TA38 · 5ème Chambre — 21 novembre 2024

Vu la procédure suivante : 
 Par une requête et un mémoire enregistrés le 26 janvier 2024 et le 17 octobre 2024, la société centrale hydroélectrique du Nant-Rouge, représentée par Me Babin, demande au tribunal : 
 1°) à titre principal, d'annuler l'arrêté du 7 novembre 2023 par lequel le préfet de la Savoie a refusé de lui accorder une autorisation environnementale pour la création et l'exploitation d'une centrale hydroélectrique sur le torrent du Nant-Rouge ; 
 2°) à titre subsidiaire, d'adresser à la Cour de Justice de l'Union européenne la question préjudicielle suivante : " Les dispositions de l'article 4 paragraphe 7 de la directive 2000/60 qui permettent aux autorités nationales compétentes de déroger à l'objectif de prévention de la détérioration de la qualité des eaux et qui imposent à ces dernières de contrôler notamment la recherche de solution alternative sensiblement meilleure, techniquement faisable et à un coût non disproportionné doivent-elle s'interpréter comme permettant aux Etats membres de contrôler si le projet peut être remplacé par un autre projet d'énergie renouvelable, et ce y compris à l'échelle nationale ' Dans le cas contraire, il serait utile d'indiquer des critères permettant de considérer qu'une telle démonstration peut être regardée comme satisfaite " ;  
 3°) de mettre à la charge de l'Etat la somme de 6 000 euros au titre de l'article L. 761-1 du code de justice administrative.  
 Elle soutient que l'arrêté attaqué :  
 - est entaché d'un vice de procédure dès lors que le projet en litige ne nécessitait pas l'avis conforme de la préfète coordonnatrice du bassin Rhône-Méditerranée, l'état des eaux du Nant-Rouge devant être regardé comme " bon " et non comme " très bon " ;  
 - est entaché d'un défaut de motivation, l'avis défavorable de la préfète coordonnatrice du bassin Rhône-Méditerranée n'étant pas annexé à l'arrêté contesté et cet avis ne reposant sur aucune circonstance de fait et de droit susceptible d'en démontrer le bien fondé ;  
 - est illégal du fait de l'illégalité de l'avis de la préfète coordinatrice de bassin dès lors que les conditions requises pour l'octroi de la dérogation à la détérioration de l'état de l'eau prévues aux articles L. 212-1 VII et R. 212-16 I bis du code de l'environnement sont toutes remplies, à savoir :  
 * l'exercice d'une nouvelle activité humaine ou la modification des caractéristiques physiques du Nant Rouge ;  
 *  la condition relative à l'atténuation de l'incidence négative du projet :  
 *  la condition relative à l'existence d'un intérêt général majeur ; 
 * la condition relative à l'absence d'option environnementale alternative meilleure, techniquement faisable et à un coût non disproportionné ;  
 - à titre subsidiaire, il y a lieu d'adresser à la Cour de Justice de l'Union européenne une question préjudicielle quant à la manière dont doit être interprétée la troisième condition de l'article 4 paragraphe 7 de la directive 2000/60 :  
 Par un mémoire en intervention enregistré le 20 juin 2024, France Hydro électricité, représentée par Me Babin, demande au tribunal : 
 1°) à titre principal, d'annuler l'arrêté du 7 novembre 2023 par lequel le préfet de la Savoie a refusé de lui accorder une autorisation environnementale pour la création et l'exploitation d'une centrale hydroélectrique sur le torrent du Nant-Rouge ; 
 2°) à titre subsidiaire, d'adresser à la Cour de Justice de l'Union européenne la question préjudicielle suivante : " Les dispositions de l'article 4 paragraphe 7 de la directive 2000/60 qui permettent aux autorités nationales compétentes de déroger à l'objectif de prévention de la détérioration de la qualité des eaux et qui imposent à ces dernières de contrôler notamment la recherche de solution alternative sensiblement meilleure, techniquement faisable et à un coût non disproportionné doivent-elle s'interpréter comme permettant aux Etats membres de contrôler si le projet peut être remplacé par un autre projet d'énergie renouvelable, et ce y compris à l'échelle nationale ' Dans le cas contraire, il serait utile d'indiquer des critères permettant de considérer qu'une telle démonstration peut être regardée comme satisfaite " ;  
 3°) de mettre à la charge de l'Etat la somme de 3 000 euros au titre de l'article L. 761-1 du code de justice administrative.  
