TA45 · 1ère chambre — 19 décembre 2025

Vu la procédure suivante : 
 
Par une requête et des mémoires, enregistrés le 12 janvier 2024, le 14 février 2025 et le 14 mars 2025, Mme B... C..., représentée par Me Silvestre, demande au tribunal : 
 
1°) d’annuler l’avis du 17 octobre 2023 par lequel la commission de titularisation s’est prononcée défavorablement quant à sa titularisation dans le corps des agents administratifs des finances publiques ; 
 
2°) d’annuler la décision du 31 octobre 2023 par laquelle la directrice régionale des finances publiques du Centre-Val de Loire et du Loiret a refusé de la titulariser au terme de son contrat le 30 novembre 2023 ; 
 
3°) d’enjoindre aux autorités compétentes, à titre principal, de prononcer sa titularisation dans le corps des agents administratifs des finances publiques dans un délai d’un mois à compter du jugement à intervenir, sous astreinte de 200 euros par jour de retard, et à titre subsidiaire, de réexaminer sa situation dans les mêmes conditions de délai et d’astreinte ; 
 
4°) de mettre à la charge de l’Etat la somme de 1 500 euros au titre de l’article L. 761-1 du code de justice administrative. 
 
Elle soutient dans le dernier état de ses écritures que : 
- la décision refusant de la titulariser a été prise par une autorité incompétente ; 
- il n’est pas justifié qu’un carnet de suivi préalablement renseigné a été établi durant la période de son contrat relevant du dispositif « Parcours d’accès aux carrières de la fonction publique » (PACTE) ; 
- il n’est pas établi que ses tuteurs avaient reçu la formation prescrite par le décret n° 2005-902 du 9 août 2005 pris pour l’application de l’article 22 bis de la loi n°84-16 du 11 janvier 1984 portant dispositions statutaires relatives à la fonction publique de l’Etat et l’arrêté du 23 décembre 2005 relatif à la formation des tuteurs dans le cadre du parcours d'accès aux carrières de la fonction publique territoriale, de la fonction publique hospitalière et de la fonction publique de l'Etat ; 
- elle n’a pas reçu de formation correspondant au moins à 20 % de la durée de son contrat conformément aux dispositions de l’article 10 du décret du 9 août 2005 ;  
- la décision refusant de la titulariser est entachée d’une erreur manifeste d'appréciation. 
 
Par des mémoires en défense, enregistrés le 3 février 2025 et le 29 octobre 2025, le ministre de l'économie, des finances et de la souveraineté industrielle et numérique conclut au rejet de la requête. 
 
Il soutient que : 
- les conclusions à fin d’injonction présentées par Mme C... sont des demandes à titre principal et sont ainsi irrecevables ; 
- les moyens soulevés par Mme C... ne sont pas fondés. 
 
Les parties ont été informées, en application des dispositions de l’article R. 611-7 du code de justice administrative, de ce que le jugement était susceptible d’être fondé sur un moyen relevé d’office tiré de l’irrecevabilité des conclusions à fin d’annulation de l’avis du 17 octobre 2023 de la commission de titularisation qui constitue un simple acte préparatoire qui n'est pas susceptible de faire l'objet d'un recours pour excès de pouvoir. 
 
Par ordonnance du 30 octobre 2025, la clôture de l’instruction a été fixée au 1er décembre 2025. 
 
 
Vu les autres pièces du dossier. 
 
Vu : 
- le code général de la fonction publique ; 
- la loi n° 83-634 du 13 juillet 1983 portant droits et obligations des fonctionnaires ; 
- la loi n° 84-16 du 11 janvier 1984 portant dispositions statutaires relatives à la fonction publique de l'Etat ;  
- le décret n° 2005-902 du 9 août 2005 pris pour l’application de l’article 22 bis de la loi n° 84-16 du 11 janvier 1984 portant dispositions statutaires relatives à la fonction publique de l’Etat ; 
- l’arrêté du 23 décembre 2005 relatif à la formation des tuteurs dans le cadre du parcours d'accès aux carrières de la fonction publique territoriale, de la fonction publique hospitalière et de la fonction publique de l'Etat ; 
- le code de justice administrative. 
 
Les parties ont été régulièrement averties du jour de l’audience. 
 
Ont été entendus au cours de l’audience publique : 
- le rapport de M. Garros, 
- les conclusions de M. Joos, rapporteur public, 
- et les observations de M. A... représentant la directrice régionale des finances publiques du Centre-Val de Loire et du Loiret et le ministre de l’économie, des finances et de la souveraineté industrielle, énergétique et numérique. 
 
