TA21 · 2ème chambre — 6 mars 2026

Vu la procédure suivante : 
 
Par une requête, enregistrée le 15 février 2024, M. B... A..., désormais représenté par Me Audouard, demande au tribunal : 
 
1°) d’annuler la décision implicite de rejet de sa demande préalable d’indemnisation adressée au préfet de Saône-et-Loire le 18 octobre 2023 ; 
 
2°) de condamner l’Etat à lui verser la somme de 146 679,81 euros avec intérêts de droit à compter du 25 juillet 2013 et capitalisation annuelle des intérêts ; 
 
3°) de mettre à la charge de l’Etat une somme de 3 000 euros en application de l’article L. 761-1 du code de justice administrative. 
 
M. A... soutient que : 
- l’Etat a commis une faute en s’abstenant de l’affilier à la caisse d’assurance retraite et de la santé au travail (CARSAT) et à l’institut de retraite complémentaire des agents non titulaires de l’Etat et des collectivités publiques (IRCANTEC) pour la période courant de 1971 à 1989 ; 
- il a subi un préjudice s’élevant à 146 679,81 euros de ce fait ; 
 - sa créance n’est pas prescrite. 
 
Par un mémoire en défense, enregistré le 2 octobre 2024, le ministre de l’agriculture de la souveraineté alimentaire et de la forêt conclut au rejet de la requête. 
 
Il soutient que : 
- les conclusions tendant à l’annulation de la décision de rejet de la demande indemnitaire sont irrecevables ;  
- l’autorité de chose jugée par la Cour administrative de Lyon ne s’applique pas au motif relatif à la prescription de la créance ; 
- les autres moyens soulevés par M. A... ne sont pas fondés. 
 
En dépit d’une mise en demeure qui lui a été adressée le 25 avril 2024 le préfet de Saône- et-Loire n’a pas produit de mémoire en défense. 
 
Les parties ont été informées par une lettre du 4 octobre 2024 que cette affaire était susceptible, à compter du 2 décembre 2024, de faire l’objet d’une clôture d’instruction à effet immédiat en application des dispositions de l’article R. 611‑11‑1 du code de justice administrative. 
 
La clôture d'instruction a été fixée au 3 février 2025 par une ordonnance du même jour. 
 
Vu les autres pièces du dossier. 
 
Vu : 
- le code de la santé publique ; 
- le code rural et de la pêche maritime ; 
- le code de sécurité sociale ; 
- la loi n° 68-1250 du 31 décembre 1968 ; 
- la loi n° 89-412 du 22 juin 1989 ; 
- le décret n° 70-1277 du 23 décembre 1970 ; 
- le code de justice administrative. 
  
Les parties ont été régulièrement averties du jour de l’audience. 
 
Ont été entendus au cours de l’audience publique : 
- le rapport de Mme Pfister, 
- et les conclusions de M. Bataillard, rapporteur public. 
 
 
Considérant ce qui suit : 
 
