TA06 · 5ème Chambre — 7 avril 2026

Vu la procédure suivante : 
 
 
Par une requête et des mémoires, enregistrés le 15 janvier 2024, le 1er avril 2025, le 29 avril 2025 et le 16 septembre 2025, M. D... et M. C..., représentés par Me Mas, demandent au tribunal : 
 
1°) d’annuler la délibération n° 9 du 25 juillet 2023 par laquelle le conseil municipal de Théoule sur Mer a décidé la désaffectation, pour partie, des parcelles cadastrées section A 256, 258 et 259 pour une superficie de 1 010 m² dans un délai de trois ans à compter de la signature de la promesse de vente, a autorisé le maire ou son représentant à effectuer toutes les démarches et formalités requises en vue du déclassement, pour partie, de ces parcelles communales, a donné son accord sur la vente des parcelles cadastrées section A 256, 257, 258, 259 et 912 d’une superficie totale de 2 255 m² à la société PROMOGIM ou à toute autre société civile immobilière qu’elle constituera à cet effet et a autorisé le maire, ou son représentant, à signer la promesse de vente, l’acte définitif à intervenir et tous les actes relatifs à l’exécution de la délibération  ainsi que la décision par laquelle la commune de Théoule sur Mer a implicitement rejeté son recours gracieux reçu le 25 septembre 2023 ; 
 
2°) de mettre à la charge de la commune de Théoule-sur-Mer ou de tout succombant une somme de 3 000 euros au titre de l’article L. 761-1 du code de justice administrative. 
 
 
 
 
 
Ils soutiennent que : 
 
- M. C... a intérêt à agir dès lors qu’il est titulaire d’un bail au sein de la commune de Théoule-sur-Mer et que son habitation se situe à proximité du projet ;  
- il a été porté atteinte au droit d’information des conseillers municipaux en méconnaissance des dispositions de l’article L. 2121-13 du code général des collectivités territoriales dès lors qu’ils n’ont pas reçu transmission de l’avis de France domaine du 6 juin 2023 et qu’ils n’ont pas été avisés de l’évaluation retenue ; par ailleurs, aucune évaluation de la valeur des biens cédés à la commune en guise de dation n’a été réalisée de sorte que les élus n’étaient pas en mesure de déterminer si la cession envisagée était ou non effectuée à un montant suffisant ou si elle comportait suffisamment d’ouvrages rétrocédés à la commune en guise de dation en paiement ; 
- la délibération méconnait les règles de passation et de mise en concurrence en matière de commande publique dès lors que l’opération a pour objet principal la réalisation de travaux afin de subvenir à un besoin de la commune en matière de création de logements communaux, de surface de vente et de places de parking, le seul paiement à la commune étant fait par dation de certaines parcelles en vue de satisfaire les besoins de la commune ; l’opération doit s’analyser en un marché public déguisé, la vente des parcelles n’étant que l’accessoire du contrat unissant la commune à la société PROMOGIM ; 
- la délibération est entachée d’un détournement de procédure de déclassement des biens du domaine public ; les parcelles objet de la délibération accueillent un parking et sont ainsi affectées au domaine public communal ; au regard de la destination des ouvrages rétrocédés (logements communaux, salles d’activité et places de stationnement publiques), ceux-ci feront partie intégrante du domaine public  communal lorsqu’ils seront édifiés, dès lors, ces parcelles continuent d’appartenir au domaine public communal et ne peuvent légalement faire l’objet d’un déclassement ; par ailleurs, la procédure engagée revient à anticiper illégalement une désaffectation future des biens ce qui est contraire à la légalité du déclassement ; 
- la délibération autorise une vente à vil prix ; l’avis de France Domaine permet de démontrer une différence de près d’un million d’euros entre le prix d’achat et la valeur des biens rétrocédés à la commune à titre de dation en paiement ; 
- le déclassement des parcelles du domaine public ne répond à aucun objectif d’intérêt général. 
 
  
 
 
Par des mémoires en défense, enregistrés le 11 juillet 2025 et le 29 septembre 2025, la commune de Théoule-sur-Mer, représentée par Me Masquelier, conclut au rejet de la requête et à ce qu’il soit mis à la charge des requérants une somme de 4 000 euros au titre de l’article L. 761-1 du code de justice administrative. 
 