 
Considérant ce qui suit : 
 
 
1. Mme B... C... été recrutée le 27 octobre 2021 par la directrice régionale des finances publiques du Centre-Val de Loire et du Loiret pour la période du 1er décembre 2021 au 30 novembre 2022, dans le cadre d’un contrat relevant du dispositif « Parcours d’accès aux carrières de la fonction publique » (PACTE), pour exercer les fonctions d’agent administratif des finances publiques. Elle a été affectée à la trésorerie hospitalière départementale d’Orléans, rattachée à la direction régionale des finances publiques du Centre-Val de Loire et du département du Loiret. Son contrat a été renouvelée pour une période d’une année, du 1er décembre 2022 au 30 novembre 2023. La commission chargée d’examiner son aptitude à être titularisée à l’issue de ce prolongement de contrat a émis un avis le 18 octobre 2023 aux termes duquel Mme C... n’a « pas atteint un niveau suffisant en termes de compétences mais aussi de rigueur, de motivation et d’implication personnelle » et sa titularisation ne pouvant être envisagée, a mis fin à son engagement au 30 novembre 2023. La directrice régionale des finances publiques du Centre-Val de Loire et du Loiret l’ayant informée par un courrier du 31 octobre 2023 que son contrat prendrait fin le 30 novembre 2023, Mme C... demande au tribunal d’annuler l’avis de la commission et la décision par laquelle la directrice régionale des finances publiques du Centre-Val de Loire et du Loiret a refusé de la titulariser et l’a informée de la fin de son contrat. 
 
Sur les conclusions à fin d’annulation de l’avis de la commission de titularisation : 
 
2. Aux termes de l’article 19 du décret n° 2005-902 du 2 août 2005, pris pour l’application de l’article 22 bis de la loi n° 84-16 du 11 janvier 1984 portant dispositions statutaires relatives à la fonction publique de l’État alors applicable au litige : « Un mois au plus tard avant le terme du contrat, l’aptitude professionnelle du bénéficiaire du contrat est examinée par la commission de titularisation dont les membres sont désignés par l’autorité responsable de l’organisation du recrutement (…). La commission de titularisation se prononce au vu du dossier de l’agent et après un entretien avec celui-ci. Le dossier de l’intéressé contient notamment le carnet de suivi tenu par le tuteur et son avis sur l’aptitude de l’agent. / Si l’agent est déclaré apte à exercer les fonctions et a obtenu le diplôme ou le titre, le cas échéant, requis pour l’accès au corps correspondant au poste occupé, l’autorité administrative ayant pouvoir de nomination, après avis de la commission administrative paritaire de ce corps, procède à sa titularisation (…) ». 
 
3. Aux termes de ces dispositions, c’est à l’autorité administrative ayant pouvoir de nomination, en l’espèce la directrice régionale des finances publiques du Centre-Val de Loire et du Loiret, qu’il revient de procéder à la titularisation de l’agent recruté par contrat en application des dispositions de l’article 22 bis de la loi du 11 janvier 1984 portant dispositions statutaires relatives à la fonction publique de l'Etat désormais codifié au sein des articles L. 326-10 et suivants du code général de la fonction publique. En conséquence, l’avis de la commission administrative paritaire se prononçant sur l’aptitude à servir de l’agent ne constitue qu’une mesure préparatoire de la décision finale prise par l’autorité de nomination décidant de le titulariser ou de mettre au contraire fin à son contrat, quand bien même cette autorité est liée par le sens de cet avis. Par suite, les conclusions de Mme C... tendant à l’annulation de cet avis sont irrecevables et doivent être rejetées. 
 
 
Sur les conclusions à fin d’annulation de la décision du 31 octobre 2023 : 
 
