TA34 · 6ème Chambre — 21 avril 2026

Vu la procédure suivante : 
 
Par une requête et un mémoire, enregistrés le 17 janvier 2024 et le 9 février 2026, ce dernier mémoire n’ayant pas été communiqué, l’entreprise unipersonnelle à responsabilité limitée (EURL) Neo Invest, représentée par la SCP Chichet-Henry-Pailles-Garidou-Renaudin, demande au tribunal :  
 
1°) d’annuler la décision implicite du 15 novembre 2023 par laquelle le maire de la commune de Salses-le-Château a rejeté sa demande tendant à l’abrogation de la délibération du 7 juillet 2017 du conseil municipal approuvant le plan local d'urbanisme de la commune en tant qu’il classe les parcelles cadastrées section OC nos 430, 2117, 2118, 1888 et 2091 en zone N et à l’engagement d’une procédure d’évolution de ce document afin de les voir classées en zone UG ; 
 
2°) d’enjoindre au maire de la commune de Salses-le-Château de saisir le conseil municipal afin de procéder à l’abrogation du classement en zone N du plan local d'urbanisme du terrain d’assiette du camping composé des parcelles cadastrées section OC nos 430, 2117, 2118, 1888 et 2091 et d’en prescrire une procédure d’évolution tendant à voir classer le terrain d’assiette du camping Le Bois des Pins en une zone UG comportant une réglementation autorisant les campings et leur évolution ;  
 
3°) de mettre à la charge de la commune de Salses-le-Château la somme de 2 500 euros à lui verser en application de l’article L. 761-1 du code de justice administrative. 
 
Elle soutient que :  
 
- le règlement de la zone N est entaché d’erreur de droit au regard de l’article L. 151-8 du code de l'urbanisme dès lors qu’il interdit les campings et qu’il est ainsi entaché d’incohérence au regard du projet d’aménagement et de développement durables (PADD), lequel prévoit de conforter les activités de camping et loisirs de plein air existantes ;  
- il est entaché d’erreur manifeste d’appréciation au regard de l’article L. 151-13 du code de l'urbanisme dès lors qu’elle devait bénéficier de la création d’un secteur de taille et de capacité d’accueil limitées (STECAL) au sein de cette zone ; 
- le classement des parcelles qui constituent le terrain d’assiette du camping en zone N est entaché d’erreur manifeste d’appréciation dès lors qu’elles constituent le siège d’une telle activité depuis plus de trente ans auparavant autorisée par le règlement de la zone NCb du plan d’occupation des sols antérieurement applicable, que le PADD promeut l’accueil touristique et que le seul autre camping de la commune bénéficie d’un classement en zone UG. 
 
Par un mémoire en défense, enregistré le 2 mai 2024, la commune de Salses-le-Château, représentée par Me Lerat, conclut au rejet de la requête, à ce qu’une somme de 3 000 euros soit mise à la charge de la société requérante en application de l’article L. 761-1 du code de justice administrative et suggère qu’une amende pour recours abusif lui soit infligée sur le fondement de l’article R. 741-12 du code de justice administrative. 
 
Elle fait valoir, à titre principal, que la requête est irrecevable, faute pour la requérante d’établir qu’elle est propriétaire des parcelles dont elle conteste le classement et, à titre subsidiaire, qu’aucun des moyens de la requête n’est fondé. 
 
Vu les autres pièces du dossier. 
 
Vu : 
- le code de l'urbanisme ; 
- le code de justice administrative. 
 
Les parties ont été régulièrement averties du jour de l’audience. 
 
Ont été entendus au cours de l’audience publique : 
- le rapport de M. Didierlaurent,  
- les conclusions de M. Sanson, rapporteur public, 
- les observations de Me Mer, représentant l’EURL Neo Invest, et celles de Me Glockler, représentant la commune de Salses-le-Château. 
 
Considérant ce qui suit : 
 
Par une délibération du 7 juillet 2017, le conseil municipal de la commune de Salses-le-Château a approuvé le plan local d'urbanisme (PLU) de la commune. Par un courrier du 12 septembre 2023, dont il a été accusé le 15 septembre suivant, l’EURL Neo Invest, exploitante du camping « Le Bois de Pins » situé sur le territoire de cette commune, a demandé à son maire d’engager une procédure de révision du PLU afin de voir les parcelles cadastrées section OC nos 430, 2117, 2118, 1888 et 2091, alors classées en zone N, classées en zone UG de ce document. Par sa requête, l’EURL Neo Invest demande l’annulation de la décision implicite du 15 novembre 2023, née du silence gardé sur sa demande. 
 
