TA21 · 2ème chambre — 27 mai 2025

Vu la procédure suivante : 
 Par une requête et un mémoire, enregistrés les 12 janvier et 23 avril 2024, le syndicat intercommunal pour l'aménagement touristique de Beaune et Merceuil (SIVOUBEM), représenté par la société d'exercice libéral à responsabilité limitée Itinéraires Avocats, demande au tribunal : 
 1°) d'annuler l'arrêté du 21 décembre 2023 par lequel le préfet de la Côte-d'Or a prononcé sa dissolution ; 
 2°) de mettre à la charge de l'État la somme de 3 000 euros au titre de l'article L. 761-1 du code de justice administrative. 
 Il soutient, en l'état de ses dernières écritures, que :  
 - l'arrêté attaqué est entaché d'un détournement de procédure, dès lors que l'analyse du préfet aurait dû l'amener à utiliser la procédure prévue à l'article L. 5212-34 du code général des collectivités territoriales et non celle prévue à l'article L. 5212-33 du même code ; le défaut de mise en œuvre de la procédure prévue par l'article L. 5212-34 du code général des collectivités territoriales est motivé par la conscience de l'opposition des communes membres ; la procédure de l'article L. 5212-33 du code général des collectivités territoriales ne peut intervenir qu'à la date du transfert de compétence et non dix-sept ans après ; en outre, le syndicat conservait, comme le relève le préfet lui-même, une " poche de compétence résiduelle " ; le syndicat demeure actionnaire de la société publique locale Beaune Congrès, en charge de la gestion du palais des congrès, qui ne relève pas de la compétence communautaire ; 
 - il méconnaît les principes de sécurité juridique et de non-rétroactivité des actes administratifs, dès lors qu'il fixe la dissolution du syndicat à la date du 1er janvier 2017 par substitution de la communauté d'agglomération Beaune Côte et Sud ; 
 - il est entaché d'une erreur de droit et d'une erreur de fait, en considérant que ses compétences ont été transférées à la communauté d'agglomération Beaune Côte et Sud, dès lors que les compétences de cette communauté d'agglomération se limitent, à titre obligatoire, à la promotion du tourisme et à titre facultatif, aux équipements touristiques structurants, répondant à une certaine importance, au regard des critères à remplir, et que le syndicat demeure compétent pour les équipements touristiques d'intérêt intercommunal pour ses deux communes membres ; 
 - il méconnaît les dispositions de l'article L. 5212-33 du code général des collectivités territoriales, en omettant de répartir l'actif et le passif du syndicat et en ne prévoyant pas la restitution de la dotation groupement touristique aux communes membres ; le préfet ne peut fixer d'office les modalités de répartition de l'actif et du passif, alors que les articles L. 5211-25-1 et L. 5211-26 du code général des collectivités territoriales prévoient l'intervention d'une délibération concordante du comité syndical et des conseils municipaux des communes membres et que tel n'a pas été le cas ; les dispositions des articles L. 5216-6 et L. 5211-41 du code général des collectivités territoriales sont inapplicables en l'espèce. 
 Par un mémoire en défense, enregistré le 11 mars 2024, le préfet de la Côte-d'Or conclut au rejet de la requête. 
 Il soutient que les moyens soulevés par le syndicat requérant ne sont pas fondés. 
 Les parties ont été informées par une lettre du 12 mars 2024 que cette affaire était susceptible, à compter du 29 avril 2024, de faire l'objet d'une clôture d'instruction à effet immédiat en application des dispositions de l'article R. 611-11-1 du code de justice administrative. 
 La clôture de l'instruction a été fixée au 24 juin 2024 par ordonnance du même jour. 
 Le préfet de la Côte-d'Or a présenté un mémoire, enregistré le 24 septembre 2024, postérieurement à la clôture de l'instruction. 
 Vu : 
 - l'ordonnance n° 2400103 du 31 janvier 2024 du juge des référés du tribunal administratif de Dijon ; 
 - les autres pièces du dossier. 
 Vu : 
 - le code général des collectivités territoriales ; 
 - le code de justice administrative. 
 Les parties ont été régulièrement averties du jour de l'audience. 
 Ont été entendus au cours de l'audience publique : 
 - le rapport de M. Irénée Hugez, 
 - les conclusions de M. Thierry Bataillard, rapporteur public, 
 - et les observations de Me Tabarly, représentant le syndicat intercommunal pour l'aménagement touristique de Beaune et Merceuil, et celles de Mmes A et Amsallem, représentant le préfet de la Côte-d'Or. 