Elle fait valoir que :  
 
- M. C... ne justifie pas de son intérêt pour agir dès lors qu’il ne démontre pas que le projet aurait un impact particulier excédant les inconvénients ordinaires d’une opération d’aménagement urbain ;   
- le moyen tiré du défaut d’information des conseillers municipaux n’est pas fondé dès lors que ces derniers ont disposé, avant la séance, des informations essentielles relatives à l’opération foncière soumise au vote (projet de délibération et projet de promesse de vente unilatérale) leur permettant d’avoir connaissance des éléments financiers déterminants et qu’aucune demande de communication de l’avis du service des domaines n’a été formulée ni refusée ; 
- le projet de la SCI Méditerranée ne répond pas principalement à la satisfaction d’un besoin communal mais répond au besoin de réaliser un programme immobilier caractérisé de grande envergure par la création de 40 logements dont trois seulement sont remis à la commune et d’un parc de stationnement de 130 places dont 80 aménagées avec les mêmes finitions que les parkings privés, le tout étant totalement indissociable ; seuls quelques lots sont remis à la commune à titre de dation en paiement et la commune n’a exprimé aucune demande particulière concernant la conception des bâtiments, ni exercé une quelconque influence déterminante sur leur architecture ou leurs caractéristiques ; l’opération n’avait ainsi pas à être soumise aux règles de passation et de mise en concurrence de la commande publique ;  
- la délibération ne procède à aucun détournement de la procédure de déclassement ; il est possible de recourir à un mécanisme de désaffectation différée des biens ; par ailleurs, il est admis qu’un déclassement partiel peut être suivi d’un réaménagement urbain comportant l’attribution de lots à la commune sans qu’il y ait détournement dès lors que la cession répond à un logique urbanistique et non à une simple volonté de substitution ; en l’espèce, les équipements publics futurs ne sont pas identiques à ceux cédés, ils sont situés ailleurs, conçus selon une configuration technique moderne et insérés dans un ensemble immobilier cohérent ; 
- la procédure de déclassement correspond à l’usage régulier prévu par le code général de la propriété des personnes publiques dans le cadre d’une opération d’aménagement d’intérêt général ; 
- le prix de cession, évalué à 5 millions d’euros, a été déterminé à la suite d’une évaluation du service des domaines qui a pris en compte les contreparties remises par le promoteur dans le cadre de la dation en paiement ; les travaux visant à réaliser deux commerces et une placette sur deux autres parcelles font l’objet d’un projet indépendant et ne constituent pas une charge qui aurait dû être intégrée dans la valorisation de la cession ; par ailleurs l’opération poursuit un objectif d’intérêt général puisqu’elle permet la requalification du centre-ville, la création de logements destinés aux actifs et le renforcement du stationnement public ; 
- le projet, qui comprend logements, équipements publics et cheminement piéton, présente un motif d’intérêt général dès lors qu’il s’inscrit dans une démarche stratégique d’aménagement global du centre-ville, cohérente avec les orientations du plan local d’urbanisme en cours de révision et exprimées dans le projet d’aménagement et de développement durables et visant au repeuplement permanent du centre-ville confronté à une vacance hors saison liée à la part élevée de résidences secondaires. 
 
 
Un mémoire présenté pour M. D... et M. C... a été enregistré le 13 octobre 2025 et n’a pas été communiqué.  
 
 
Vu les autres pièces du dossier. 
 
 
Vu : 
- le code général de la propriété des personnes publiques ; 
- le code de justice administrative. 
 
 
Les parties ont été régulièrement averties du jour de l’audience. 
 
 
 
 
 
Ont été entendus au cours de l’audience publique du 17 mars 2026 : 
 
- le rapport de Mme Moutry, rapporteure,   
- les conclusions de Mme Monnier-Besombes, rapporteure publique ; 
- les observations de Me Sedat, représentant M. D... et M. C..., et de Me Masquelier, représentant la commune de Théoule-sur-Mer.  
Une note en délibéré présentée pour M. D... et M. C... a été enregistrée le 18 mars 2026 et n’a pas été communiquée.  
 