Sur les conclusions à fin d’annulation : 
 
En premier lieu, aux termes de l’article L. 151-8 du code de l’urbanisme, le règlement du plan local d’urbanisme « fixe, en cohérence avec le projet d'aménagement et de développement durables, les règles générales et les servitudes d'utilisation des sols permettant d'atteindre les objectifs mentionnés aux articles L. 101-1 à L. 101-3. ».  
 
Pour apprécier la cohérence exigée au sein du PLU entre le règlement et le PADD, il appartient au juge administratif de rechercher, dans le cadre d'une analyse globale le conduisant à se placer à l'échelle du territoire couvert par le document d'urbanisme, si le règlement ne contrarie pas les orientations générales et objectifs que les auteurs du document ont définis dans le PADD, compte tenu de leur degré de précision. Par suite, l'inadéquation d'une disposition du règlement du PLU à une orientation ou à un objectif du PADD ne suffit pas nécessairement, compte tenu de l'existence d'autres orientations ou objectifs au sein de ce projet, à caractériser une incohérence entre ce règlement et ce projet. 
 
En l’espèce, le règlement de la zone N prévoit, à son article N-1 que « toute construction ou utilisation du sol à l’exception de celles précisées à l’article N-2 » est interdite, notamment « l’aménagement de terrains permanents ou saisonniers pour l’accueil des campeurs et des caravanes, y compris les terrains destinés uniquement à la réception des caravanes » ainsi que « les habitations légères et résidences mobiles de loisirs ». Il ressort de la lecture du PADD du PLU que ce dernier comporte une orientation qui tend à « conforter l’attrait touristique du village et du territoire communal et permettre le développement de l’offre d’accueil touristique ». Cette orientation énonce que la commune doit pouvoir tirer profit de l’attractivité de ses sites touristiques « en permettant en particulier le développement de structures d’accueil touristique » sans qu’il en ressorte que les auteurs du PLU aient entendu promouvoir la pérennisation ou le développement de l’activité de la société requérante, alors qu’au demeurant la seule mention du camping qu’elle exploite au sein du diagnostic territorial du rapport de présentation du PLU ne saurait avoir pour objet ou pour effet de conférer à cette orientation une telle portée. Par ailleurs, l’EURL Neo Invest se borne à soutenir que l'interdiction de l'activité de camping au sein de la zone N méconnaîtrait cette orientation. Ce faisant, alors qu’il ressort de la lecture du même PADD qu’il comporte une orientation visant à « préserver la qualité environnementale et paysagère », au titre de laquelle les parcelles en litige sont situées en « zone verte à créer ou à conforter », elle n'établit pas utilement que la réglementation de la zone N serait entachée d'incohérence au regard du PADD, cette incohérence devant s'apprécier au terme d'une analyse globale à l'échelle du territoire couvert par le document.  
 
En deuxième lieu, d’une part, aux termes de l’article L. 151-13 du code de l’urbanisme : « Le règlement peut, à titre exceptionnel, délimiter dans les zones naturelles, agricoles ou forestières des secteurs de taille et de capacité d'accueil limitées dans lesquels peuvent être autorisés : / 1° Des constructions ; (…) 3° Des résidences démontables constituant l'habitat permanent de leurs utilisateurs. / Il précise les conditions de hauteur, d'implantation et de densité des constructions, permettant d'assurer leur insertion dans l'environnement et leur compatibilité avec le maintien du caractère naturel, agricole ou forestier de la zone. / Il fixe les conditions relatives aux raccordements aux réseaux publics, ainsi que les conditions relatives à l'hygiène et à la sécurité auxquelles les constructions, les résidences démontables ou les résidences mobiles doivent satisfaire. / Ces secteurs sont délimités après avis de la commission départementale de la préservation des espaces naturels, agricoles et forestiers prévue à l'article L. 112-1-1 du code rural et de la pêche maritime. (…) ». Il résulte de ces dispositions que la création d’un STECAL au sein d’un espace naturel ou agricole présente un caractère exceptionnel. 
 
D’autre part, il appartient aux auteurs d'un PLU de déterminer le parti d'aménagement à retenir pour le territoire concerné par le plan, en tenant compte de la situation existante et des perspectives d'avenir, et de fixer en conséquence le zonage et les possibilités de construction. À cet effet, ils peuvent être amenés à classer en zone naturelle, pour les motifs énoncés par les dispositions citées ci-dessus, un secteur qu'ils entendent soustraire, pour l'avenir, à l'urbanisation. Leur appréciation sur ces différents points ne peut être censurée par le juge administratif qu'au cas où elle serait entachée d'une erreur manifeste ou fondée sur des faits matériellement inexacts.  
 