 Considérant ce qui suit :  
 1. Par un arrêté en date du 31 juillet 1979, le sous-préfet de Beaune a créé le syndicat intercommunal pour l'aménagement touristique de Beaune et Merceuil (SIVOUBEM), composé de ces deux seules communes. Par un arrêté en date du 17 mars 1980, ce sous-préfet a donné compétence à ce syndicat pour " la création, la gestion ou la mise en valeur d'équipements à vocation touristique présentant un intérêt intercommunal " et pour " la participation à des réalisations à caractère touristique, ne présentant pas un caractère intercommunal, et que les communes pourront réaliser pour leur propre compte ". Par un arrêté du 21 décembre 2023, pris sur le fondement de l'article L. 5212-33 du code général des collectivités territoriales, le préfet de la Côte-d'Or a constaté " que la communauté d'agglomération Beaune Côte et Sud s'est substituée au SIVOUBEM dans le cadre des dispositions de l'article L. 5216-6 du CGCT, pour la totalité de ses compétences, à compter du 1er janvier 2007 ", a prononcé la dissolution du syndicat et a décidé du transfert à la communauté d'agglomération de " l'ensemble des biens, droits et obligations du SIVOUBEM ". Par sa requête, le syndicat intercommunal pour l'aménagement touristique de Beaune et Merceuil demande au tribunal d'annuler cet arrêté. 
 Sur les conclusions à fin d'annulation :  
 2. Aux termes des six premiers alinéas de l'article L. 5212-33 du code général des collectivités territoriales : " Le syndicat est dissous : / a) Soit de plein droit à l'expiration de la durée fixée par la décision institutive ou à l'achèvement de l'opération qu'il avait pour objet de conduire ou lorsqu'il ne compte plus qu'une seule commune membre ou à la date du transfert à un établissement public de coopération intercommunale à fiscalité propre ou à un syndicat mixte relevant des articles L. 5711-1 ou L. 5721-2 des services en vue desquels il avait été institué. Dans ce dernier cas, les communes membres du syndicat dissous deviennent de plein droit membres du syndicat mixte auquel le syndicat de communes a transféré l'intégralité de ses compétences. Le syndicat mixte est substitué au syndicat de communes dissous dans des conditions identiques à celles prévues, pour la dissolution d'un syndicat mixte, aux troisième à dernier alinéas de l'article L. 5711-4 ; / b) Soit par le consentement de tous les conseils municipaux intéressés. / Il peut être dissous : / a) Soit sur la demande motivée de la majorité de ces conseils municipaux par arrêté du ou des représentants de l'Etat dans le ou les départements concernés ; / b) Soit d'office par un décret rendu sur l'avis conforme du Conseil d'Etat. ". 
 3. Par ailleurs, aux termes du I de l'article L. 5216-5 du code général des collectivités territoriales : " La communauté d'agglomération exerce de plein droit au lieu et place des communes membres les compétences suivantes : / 1° En matière de développement économique : () création, aménagement, entretien et gestion de zones d'activité () touristique () promotion du tourisme, dont la création d'offices de tourisme ; () ". 
 4. Aux termes de l'arrêté du 31 juillet 1979 du sous-préfet de Beaune, portant définition des attributions du SIVOUBEM, dans sa rédaction résultant de l'arrêté du 17 mars 1980 de ce sous-préfet : " () Le syndicat ainsi créé aura pour attributions : / a) la création, la gestion ou la mise en valeur d'équipements à vocation touristique présentant un intérêt intercommunal ; / b) la participation à des réalisations à caractère touristique, ne présentant pas un caractère intercommunal, et que les communes pourront réaliser pour leur propre compte ; / Le financement des équipements et réalisations définis ci-dessus sera assuré conformément aux décisions susvisées du comité syndical et des conseils municipaux de Beaune et de Merceuil dont un exemplaire est annexé au présent arrêté. ". 
 5. Aux termes de l'article 5 des statuts de la communauté d'agglomération Beaune, Côte et Sud - Communauté Beaune-Chagny-Nolay, annexés à l'arrêté interpréfectoral du 20 décembre 2006 des préfets de la Côte-d'Or et de Saône-et-Loire portant création de cette communauté d'agglomération : " La communauté a pour compétences : / () 5-1.1.1. Création, aménagement, entretien et gestion de zones d'activité () touristique () qui sont d'intérêt communautaire ; / 5-1.1.2. Actions de développement économique d'intérêt communautaire. () ". Par délibération du 23 juin 2008, le conseil de communauté a déclaré d'intérêt communautaire, au titre des actions de développement économique, " l'accueil et l'information des clientèles touristiques ". Par délibération du 25 juin 2007, ce conseil de communauté a défini les zones d'activité touristique d'intérêt communautaire comme " les grands équipements touristiques structurants conciliant développement économique et préservation des éléments constitutifs du paysage et de l'identité du territoire, répondant au moins à trois des six critères suivants : / - contribuer à la diversification de l'offre touristique du territoire ; / être implantés sur plusieurs communes ; / - répondre au concept Loisirs/Nature ; / avoir une répercussion sur la durée du séjour ; / contribuer à augmenter le potentiel d'accueil sur le territoire ; / prendre en compte l'intégration du handicap " et, au titre des actions de développement économique d'intérêt communautaire, " la politique touristique à l'échelle communautaire : / - promotion de la destination touristique à l'échelle du territoire communautaire () / - coordination de grandes actions promotionnelles portées par les structures locales. ". 