 
Considérant ce qui suit : 
 
Par une délibération du 25 juillet 2023, le conseil municipal de la commune de Théoule-sur-Mer a décidé de la désaffectation, pour partie, des parcelles cadastrées section A 256, 258 et 259 pour une superficie de 1 010 m² qui devra intervenir dans un délai de trois ans à compter de la signature de la promesse de vente, a autorisé le maire ou son représentant à effectuer toutes les démarches et les formalités requises en vue du déclassement, pour partie, de ces parcelles communales et à signer tous documents afférents, a donné son accord sur la vente des parcelles communales cadastrées section A 256, 257, 258, 259 et 912 d’une superficie globale de 2 255 m² à la société PROMOGIM ou à toute société civile immobilière qu’elle constituera à cet effet au prix de 5 millions d’euros qui sera converti en dation au profit de la commune de trois logements représentant 192, 63 m² de surface de plancher, de deux salles d’activité en rez-de-chaussée représentant 776 m² de surface de plancher et de 80 places de stationnement public, a autorisé le maire ou son représentant à signer la promesse de vente jointe à la délibération, l’acte définitif à intervenir et tous les actes relatifs à l’exécution de la délibération. Par un courrier reçu par la commune de Théoule-sur-Mer le 25 septembre 2023, M. D... et M. C... ont formé en vain un recours gracieux contre cette délibération. Par la présente requête, M. D... et M. C... demandent au tribunal d’annuler la délibération du 25 juillet 2023 du conseil municipal de la commune de Théoule-sur-Mer ainsi que la décision implicite par laquelle la commune de Théoule-sur-Mer a rejeté leur recours gracieux.  
 
 
Sur les conclusions à fin d’annulation :  
 
En premier lieu, aux termes de l’article L. 2121-13 du code général des collectivités territoriales : « Tout membre du conseil municipal a le droit, dans le cadre de sa fonction, d’être informé des affaires de la commune qui font l’objet d’une délibération ». 
 
Les conseillers municipaux tiennent de leur qualité de membres du conseil municipal appelés à délibérer sur les affaires de la commune le droit d’être informés de tout ce qui touche à ces affaires. Le maire est ainsi tenu de communiquer aux membres du conseil municipal les documents nécessaires pour qu’ils puissent se prononcer utilement sur les affaires de la commune soumises à leur délibération. Lorsqu’un membre du conseil municipal demande, sur le fondement de ces dispositions du code général des collectivités territoriales, la communication de documents, il appartient au maire sous le contrôle du juge de l’excès de pouvoir, d’une part, d’apprécier si cette communication se rattache à une affaire de la commune qui fait l’objet d’une délibération du conseil municipal et, d’autre part, de s’assurer qu’aucun motif d’intérêt général n’y fait obstacle, avant de procéder, le cas échéant, à cette communication selon des modalités appropriées. 
 
Il ressort des pièces du dossier que les conseillers municipaux se sont vu communiquer, préalablement à la séance du conseil municipal, le projet de délibération visant l’avis rendu par le service des domaines, précisant les parcelles concernées par la vente, leur superficie, le prix de vente et les modalités de paiement du prix de vente, accompagné de la promesse de vente. Par suite, et alors que les dispositions de l’article L. 2121-13 du code général des collectivités territoriales n’imposent pas que l’avis du service des domaines soit remis aux membres du conseil municipal sans demande préalable de ces derniers, le moyen tiré du défaut d’information des conseillers municipaux manque en fait et doit être écarté. 
 
En deuxième lieu, si aucune disposition législative n’interdit aux collectivités publiques de procéder à l’acquisition de biens immobiliers par le biais d’un contrat de vente immobilière de droit privé, elles ne sauraient légalement avoir recours à un tel contrat, dans lequel l’acheteur n’exerce aucune des responsabilités du maître de l’ouvrage et qui échappe tant aux règles de passation, notamment aux règles de concurrence, prévues par le code de la commande publique, qu’au régime d’exécution des marchés de travaux publics, lorsque l’objet de l’opération est la construction même pour le compte de la collectivité d’un immeuble entièrement destiné à devenir sa propriété et conçu en fonction de ses besoins propres.  
 
Il ressort des pièces du dossier que si la délibération autorise la conclusion d’un contrat de vente de parcelles appartenant à la commune de Théoule-sur-Mer moyennant paiement en dation au profit de cette dernière de trois logements communaux, de deux salles d’activité et de 80 places de stationnement au sein du complexe immobilier qui sera construit sur les parcelles ainsi vendues, elle n’a pas pour autant pour objet la construction d’un immeuble que la commune de Théoule-sur-Mer aurait conçu en fonction de ses besoins propres et selon des caractéristiques qu’elle aurait elle-même définies. En particulier, le projet, initié par la SCI Méditerranée, porte sur la création de 44 logements, de deux salles d’activité et de 138 places de parking alors que la commune ne recevra, en dation, que 3 logements, deux salles d’activité et 80 places de parking. Par suite, étant donné que l’immeuble édifié n’est pas entièrement destiné à devenir la propriété de la commune de Théoule-sur-Mer, les requérants ne sont pas fondés à soutenir que la délibération du 25 juillet 2023 méconnaitrait les règles relatives à la passation et à la mise en concurrence en matière de commande publique.  
 