4. Aux termes de l’article 22 bis de la loi du 11 janvier 1984 portant dispositions statutaires relatives à la fonction publique de l'Etat alors applicable au litige : « Les jeunes gens âgés de vingt-huit ans au plus qui sont sortis du système éducatif sans diplôme ou sans qualification professionnelle reconnue et ceux dont le niveau de qualification est inférieur à celui attesté par un diplôme de fin de second cycle long de l'enseignement général, technologique ou professionnel, peuvent, à l'issue d'une procédure de sélection, être recrutés dans des emplois du niveau de la catégorie C relevant des administrations mentionnées à l'article 2 de la présente loi, par des contrats de droit public ayant pour objet de leur permettre d'acquérir, par une formation en alternance avec leur activité professionnelle, une qualification en rapport avec l'emploi dans lequel ils ont été recrutés ou, le cas échéant, le titre ou le diplôme requis pour l'accès au corps dont relève cet emploi. / (…) La durée des contrats mentionnés au premier alinéa ne peut être inférieure à douze mois et ne peut être supérieure à deux ans. / (…) Au terme de son contrat, après obtention, le cas échéant, du titre ou du diplôme requis pour l'accès au corps, dont relève l'emploi dans lequel il a été recruté et sous réserve de la vérification de son aptitude par une commission nommée à cet effet, l'intéressé est titularisé dans le corps correspondant à l'emploi qu'il occupait. / La commission de titularisation prend en compte les éléments figurant au dossier de l'intéressé. / (…). Aux termes de l’article 11 du décret n° 2005-902 du 9 août 2005 pris pour l’application de l’article 22 bis de la loi n° 84-16 du 11 janvier 1984 portant dispositions statutaires relatives à la fonction publique de l’Etat : « Pour chaque agent recruté en application du présent décret, l'administration de recrutement désigne un agent du service d'affectation en qualité de tuteur. Ce tuteur doit être volontaire et justifier d'une ancienneté de service de deux ans minimums. / Il assure notamment la liaison avec l'organisme ou le service chargé de dispenser la formation prévue au contrat. Il établit et tient à jour un carnet de suivi retraçant l'adaptation du bénéficiaire du contrat à son emploi, le déroulement de sa formation, les difficultés qu'il rencontre et les progrès qu'il accomplit. Le carnet de suivi est joint au dossier de l'intéressé. / Le tuteur ne peut exercer simultanément des fonctions de tutorat, au titre du présent décret ou à un autre titre, à l'égard de plus de deux agents. À tout moment, l'autorité responsable de la désignation du tuteur peut procéder à son remplacement. / Il reçoit une formation destinée à le préparer à ses fonctions dans les conditions fixées par arrêté du ministre de la fonction publique et du ministre chargé du budget ». 
 
5. Aux termes de l’article 1er de l’arrêté du 23 décembre 2005 relatif à la formation des tuteurs dans le cadre du parcours d'accès aux carrières de la fonction publique territoriale, de la fonction publique hospitalière et de la fonction publique de l'Etat : « Le présent arrêté fixe les modalités de la formation des tuteurs prévue dans le cadre du parcours d'accès aux carrières de la fonction publique territoriale, de la fonction publique hospitalière et de la fonction publique de l'Etat ». Aux termes de l’article 3 de cet arrêté : « Les agents pouvant attester d'une expérience antérieure en matière de tutorat dans le cadre du PACTE ou bien d'autres dispositifs faisant intervenir ce type d'accompagnement peuvent être dispensés par leur administration de cette formation ». Aux termes de l’article 4 de cet arrêté : « Ces actions de formation comprennent trois modules : / - premier module : le fonctionnement du parcours d'accès aux carrières de la fonction publique territoriale, de la fonction publique hospitalière et de la fonction publique de l'Etat, les droits et obligations des parties, les enjeux pour le bénéficiaire du contrat et pour la fonction publique, particulièrement l'administration d'accueil ; / - deuxième module : la relation entre le tuteur et la personne bénéficiaire du contrat, les étapes de cette relation et les conditions de son bon déroulement, les règles juridiques et les indications de comportement, la formulation d'un objectif pédagogique et la transmission des compétences, connaissances, savoir-faire et comportements professionnels, la gestion des profils difficiles, la conduite d'un entretien professionnel et l'évaluation des aptitudes professionnelles ; / - troisième module : la relation du tuteur avec l'organisme en charge de la formation de cette personne, son organisation, la compréhension du rôle de chacun, les rapports avec l'administration d'accueil tout au long de la formation, le carnet de suivi ». et aux termes de l’article 5 de cet arrêté : « Les organismes auxquels il peut être fait appel pour assurer la formation du tuteur sont ceux qui interviennent, à titre habituel ou occasionnel, dans le champ de la formation continue des adultes dans le secteur public. / Le suivi de la formation précitée donne lieu à la délivrance par ces organismes d'une attestation, qui précise notamment la durée et le contenu de la formation ». 
 