M. A..., au cours de sa carrière de vétérinaire libéral, a assuré des missions de prophylaxie collective des maladies d’animaux dans le cadre d’un mandat sanitaire que l’État lui a confié au cours des années 1971 à 1989 sur le territoire du département de Saône-et-Loire. Au titre de ces missions, il a perçu des rémunérations, assimilables à des salaires, qui n’ont pas donné lieu à cotisation aux régimes de retraites gérés par la caisse de retraite et de la santé au travail (CARSAT) et l’institution de retraite complémentaire des agents non titulaires de l’État et des collectivités publiques (IRCANTEC) et qui, par suite, n’ont pas été prises en compte dans le calcul de ses droits à pension. M. A... a fait valoir ses droits à la retraite, d’abord au titre de son activité libérale, le 1er janvier 2001, puis en qualité de salarié, le 1er avril 2016, pour sa partie relevant de l’IRCANTEC, et le 1er janvier 2017 pour sa partie servie par la CARSAT, ayant continué à exercer, après sa retraite en tant que vétérinaire libéral, des missions en qualité de salarié pour la fédération nationale des courses hippiques jusqu’au 31 décembre 2016. M. A... avait présenté initialement une demande auprès du directeur départemental de la protection des populations de Saône-et-Loire, par lettre du 2 mars 2012, tendant au règlement par l’État des cotisations patronales et salariales URSSAF et IRCANTEC non réglées par la direction des services vétérinaires pendant son activité, auxquelles devait être ajouté le montant des mensualités de retraite CARSAT et IRCANTEC non perçues depuis son départ en retraite du fait de la non déclaration aux services sociaux. Après avoir initialement accepté, par une lettre du 25 juillet 2013, une proposition d’assiette de cotisations formulée le 21 mars 2013 par le ministre en charge de l’agriculture, M. A... a ensuite saisi le juge des référés du tribunal administratif de Dijon d’une demande de provision. Par un arrêt du 11 avril 2019, la Cour administrative d’appel de Lyon a annulé l’ordonnance du juge des référés du tribunal administratif de Dijon du 29 décembre 2017 ayant condamné l’État au versement au profit de M. A... d’une provision d’un montant de 108 364,47 euros. M. A... a ensuite saisi le tribunal administratif de Dijon d’une demande, enregistrée au greffe de cette juridiction le 29 octobre 2019, de condamnation de l’État à lui verser la somme de 186 130,57 euros, assortie des intérêts au taux légal à compter du 3 mars 2012, en réparation du préjudice subi du fait du défaut d’affiliation par l’État aux régimes général et complémentaire de sécurité sociale pour les missions qu’il a effectuées au titre d’un mandat sanitaire pour la période courant de 1974 à 1989. Cette demande a été rejetée par un jugement du 8 octobre 2020. Par un arrêt du 16 février 2023, la Cour administrative d’appel de Lyon a rejeté l’appel formé par M. A... contre la décision du tribunal administratif de Dijon, au motif de l’absence de demande d’indemnisation préalable à la saisine du juge. Par un courrier du 18 octobre 2023, M. A... a présenté au préfet de Saône-et-Loire une demande d’indemnisation d’un montant de 146 679,81 euros au titre des cotisations CARSAT et IRCANTEC non réglées par l’Etat, ainsi qu’au titre des mensualités de retraite CARSAT et IRCANTEC non perçues depuis son départ en retraite. Une décision de rejet de cette demande est née du silence gardé par le préfet. M. A... demande au tribunal de condamner l’Etat à lui verser cette même somme. 
 
Sur les conclusions à fin d’annulation :  
 
La décision par laquelle le préfet de Saône-et-Loire a implicitement rejeté la demande préalable indemnitaire de M. A... a eu pour seul effet de lier le contentieux à l’égard de l’objet de sa demande. M. A... a ainsi donné à l’ensemble de sa requête le caractère d’un recours indemnitaire de plein contentieux. Au regard de l’objet d’une telle demande, qui conduit le juge à se prononcer sur le droit de l’intéressé à percevoir la somme qu’il réclame, l’illégalité dont serait, le cas échéant, entachée la décision qui a lié le contentieux est sans incidence sur la solution du litige. Par suite, les conclusions à fin d’annulation de cette décision sont irrecevables. 
 
Sur les conclusions indemnitaires : 
 
En ce qui concerne l’exception de chose jugée : 
 
Il ressort des pièces du dossier que la présente requête revêt une identité de parties, de cause et d’objet avec l’instance ayant fait l’objet de l’arrêt n° 20LY03534 de la Cour administrative d’appel de Lyon précité du 16 février 2023. Toutefois, la requête en appel présentée par M. A... le 1er décembre 2020 a été rejetée pour irrecevabilité, faute pour l’intéressé d’avoir justifié, comme il y était invité, du dépôt d’une réclamation préalable devant l’administration. Ainsi, compte tenu du motif du rejet de l’appel, il ne saurait être opposée l’autorité relative de chose jugée à la nouvelle demande de M. A.... Par ailleurs, si la Cour administrative d’appel de Lyon a, dans son arrêt du 16 février 2023 précité, entendu exclure la prescription de la créance de M. A... sur l’Etat, ce motif n’est pas revêtu de l’autorité de chose jugée dès lors qu’il ne constitue pas le support du dispositif de l’arrêt, dès lors que la cour a rejeté l’appel du requérant au motif de l’absence de liaison préalable du contentieux. Par suite, la requête est recevable. 
 