En troisième lieu, aux termes de l’article L. 2141-1 du code général de la propriété des personnes publique : « Un bien d’une personne publique mentionnée à l’article L. 1, qui n’est plus affecté à un service public ou à l’usage direct du public, ne fait plus partie du domaine public à compter de l’intervention de l’acte administratif constatant son déclassement ». Aux termes de l’article L. 2141-2 du même code : « Par dérogation à l'article L. 2141-1, le déclassement d'un immeuble appartenant au domaine public artificiel des personnes publiques et affecté à un service public ou à l'usage direct du public peut être prononcé dès que sa désaffectation a été décidée alors même que les nécessités du service public ou de l'usage direct du public justifient que cette désaffectation ne prenne effet que dans un délai fixé par l'acte de déclassement. Ce délai ne peut excéder trois ans. Toutefois, lorsque la désaffectation dépend de la réalisation d'une opération de construction, restauration ou réaménagement, cette durée est fixée ou peut être prolongée par l'autorité administrative compétente en fonction des caractéristiques de l'opération, dans une limite de six ans à compter de l'acte de déclassement. En cas de vente de cet immeuble, l'acte de vente stipule que celle-ci sera résolue de plein droit si la désaffectation n'est pas intervenue dans ce délai. L'acte de vente comporte également des clauses relatives aux conditions de libération de l'immeuble par le service public ou de reconstitution des espaces affectés à l'usage direct du public, afin de garantir la continuité des services publics ou l'exercice des libertés dont le domaine est le siège (…) ». Aux termes de l’article L. 3112-4 du même code : « Un bien relevant du domaine public peut faire l'objet d'une promesse de vente ou d'attribution d'un droit réel civil dès lors que la désaffectation du bien concerné est décidée par l'autorité administrative compétente et que les nécessités du service public ou de l'usage direct du public justifient que cette désaffectation permettant le déclassement ne prenne effet que dans un délai fixé par la promesse (…) ». 
 
D’une part, si les requérants soutiennent que la procédure engagée par la commune défenderesse revient à anticiper illégalement une désaffectation future des biens, il ressort des termes de la délibération attaquée que la commune a entendu faire application des dispositions de l’article L. 2141-2 du code général de la propriété des personnes publiques qui permettent de prononcer le déclassement d’un immeuble appartenant au domaine public dès que sa désaffectation a été décidée alors même que cette désaffectation ne prendra effet que dans un délai fixé par l’acte de déclassement. Par suite, les requérants ne sont pas fondés à soutenir que la désaffectation prononcée par la délibération et l’autorisation donnée au maire pour effectuer toutes les démarches et formalités requises en vue du déclassement des biens seraient entachées d’illégalité. 
 
D’autre part, si les requérants soutiennent que la délibération litigieuse ne peut autoriser le maire ou son représentant à effectuer les démarches et formalités requises en vue du déclassement des biens appartenant au domaine public dès lors que ces biens ont vocation, après réalisation du projet, à être affectés à l’usage du public, il ne ressort pas des pièces du dossier que les biens donnés en dation à la commune seraient identiques dans leur consistance et leur localisation à ceux cédés par elle à la SCI Méditerranée. En particulier, il ressort des pièces du dossier que des parcelles dont la cession est autorisée par la délibération contestée supportent, pour trois d’entre elles seulement, des places de stationnement à l’air libre alors que le projet, dont l’édification porte sur sept parcelles dont cinq appartiennent à la commune de Théoule-sur-Mer, porte, notamment, sur la réalisation de places de parking en sous-sol d’un immeuble collectif de logements soumis au régime de la copropriété, régime incompatible avec la domanialité publique. Par suite, la délibération litigieuse pouvait autoriser le maire ou son représentant à effectuer toutes les démarches et formalités requises en vue du déclassement des parcelles cadastrées A 256, 258 et 259.  
 