Aux termes de l’article 10 du décret 9 août 2005 pris pour l’application de l’article 22bis de la loi n° 84-16 du 11 janvier 1984 portant dispositions statutaires relatives à la fonction publique de l’Etat : « L'agent recruté en application des dispositions de l'article 22 bis de la loi du 11 janvier 1984 suit pendant son contrat une formation en alternance qui a pour objet de lui permettre d'acquérir une qualification, ou, le cas échéant, un titre à finalité professionnelle ou un diplôme. / (…) La formation est suivie dans un organisme de formation habilité à délivrer la qualification, le titre ou le diplôme. Elle peut être complétée par des stages et des actions de formations organisées par l'administration d'emploi. La durée totale de cette formation ne doit pas être inférieure à 20 % de la durée totale du contrat (…) ». 
 
6. Il résulte des dispositions exposées aux point précédents qu’il appartient à la commission de titularisation de se prononcer, en fin de contrat de parcours d’accès aux carrières territoriales hospitalières et de l’Etat, sur l’aptitude professionnelle du bénéficiaire dudit contrat et que l’autorité décisionnaire est, s’agissant de l’aptitude professionnelle de l’intéressé, tenu par l’appréciation portée par la commission précitée.  
 
7. Mme C... soutient tout d’abord qu’elle n’a pas fait l’objet d’un carnet de suivi pendant la période relative au renouvellement son contrat PACTE du 1er décembre 2022 au 30 novembre 2023 alors que celui-ci constitue un élément fondamental pour déterminer l’évolution et in fine, l’aptitude à servir d’un agent titulaire d’un tel contrat. En défense, le ministre verse aux débats cinq rapports de suivi intermédiaire qui retracent très précisément au cours de la période précitée les tâches confiées à Mme C..., l’évaluation de ses qualités professionnelles, l’évaluation de ses qualités relationnelles, et les points demeurant à acquérir ou à confirmer. Ces rapports comprennent également les observations apportées par Mme C... lors des entretiens ayant donné lieu à leur établissement. Ces rapports intermédiaires ont ainsi permis d’assurer un suivi de l'adaptation de la requérante à son emploi, du déroulement de sa formation, des difficultés rencontrées et progrès accomplis. En outre, c’est sur la base de ces rapports que la commission de titularisation s’est prononcée en défaveur de sa titularisation. Ils doivent donc être regardés en l’espèce comme ayant tenu lieu de carnet de suivi au sens des dispositions de l’article 11 du décret du 9 août 2005 précité. Par suite, le moyen tiré de ce que les éléments soumis à la commission de titularisation étaient inconnus de la requérante et que son dossier ne contient aucun élément relatif à son suivi doit être écarté comme manquant en fait. 
 
8. Mme C... soutient ensuite que ses tuteurs n’ont pas suivi la formation destinée à les préparer à ces fonctions en application de l’arrêté du 23 décembre 2005 précité. Il ne ressort en effet pas des pièces du dossier que les tuteurs ayant encadré Mme C..., du 1er décembre 2021 au 30 novembre 2022 pour le premier, et du 1er décembre 2022 au 30 novembre 2023 pour le second, aient suivi une telle formation de manière complète. Par ailleurs, le ministre ne verse aux débats aucune pièce de nature à démontrer que ces tuteurs disposaient d’une expérience d’encadrement antérieure leur permettant de se voir dispenser de cette formation. Toutefois, Mme C... n’établit, ni même n’allègue, que cette absence de formation de ses tuteurs aurait entrainé des carences dans son accompagnement qui l’auraient privée d’une chance de démontrer les capacité professionnelles nécessaires à sa titularisation. Dans ces circonstances, le moyen tiré de la méconnaissance des dispositions du décret du 9 août 2005 et l’arrêté du 23 décembre 2005 relatives à la formation des tuteurs des agents bénéficiant d’un contrat PACTE doit être écarté. 
 
9. Mme C... soutient également que son volume horaire de formation a été insuffisant. Toutefois, il ressort des pièces du dossier que Mme C... a bénéficié lors de la première année de son contrat PACTE d’une formation en alternance à l’école nationale des finances publiques constituée d’un cycle préparatoire, d’un volume horaire de 114,75 heures, d’une formation dite « socle » d’un volume horaire de 153,25 heures et d’une formation de pré-spécialisation d’un volume horaire de 21 heures. Il ressort également des pièces du dossier qu’elle a suivi des formations pratiques d’un volume total de 71 heures. Ainsi, ce volume total de formations de 360 heures équivaut à 20 % de la durée de son contrat PACTE avant renouvellement. Par suite, le moyen tiré de ce que la durée de sa formation aurait été inférieure à 20 % de la durée de son contrat doit être écarté. 
 