En l’espèce, il ressort des pièces du dossier que les parcelles dont l’EURL Neo Invest conteste le classement en zone N et l’absence d’inclusion au sein d’un secteur délimité en application de l’article L. 151-13 du code de l'urbanisme sont situées au sud-ouest du territoire de la commune et sont séparées des limites de la zone UB par l’autoroute A9 et une distance d’environ 500 mètres. Ces parcelles s’insèrent au sein d’un espace boisé classé et d’une vaste zone naturelle et jouxtent, au sud, la zone agricole du PLU. Alors que le caractère naturel du secteur n’est pas contesté par la société requérante, cette dernière fait valoir qu’un tel classement fait obstacle à la réalisation de l’orientation du PADD tendant à conforter l’attrait touristique du village et du territoire communal et permettre le développement de l’offre d’accueil touristique. Toutefois, alors que les droits que la requérante peut tirer des autorisations d’occupation des sols délivrées sur ses parcelles ne sauraient être affectés par les dispositions d’un PLU entrées en vigueur postérieurement à leur date de délivrance, la seule circonstance que le PADD comporte une telle orientation n’est pas de nature à regarder le classement en zone N, de même que l’absence de délimitation, à son bénéfice, d’un secteur mentionné à l’article L. 151-13 du code de l’urbanisme, comme entaché d’erreur manifeste d’appréciation. 
 
En tout état de cause, si l’EURL Neo Invest fait valoir que le classement en zone N et l’absence de délimitation d’un secteur mentionné à l’article L. 151-13 du code de l’urbanisme méconnaissent le principe d’égalité et la liberté du commerce et de l’industrie, il est de la nature de toute réglementation d'urbanisme de distinguer des zones où les possibilités de construire sont différentes, ainsi que des zones inconstructibles. Dès lors que cette délimitation effectuée dans un PLU ne repose pas sur une appréciation manifestement erronée, ces moyens ne peuvent qu’être écartés. 
 
Il résulte de ce qui précède, sans qu'il soit besoin d'examiner la fin de non-recevoir opposée par la commune de Salses-le-Château, que les conclusions aux fins d’annulation de l’EURL Neo Invest doivent être rejetées ainsi, par suite, que ses conclusions aux fins d’injonction. 
 
Sur l’application de l’article R. 741-12 du code de justice administrative : 
 
La faculté prévue par ces dispositions constituant un pouvoir propre du juge, les conclusions de la commune de Salses-le-Château, à supposer soulevées comme telles, tendant à ce que l’EURL Neo Invest soit condamnée à une telle amende ne sont pas recevables. 
 
Sur les frais liés au litige :  
 
La commune de Salses-le-Château n’étant pas, dans la présente instance, la partie perdante, il n’y a pas lieu de mettre à sa charge la somme sollicitée par l’EURL Neo Invest au titre de l’article L. 761-1 du code de justice administrative.  
 
Il y a lieu, dans les circonstances de l’espèce, de mettre à la charge de l’EURL Neo Invest une somme de 1 500 euros au titre des frais exposés par la commune de Salses-le-Château et non compris dans les dépens. 
 
 
D E C I D E : 
 
Article 1er : La requête de l’EURL Neo Invest est rejetée.  
 
Article 2 : L’EURL Neo Invest versera à la commune de Salses-le-Château la somme de 1 500 euros au titre de l’article L. 761-1 du code de justice administrative. 
 
Article 3 : Le surplus des conclusions de la commune de Salses-le-Château est rejeté. 
 
Article 4 : Le présent jugement sera notifié à l’entreprise unipersonnelle à responsabilité limitée Neo Invest et à la commune de Salses-le-Château. 
 
 
Délibéré après l'audience du 31 mars 2026, à laquelle siégeaient : 
Mme Bourjade, première conseillère faisant fonction de présidente, 
M. Raguin, premier conseiller, 
M. Didierlaurent, conseiller. 
 
 
Rendu public par mise à disposition au greffe le 21 avril 2026. 
 
 
Le rapporteur, 
 
M. DidierlaurentLa première conseillère faisant 
fonction de présidente 
 
A. BourjadeLa greffière, 
 
N. Laïfa-Khames 
 
 
 
 
 
La République mande et ordonne au préfet des Pyrénées-Orientales en ce qui le concerne ou à tous commissaires de justice à ce requis en ce qui concerne les voies de droit commun, contre les parties privées, de pourvoir à l'exécution de la présente décision.  
 
Pour expédition conforme, 
Montpellier, le 21 avril 2026 
La greffière, 
 
 
 
N. Laïfa-Khames