 En quatrième lieu, si les requérants soutiennent que le paiement en dation est insuffisant au regard de la valeur des biens cédés, il ressort des pièces du dossier que le service des domaines a évalué les biens dont la cession est autorisée par la délibération en litige à la somme de 5 000 000 d’euros assortie d’une marge d’appréciation de 10 % et que les requérants ne contestent pas l’évaluation ainsi faite. Par ailleurs, il ressort de cet avis, et notamment du compte à rebours promoteur, que, après travaux, le prix au mètre carré des logements de la commune doit être réévalué à la somme de 4 180 euros et celui des salles d’activité à la somme de 3 000 euros compte tenu des travaux réalisés. En outre, il n’y a pas lieu de tenir compte du prix des travaux de construction des deux commerces et de la placette dès lors que ces travaux sont sans lien avec l’opération en litige. Par suite, contrairement à ce que soutiennent les requérants, la valeur vénale des biens remis en dation à la commune s’élève à la somme de 5 543 193, 40 euros de sorte que la délibération contestée n’a nullement autorisé la cession de biens à un prix inférieur à leur valeur.  
 
En dernier lieu, il ressort des pièces du dossier que le déclassement autorisé par la délibération du 25 juillet 2023 permet la réalisation d’un complexe immobilier comportant 44 logements, deux salles d’activité communales et des places de parking dont 80 seront réservées au public. Sur les 44 logements, 16 seront réservés pour des actifs afin de contribuer au repeuplement permanent du centre-ville de la commune, lequel est confronté à une vacance hors saison liée à la part élevée de résidences secondaires. Dès lors, contrairement à ce que soutiennent les requérants, le déclassement autorisé par la délibération litigieuse est justifié par un motif d’intérêt général.  
 
Il résulte de ce qui précède que les requérants ne sont pas fondés à solliciter l’annulation de la délibération du conseil municipal de la commune de Théoule-sur-Mer du 25 juillet 2023. Par suite, la requête doit être rejetée sans qu’il soit besoin de se prononcer sur la fin de non-recevoir opposée par la commune de Théoule-sur-Mer.  
 
  
Sur les frais liés au litige : 
 
Aux termes de l’article L. 761-1 du code de justice administrative : « Dans toutes les instances, le juge condamne la partie tenue aux dépens ou, à défaut, la partie perdante, à payer à l'autre partie la somme qu'il détermine, au titre des frais exposés et non compris dans les dépens. Les parties peuvent produire les justificatifs des sommes qu'elles demandent et le juge tient compte de l'équité ou de la situation économique de la partie condamnée. Il peut, même d'office, pour des raisons tirées des mêmes considérations, dire qu'il n'y a pas lieu à cette condamnation ».  
 
Les dispositions de l’article L. 761-1 du code de justice administrative font obstacle à ce qu’il soit mis à la charge de la commune de Théoule-sur-Mer, qui n’est pas la partie perdante, la somme demandée par les requérants au titre des frais exposés par eux et non compris dans les dépens. En revanche, il y a lieu, dans les circonstances de l’espèce, de faire droit à la demande présentée à ce titre par la commune de Théoule-sur-Mer et de mettre à la charge de M. D... et M. C... la somme globale de 1 500 euros. 
 
 
 
 
D E C I D E : 
 
 
 
 
Article 1er : La requête présentée par M. D... et M. C... est rejetée. 
 
Article 2 : M. D... et M. C... verseront à la commune de Théoule-sur-Mer la somme globale de 1 500 euros au titre de l’article L. 761-1 du code de justice administrative. 
 
Article 3 : Le présent jugement sera notifié à M. A... D..., à M. B... C... et à la commune de Théoule-sur-Mer.  
 
 
 
Délibéré après l'audience du 17 mars 2026, à laquelle siégeaient : 
 
M. d’Izarn de Villefort, président, 
Mme Moutry, première conseillère,  
Mme Asnard, conseillère,  
Assistés de M. de Thillot, greffier. 
 
Rendu public par mise à disposition au greffe, le 7 avril 2026. 
 
 
 
La rapporteure, 
signé 
M. MOUTRY 
 
Le président, 
       
      signé 
P. D’IZARN DE VILLEFORT 
 
Le greffier, 
 
    signé 
 
 
JY DE THILLOT 
 
 
 
La République mande et ordonne au préfet des Alpes-Maritimes en ce qui le concerne ou à tous les commissaires de justice à ce que requis en ce qui concerne les voies de droit commun, contre les parties privées, de pourvoir à l’exécution de la présente décision. 
 
Pour expédition conforme, 
Pour le greffier en chef, 
Ou, par délégation, la greffière.