En ce qui concerne la responsabilité de l'État : 
 
Il n’est pas contesté que M. A..., par l’effet du mandat sanitaire qui lui avait été confié, avait la qualité d’agent non titulaire de l’État relevant du régime général de la sécurité sociale en application de l’article L. 311-2 du code de la sécurité sociale ainsi que du régime de retraite complémentaire des agents publics non titulaires de l’État jusqu’au 1er janvier 1990, date d’entrée en vigueur de la loi du 22 juin 1989, et notamment son article 10  aux termes duquel « [Les rémunérations perçues au titre de l’exercice du mandat sanitaire] sont assimilées, pour l’application du code général des impôts et du code de la sécurité sociale, à des revenus tirés de l’exercice d’une activité libérale. Ces dispositions sont applicables à compter du 1er janvier 1990. ». A ce titre, l’État avait l’obligation, dès la date de prise de fonction de M. A..., d’assurer son immatriculation à la caisse primaire de sécurité sociale ainsi qu’à l’IRCANTEC en application des dispositions, d’une part, de l’ancien article R. 312-4 du code de la sécurité sociale et, d’autre part, des articles 3 et 7 du décret du 23 décembre 1970 portant création d’un régime de retraite complémentaire des assurances sociales en faveur des agents non titulaires de l’État et des collectivités publiques, et de verser les cotisations correspondant aux rémunérations perçues au titre des actes de prophylaxie réalisés. Par suite, en omettant de faire procéder à son immatriculation au régime général de sécurité sociale et auprès de l’IRCANTEC, l’État, ainsi d'ailleurs que ne le conteste pas le ministre dans ses écritures contentieuses, a commis une faute de nature à engager sa responsabilité. 
 
En ce qui concerne la prescription de la créance : 
 
Aux termes de l’article 1er de la loi du 31 décembre 1968 relative à la prescription des créances sur l'Etat, les départements, les communes et les établissements publics : « Sont prescrites, au profit de l'Etat, des départements et des communes, sans préjudice des déchéances particulières édictées par la loi, et sous réserve des dispositions de la présente loi, toutes créances qui n'ont pas été payées dans un délai de quatre ans à partir du premier jour de l'année suivant celle au cours de laquelle les droits ont été acquis. (…) ». Aux termes de l’article 3 de cette même loi : « La prescription ne court ni contre le créancier qui ne peut agir, soit par lui-même ou par l'intermédiaire de son représentant légal, soit pour une cause de force majeure, ni contre celui qui peut être légitimement regardé comme ignorant l'existence de sa créance ou de la créance de celui qu'il représente légalement. ». 
 
Pour l’application de l’article 1er de la loi du 31 décembre 1968 susvisé, une créance telle que celle dont se prévaut M. A... se rattache à l’année au cours de laquelle le préjudice peut être connu dans toute son étendue, c’est-à-dire celle au cours de laquelle l’intéressé cesse son activité et fait valoir ses droits à la retraite. Il résulte de l’instruction que si M. A... a cessé son activité libérale et liquidé sa retraite libérale en 2001, il n’a cessé son activité salariée et liquidé sa retraite salariée qu’à compter de l’année 2016. Ainsi, il n’a pu avoir connaissance de toute l’étendue de son préjudice, correspondant à une minoration de sa pension de retraite CARSAT et IRCANTEC ainsi qu’aux montants de cotisations à verser pour obtenir une pension complète, qu’à compter de l’année 2016 au cours de laquelle sa pension de retraite en qualité de salarié a été liquidée. Ainsi, à la date à laquelle M. A... a saisi le tribunal administratif de Dijon d’une demande de condamnation de l’État à l’indemniser des préjudices subis, le 15 février 2023, sa créance n’était pas prescrite, dès lors que le délai de prescription a été interrompu par les instances juridictionnelles entreprises entre 2017 et 2019. Par suite, le ministre n’est pas fondé à opposer l’exception de prescription quadriennale à la créance dont se prévaut M. A....   
 
En ce qui concerne le préjudice : 
 
Le préjudice ouvrant droit à réparation au profit de M. A..., qui constitue la créance dont il peut se prévaloir à l'encontre de l'État, correspond, d'une part, au montant des cotisations patronales et salariales qu'il aura à acquitter au lieu et place de l'État, son employeur, pour la période en cause, tant auprès du régime général de retraite que du régime complémentaire et, d'autre part, au montant correspondant à la minoration de sa pension de retraite salarié, au titre de ces deux régimes de retraite, depuis la cessation de son activité en fin d’année 2016. 
 