10. Mme C... soutient enfin que la décision de refus de titularisation est entachée d’une erreur manifeste d'appréciation dès lors que les reproches de manque de rigueur, d’engagement et d’implication, et d’autonomie dans les tâches qui lui ont été confiées, mentionnés aux termes de l’avis défavorable de la commission de titularisation sont en contradiction avec les termes des rapports de suivi intermédiaire. Elle se prévaut notamment des termes de son dernier rapport intermédiaire en date du 2 octobre 2023 qui indique qu’elle « s’investit sur son poste, se montre volontaire et fournit des efforts », que « des progrès sont également constatés en termes de compétences », qu’elle est « bien intégrée au sein du service » et « entretien de bonnes relations avec ses collègues ainsi qu’avec sa hiérarchie » et verse également aux débats des attestations et courriels de collègues s’étonnant de sa non titularisation et louant son implication et ses qualités professionnelles. Toutefois, aux termes des cinq rapports de suivi intermédiaire produits en défense, il est retenu que Mme C... a connu des difficultés dans l’exécution des tâches réalisées, notamment que s’agissant de la prise en charge de la paye, tâche dans laquelle elle a commis des erreurs récurrentes et qu’elle n’a pas su parfaitement maitriser aux termes de sa période probatoire, qu’elle a commis des erreurs régulières dans la comptabilité, fait preuve d’une très faible productivité notamment dans la gestion des mandats et des courriels, d’une montée en compétence trop lente, et qu’elle a eu des retards réguliers, réalisés des pointages ne correspondant pas à ses horaires réels de travail et manifesté une somnolence au travail. Si le dernier de ces rapports mentionne en effet des progrès en termes de compétence et le fait qu’elle participe à la formation de 3 agents nouvellement arrivés au service de la dépense, il continue de pointer un « manque d’autonomie » et une « productivité [qui] demeure faible ». Ainsi, au regard de l’ensemble de ces éléments, et alors que le contrat PACTE de la requérante avait déjà été prolongé d’une année pour lui permettre au terme de cette période complémentaire de prouver son aptitude aux fonctions d’agent administratif des finances publiques, la commission de titularisation n’a pas commis d’erreur manifeste d'appréciation en proposant de ne pas la titulariser au terme de ce contrat.  
 
11. Il résulte de ce qui précède, dès lors que l’appréciation défavorable portée par la commission de titularisation sur les capacités professionnelles de Mme C... n’est pas entachée d’illégalité, que c’est à bon droit que la directrice régionale des finances publiques du Centre-Val de Loire et du Loiret, qui était tenue de le faire, a refusé de la titulariser. 
 
12. Il résulte de tout ce qui précède, et sans qu’il soit besoin de statuer sur la fin de non-recevoir opposée en défense que les conclusions à fin d’annulation présentées par Mme C... doivent être rejetées ainsi que, par voie de conséquence ses conclusions à fin d’injonction et celles qu’il présente au titre de l’article L. 761-1 du code de justice administrative.  
 
D E C I D E : 
 
Article 1er : La requête de Mme C... est rejetée. 
 
Article 2 : Le présent jugement sera notifié à Mme D... et au ministre de l’économie, des finances et de la souveraineté industrielle, énergétique et numérique. 
 
Copie en sera adressée à la direction régionale des finances publiques du Centre-Val de Loire et du Loiret. 
 
Délibéré après l’audience du 2 décembre 2025, à laquelle siégeaient : 
 
Mme Lefebvre-Soppelsa, présidente, 
Mme Keiflin, première conseillère, 
M. Garros, conseiller. 
 
Rendu public par mise à disposition au greffe le 19 décembre 2025. 
 
Le rapporteur, 
 
 
 
Nicolas GARROS 
 
 
 
La présidente, 
 
 
 
Anne LEFEBVRE-SOPPELSALa greffière, 
 
 
 
Nadine PENNETIER-MOINET 
 
La République mande et ordonne au ministre de l’économie, des finances et de la souveraineté industrielle, énergétique et numérique en ce qui le concerne ou à tous commissaires de justice à ce requis en ce qui concerne les voies de droit commun contre les parties privées, de pourvoir à l’exécution de la présente décision.