 6. Aux termes du deuxième alinéa de l'article L. 5216-6 du code général des collectivités territoriales : " La communauté d'agglomération est également substituée de plein droit, pour les compétences qu'elle exerce, au syndicat de communes ou au syndicat mixte inclus en totalité dans son périmètre. ". Il résulte de ces dispositions qu'une communauté d'agglomération est, dès sa création, substituée de plein droit à un syndicat de communes dont le périmètre est entièrement inclus dans le sien, pour l'ensemble des compétences exercées par cette communauté d'agglomération et jusqu'alors exercées par ce syndicat.  
 7. Il résulte de ce qui vient d'être dit au point 6 que, les communes de Beaune et de Merceuil, seules communes membres du SIVOUBEM, étant incluses dans le périmètre de la communauté d'agglomération Beaune Côte et Sud, celle-ci était, dès sa création, substituée de plein droit au syndicat requérant, pour les compétences exercées par celle-ci et jusqu'alors exercées par le SIVOUBEM, telles que définies au point 5, c'est-à-dire en matière de création, d'aménagement, d'entretien et de gestion de zones d'activité touristique d'intérêt communautaire et en matière de promotion du tourisme. 
 8. Néanmoins, ainsi que le reconnaît explicitement le préfet de la Côte-d'Or, les compétences ainsi décrites aux points 5 et 7 ne recouvrent que partiellement le champ des compétences initiales du SIVOUBEM, défini au point 4 du présent jugement. Il en résulte que, postérieurement à la création de la communauté d'agglomération Beaune Côte et Sud, le SIVOUBEM demeurait compétent, notamment pour la création, la gestion ou la mise en valeur d'équipements à vocation touristique présentant un intérêt intercommunal pour Beaune et Merceuil, mais ne répondant pas à la définition de l'intérêt communautaire de la communauté d'agglomération, mentionné au point 5. Dès lors, le préfet de la Côte-d'Or ne pouvait, sans commettre l'erreur de droit qui lui est reprochée, considérer que les services en vue desquels le SIVOUBEM avait été institué avaient été transférés à la communauté d'agglomération et prononcer en conséquence la dissolution de plein droit du syndicat. Les seules circonstances que le syndicat, depuis quelques années, se borne à gérer sa participation dans une société publique locale, à verser des indemnités à des élus et à des agents, à percevoir une dotation de l'État et à verser des subventions à ses communes membres est sans incidence à cet égard. 
 9. Il résulte de tout ce qui précède que le syndicat intercommunal pour l'aménagement touristique de Beaune et Merceuil est fondé à demander l'annulation de l'arrêté du 21 décembre 2023 par lequel le préfet de la Côte-d'Or a prononcé sa dissolution. 
 Sur les conclusions tendant à l'application de l'article L. 761-1 du code de justice administrative : 
 10. Il n'y a pas lieu, dans les circonstances de l'espèce, de mettre à la charge de l'État une somme au titre des frais exposés par le syndicat intercommunal pour l'aménagement touristique de Beaune et Merceuil et non compris dans les dépens. 
 D E C I D E : 
 Article 1er : L'arrêté du 21 décembre 2023 par lequel le préfet de la Côte-d'Or a prononcé la dissolution du syndicat intercommunal pour l'aménagement touristique de Beaune et Merceuil est annulé. 
 Article 2 : Le présent jugement sera notifié au syndicat intercommunal pour l'aménagement touristique de Beaune et Merceuil et au ministre de l'aménagement du territoire et de la décentralisation. 
 Copie en sera adressée au préfet de la Côte-d'Or, à la commune de Beaune et à la commune de Merceuil. 
 Délibéré après l'audience du 20 mai 2025, à laquelle siégeaient : 
 M. Nicolet, président, 
 M. Hugez, premier conseiller, 
 Mme Hascoët, première conseillère. 
 
 Rendu public par mise à disposition au greffe le 27 mai 2025. 
 Le rapporteur, 
 I. Hugez 
 Le président, 
 Ph. Nicolet        
 La greffière, 
 L. Curot 
 La République mande et ordonne au ministre de l'aménagement du territoire et de la décentralisation, en ce qui le concerne ou à tous huissiers de justice à ce requis en ce qui concerne les voies de droit commun contre les parties privées, de pourvoir à l'exécution de la présente décision. 
 Pour expédition, 
 La greffière, 
 lc