En premier lieu, dès lors que le montant des rémunérations perçues par les vétérinaires libéraux au titre du mandat sanitaire ne saurait se déduire de la seule existence de ce mandat, détenu par la quasi-totalité des vétérinaires à raison d’une activité qui ne revêtait au demeurant qu’un caractère accessoire et complémentaire, en sus de leur activité libérale, l’attestation, rédigée le 9 mars 2012 par le directeur adjoint de la protection des populations de Saône-et-Loire, si elle atteste du fait que M. A... bénéficiait d’un mandat sanitaire pour la période courant entre le 10 décembre 1971 et le 31 décembre 1989 inclus, n’est pas de nature à justifier de la réalité de l’exercice de son mandat sanitaire et des revenus qu’il en aurait tirés au titre des années en cause. Si M. A... fournit des éléments permettant d’établir la perception de rémunérations pour les années 1974 à 1989, et notamment une proposition d’assiette permettant le calcul d’une indemnisation émanant du ministre de l’agriculture, de l’agroalimentaire et de la forêt du 21 mars 2013, tel n’est pas le cas concernant les années 1971 à 1973. Par suite, il n’y a pas lieu d’intégrer à l’assiette de calcul de ses indemnités les rémunérations qui lui auraient été versées au cours des années 1971 à 1973 à raison de l’exercice de son mandat sanitaire et il y a seulement lieu d’intégrer à l’assiette de calcul de ses indemnités, les rémunérations qui auraient été versées à M. A... au cours des années 1974 à 1989 à raison de l’exercice de son mandat sanitaire, soit un montant de 255 353,78 euros. 
 
En deuxième lieu, selon les dispositions de l’article 10 de la loi du 22 juin 1989, modifiant et complétant certaines dispositions du livre II du code rural, ainsi que certains articles du code de la santé publique, applicable à compter du 1er janvier 1990 : « Les rémunérations perçues au titre de l’exercice du mandat sanitaire sont assimilées, pour l’application du code général des impôts et du code de la sécurité sociale, à des revenus tirés de l’exercice d’une profession libérale. ». Il résulte de ces dispositions que toutes les rémunérations perçues à compter du 1er janvier 1990 par les vétérinaires à raison du mandat sanitaire détenu par eux sont, quelle que soit la date de réalisation des prestations auxquelles elles se rapportent, assimilées à des revenus tirés de l’exercice d’une profession libérale. Par suite, il n’y a pas lieu d’intégrer à l’assiette de calcul de ses indemnités les rémunérations qui lui auraient été versées au cours des années 1990 et 1991 à raison de l’exercice de son mandat sanitaire avant le 1er janvier 1990. 
 
En troisième lieu, à l'appui de sa demande, M. A... a déterminé le préjudice qu’il invoque, né d'une part de la nécessaire régularisation des cotisations au régime général et au régime complémentaire, n’ayant pas été versées par l’Etat, et, d’autre part, d’un versement minoré de pensions par ces deux régimes.  
 
Il résulte de tout ce qui précède que le requérant est fondé à soutenir que les rémunérations perçues au cours des années 1974 à 1989 à raison de l’exercice de son mandat sanitaire, soit un montant de 255 353,78 euros, doivent être prises en compte pour le calcul des cotisations et de l’indemnité correspondant à ses arrérages de pension au titre des régimes général et complémentaire. Néanmoins, à défaut de documents probants établis par les organismes CARSAT et IRCANTEC, le tribunal n’est pas en mesure de calculer le montant des cotisations au régime général et complémentaire de retraite que l’administration aurait dû verser, ni les arrérages échus de pension des régime général et complémentaire qui devraient être versés à M. A... au titre des salaires visés aux points précédents pour les années 1974 à 1989. Par suite, il y a lieu de renvoyer M. A... devant le ministre de l’agriculture, de l’agro-alimentaire et de la souveraineté alimentaire pour le calcul des cotisations et de l’indemnité à laquelle il a droit au titre de ces années. 
 
En ce qui concerne les intérêts :  
 
Aux termes de l’article 1231-6 du code civil : « Les dommages et intérêts dus à raison du retard dans le paiement d’une obligation de somme d’argent consistent dans l’intérêt au taux légal, à compter de la mise en demeure. ».  
 
En premier lieu, l’indemnité due au titre de la réparation du préjudice, né pour le futur de l’absence d’affiliation de M. A... pendant la période de 1974 à 1989, porte intérêts à compter de la date de réception par l’administration de la demande préalable de l’intéressé, soit le 18 octobre 2023. 
 
