions : 
 Quant aux prescriptions prévues par un texte :  
 8. L'exigence de conformité du projet aux dispositions d'urbanisme applicables,  
 qui résulte des articles précités, peut être légalement écartée lorsque certaines dispositions permettent à l'autorité compétente d'y déroger, telles que celles codifiées aux articles L. 152-3 et suivants du code de l'urbanisme mentionnés dans la section II relative aux " Dérogations au plan local d'urbanisme ". Le projet non conforme aux dispositions d'urbanisme applicables peut,  
 par ailleurs, être " refusé ou n'être accepté que sous réserve de l'observation de prescriptions spéciales ", en application des dispositions du règlement national d'urbanisme codifié aux articles R. 111-1 du code de l'urbanisme et suivants, notamment ses articles R. 111-2, R. 111-3, R. 111-4, R. 111-5, R. 111-14, R. 111-24, R. 111-24, R. 111-26 et R. 111-27. 
 9. S'agissant des prescriptions spéciales, le Conseil d'Etat a, par une décision n° 412429 du 26 juin 2019, précisé les contours du contentieux des refus d'autorisations d'urbanisme et l'usage desdites prescriptions. Dans le cadre de l'application des dispositions de l'article R. 111-2 du code de l'urbanisme, le Conseil d'Etat juge que " le permis de construire ne peut être refusé que si l'autorité compétente estime, sous le contrôle du juge, qu'il n'est pas légalement possible, au vu du dossier et de l'instruction de la demande de permis, d'accorder le permis en l'assortissant de prescriptions spéciales qui, sans apporter au projet de modifications substantielles nécessitant la présentation d'une nouvelle demande, permettraient d'assurer la conformité de la construction aux dispositions législatives et réglementaires dont l'administration est chargée d'assurer  
 le respect ". 
 10. L'administration, lorsqu'elle est saisie d'une demande d'autorisation d'urbanisme, ne peut la refuser, en application des dispositions de l'article R. 111-2 du code de l'urbanisme, qu'après s'être assurée que l'autorisation ne pouvait être légalement délivrée en l'assortissant  
 de prescriptions spéciales qui, d'une part, doivent ressortir du dossier et de l'instruction  
 de la demande, d'autre part, ne doivent pas apporter au projet de modifications substantielles nécessitant la présentation d'une nouvelle demande, et enfin, doivent avoir pour effet d'assurer  
 la conformité de la construction aux dispositions législatives et réglementaires. 
 11. Si cette décision est fichée en A sur les dispositions de l'article R. 111-2 du code de l'urbanisme, rien ne semble faire obstacle à son application à l'ensemble des dispositions législatives et réglementaires rédigées de façon similaire. C'est en ce sens que le Conseil d'Etat l'avait déjà appliquée pour les dispositions de l'article R. 111-4 du code de l'urbanisme dans une décision n° 96665 du 12 mai 1989. A ce titre, il peut être relevé que la cour administrative d'appel de Nantes, dans un arrêt n° 21NT03653 du 27 janvier 2023, en faisait une application pour les dispositions de l'article R. 111-5 du code de l'urbanisme.  
 Quant aux prescriptions prévues par aucun texte :  
 12. En dehors de ces dispositions législatives, le tribunal administratif de Rouen a,  
 par un jugement n° 2202751 du 7 décembre 2023 classé en C+, admis que, dans l'hypothèse où  
 le " projet ne nécessite que des modifications sur des points précis et limités et non la présentation d'un nouveau projet, permettant ainsi à l'administration d'assortir l'autorisation sollicitée  
 de prescriptions qui assureront la conformité des travaux projetés aux dispositions législatives et réglementaires dont elle est chargée d'assurer le respect, alors un refus de permis de construire ne peut être opposé au pétitionnaire ". 