En deuxième lieu, si les indemnités destinées à couvrir le différentiel des pensions dont M. A... aurait dû bénéficier portent intérêt, conformément aux dispositions précitées, du jour de la réception de sa demande préalable d’indemnisation, les indemnités destinées à couvrir le différentiel des pensions échues postérieurement à cette demande ne peuvent porter intérêt qu’à compter de chaque échéance de ces pensions.  
 
Il résulte de ce qui précède que la fraction de l’indemnité qui sera définie en application des termes du point 11 du présent jugement, correspondant aux arriérés de cotisations, portera intérêts au taux légal à compter du 18 octobre 2023, que la fraction de l’indemnité qui sera définie conformément au point 11 du présent jugement, correspondant aux arrérages de pensions dus pour la période allant de la date de mise à la retraite de M. A..., jusqu’au 18 octobre 2023, portera intérêts au taux légal à compter de cette dernière date, et qu’enfin, la fraction de l’indemnité qui sera définie conformément au point 11 du présent jugement correspondant aux pensions dues pour la période allant du 18 octobre 2023 à la date de versement par l’administration, portera intérêts au taux légal à compter de la date d’échéance de chacune des pensions. 
 
Sur les conclusions tendant à l’application de l’article L. 761-1 du code de justice administrative :  
 
Il y a lieu, dans les circonstances de l’espèce, de mettre à la charge de l’État, une somme de 3 000 euros au titre des frais exposés par M. A... et non compris dans les dépens.  
 
 
D E C I D E : 
  
 
Article 1er : L’Etat est condamné à verser à M. B... A... une indemnité correspondant à l’arriéré des cotisations patronales et salariales qui auraient dû être versées au régime général de sécurité sociale et à l'institut de retraite complémentaire des agents non-titulaires de l'Etat et des collectivités publiques au titre des années 1974 à 1989. Le requérant est renvoyé devant l’administration pour que celle-ci procède, dans un délai de six mois à compter de la date de notification du présent jugement, à la liquidation et au paiement de l’indemnité qui lui est due. Les intérêts échus à la date du 18 octobre 2024, puis le cas échéant à chaque échéance annuelle, seront capitalisés pour produire eux-mêmes intérêts. 
  
Article 2 : L’Etat est condamné à verser à M. B... A... la somme correspondant à la différence entre le montant des pensions qu'il a perçues du 1er avril 2016 à la date du présent jugement et celui des pensions qu'il aurait perçues s’il avait été régulièrement affilié par l'Etat au régime général de sécurité sociale ainsi qu'au régime de l'institut de retraite complémentaire des agents non-titulaires de l'Etat et des collectivités publiques au titre des activités réalisées pendant les années 1974 à 1989. Le requérant est renvoyé devant l’administration pour que celle-ci procède, dans un délai de six mois à compter de la date de notification du présent jugement, à la liquidation et au paiement de l’indemnité qui lui est due. Cette somme portera intérêts au taux légal au 18 octobre 2023. Le surplus de cette somme portera intérêts au taux légal à compter de la date d’échéance de chacun des arrérages correspondants. Les intérêts échus à la date du 18 octobre 2024, puis le cas échéant à chaque échéance annuelle, seront capitalisés pour produire eux-mêmes intérêts. 
  
Article 3 : L’Etat versera à M. B... A... une somme de 3 000 euros au titre de l’article L. 761-1 du code de justice administrative. 
 
Article 4 : Le surplus des conclusions de la requête de M. B... A... est rejeté. 
  
Article 5 : Le présent jugement sera notifié à M. B... A... et au ministre de l’agriculture, de l’agro-alimentaire et de la souveraineté alimentaire. 
  
Copie en sera adressée au préfet de Saône-et-Loire.  
 
 
Délibéré après l'audience du 3 février 2026, à laquelle siégeaient : 
 
M. Nicolet, président, 
Mme Hascoët, première conseillère,  
Mme Pfister, conseillère.  
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
Rendu public par mise à disposition au greffe le 6 mars 2026. 
 
 
 
La rapporteure, 
 
S. PFISTER 
 
Le président, 
 
P. NICOLET  
 
La greffière, 
 
 
 
 
L. CUROT 
 
 
 
La République mande et ordonne au ministre de l’agriculture, de l’agro-alimentaire et de la souveraineté alimentaire en ce qui le concerne ou à tous commissaires de justice à ce requis en ce qui concerne les voies de droit commun contre les parties privées, de pourvoir à l’exécution de la présente décision. 
  
Pour expédition, 
La greffière,