 13. Confirmant l'ouverture de ce principe, le tribunal administratif de Strasbourg a,  
 par un jugement n° 2302966 du 22 février 2024 classé en C+, posé des conditions pour la mise  
 en œuvre de cette faculté en estimant que " si l'autorité compétente, qui n'a pas à se substituer  
 au pétitionnaire, doit en principe refuser d'autoriser un projet qui n'y serait pas conforme sans être obligée d'envisager une prescription, il en va toutefois différemment lorsqu'il apparaît manifeste, sous le contrôle du juge, qu'au regard du dossier de demande et à l'issue de l'instruction de ce dernier, il est légalement possible d'autoriser un tel projet en l'assortissant d'une prescription spéciale. Le caractère manifeste de cette possibilité suppose, d'une part, que la prescription en cause ait été soumise à l'autorité compétente avant qu'elle ne prenne sa décision, soit que cette prescription ait été suggérée par un service technique, saisi de manière obligatoire ou facultative par l'autorité compétente dans le cadre de l'instruction de la demande d'autorisation d'urbanisme, soit qu'elle ait été évoquée par le pétitionnaire lui-même dans son dossier de demande ou au cours de ses échanges avec l'administration. Et, d'autre part, il suppose que la mise en œuvre de cette prescription, qui doit être définie avec une précision suffisante afin d'en assurer la bonne exécution, n'ait manifestement aucune incidence sur l'appréciation que doit porter l'administration sur la conformité du projet aux autres normes d'urbanisme opposables. Dans l'hypothèse où l'ensemble de ces conditions sont réunies, l'autorité compétente se doit alors de délivrer l'autorisation sollicitée en l'assortissant d'une prescription spéciale permettant d'assurer la conformité de la construction aux dispositions législatives et réglementaires dont elle est chargée d'assurer le respect ". 
 En ce qui concerne l'objet de la demande d'avis :  
 14. La requête de la société AEI PROMOTION présente à juger la question suivante :  
 Un pétitionnaire qui, en dehors de toutes dispositions législatives et réglementaires prévoyant la possibilité pour l'autorité compétente d'assortir son autorisation d'urbanisme de prescriptions spéciales, se voit opposer un refus de permis de construire ou une opposition à déclaration préalable, peut-il se prévaloir, devant le juge, de ce que, bien que son projet méconnaisse les dispositions législatives et réglementaires dont l'administration est chargée d'assurer le respect, cette dernière aurait pu ou dû lui délivrer ladite autorisation en l'assortissant de prescriptions ' 
 15. Cette question de droit est nouvelle, présente des difficultés sérieuses et  
 est susceptible de se poser dans de nombreux litiges. Dans ces conditions, il y a lieu de surseoir  
 à statuer sur la requête et de transmettre le dossier de celle-ci, pour avis, au Conseil d'Etat,  
 en application des dispositions de l'article L. 113-1 du code de justice administrative.  
 D E C I D E : 
 Article 1er : Le dossier de la requête de la société AEI PROMOTION est transmis au Conseil d'Etat pour examen de la question énoncée au point 14. 
 Article 2 : Il est sursis à statuer sur la requête de la société AEI PROMOTION jusqu'au prononcé de l'avis du Conseil d'Etat. 
 Article 3 : Tous droits, conclusions et moyens des parties, sur lesquels il n'est pas expressément statué par le présent jugement sont réservés jusqu'à la fin de l'instance.  
 Article 4 : Le présent jugement sera notifié au secrétaire du contentieux du Conseil d'Etat, à la société par actions simplifiée AEI PROMOTION et à la commune de Saint-Raphaël. 
 Copie en sera adressé à la ministre de la transition écologique, de l'énergie, du climat et de la prévention des risques. 
 Délibéré après l'audience du 18 octobre 2024 à laquelle siégeaient : 
 M. Sauton, président, 
 M. Quaglierini, premier conseiller, 
 Mme Martin, conseillère. 
 Rendu public par mise à disposition au greffe le 8 novembre 2024. 
 La rapporteure, 
 signé 
 K. Martin 
 Le président, 
 signé 
 J.-F. Sauton 
 Le greffier, 
 signé 
 P. Bérenger 
 La République mande et ordonne au préfet du Var en ce qui le concerne ou à tous commissaires de justice à ce requis en ce qui concerne les voies de droit commun contre les parties privées, de pourvoir à l'exécution de la présente décision. 
 Pour expédition conforme, 
 Pour la greffière en chef, 
 Et par délégation, 
 La greffière.