 Elle soutient que l'arrêté attaqué :  
 - est entaché d'un vice de procédure dès lors que le projet en litige ne nécessitait pas l'avis conforme de la préfète coordonnatrice du bassin Rhône-Méditerranée, l'état des eaux du Nant-Rouge devant être regardé comme " bon " et non comme " très bon " ;  
 - est entaché d'un défaut de motivation, l'avis défavorable de la préfète coordonnatrice du bassin Rhône-Méditerranée n'étant pas annexé à l'arrêté contesté et cet avis ne reposant sur aucune circonstance de fait et de droit susceptible d'en démontrer le bien fondé ;  
 - est illégal du fait de l'illégalité de l'avis de la préfète coordinatrice de bassin dès lors que les conditions requises pour l'octroi de la dérogation à la détérioration de l'état de l'eau prévues aux articles L. 212-1 VII et R. 212-16 I bis du code de l'environnement sont toutes remplies, à savoir :  
 * l'exercice d'une nouvelle activité humaine ou la modification des caractéristiques physiques du Nant Rouge ;  
 *  la condition relative à l'atténuation de l'incidence négative du projet :  
 *  la condition relative à l'existence d'un intérêt général majeur ; 
 * la condition relative à l'absence d'option environnementale alternative meilleure, techniquement faisable et à un coût non disproportionné ;  
 - à titre subsidiaire, il y a lieu d'adresser à la Cour de Justice de l'Union européenne une question préjudicielle quant à la manière dont doit être interprétée la troisième condition de l'article 4 paragraphe 7 de la directive 2000/60 :  
 Par deux mémoires en défense enregistrés le 19 septembre 2024 et le 24 octobre 2024 (ce dernier non communiqué) le préfet de la Savoie conclut au rejet de la requête. 
 Il fait valoir que les moyens de la requête ne sont pas fondés. 
 Vu les autres pièces du dossier. 
 Vu : 
 - le code de l'environnement ;  
 - l'arrêté du 27 juillet 2018 modifiant l'arrêté du 25 janvier 2010 relatif aux méthodes et critères d'évaluation de l'état écologique, de l'état chimique et du potentiel écologique des eaux de surface pris en application des articles R. 212-10, R. 212-11 et R. 212-18 du code de l'environnement ;  
 - le code de justice administrative. 
 Les parties ont été régulièrement averties du jour de l'audience. 
 Ont été entendus au cours de l'audience publique : 
 - le rapport de Mme Bedelet, présidente-rapporteure ; 
 - les conclusions de Mme Vaillant, rapporteure publique ;  
 - et les observations de Me Thomas et de Mme A pour la société centrale hydroélectrique du Nant-Rouge et France Hydro électricité et de Mme B pour le préfet de la Savoie.  
 Considérant ce qui suit : 
 1. Le 16 décembre 2020, la société centrale hydroélectrique du Nant-Rouge a déposé une demande d'autorisation environnementale pour la création et l'exploitation d'une centrale hydroélectrique sur ce torrent. Au vu de la dégradation de l'état de l'eau induite par le projet (passant de " très bon " à " bon "), le préfet de la Savoie a demandé au pétitionnaire de déposer une demande de dérogation à l'objectif de préservation de la détérioration de l'état des eaux de surface prévue aux articles L. 212-1 VII et R. 212-16 I bis du code de l'environnement. Le 23 décembre 2022, la société centrale hydroélectrique du Nant-Rouge a retiré sa première demande d'autorisation environnementale et en a déposé une seconde intégrant la demande de dérogation. Le 10 mars 2023, la préfète coordinatrice du bassin a rendu un avis défavorable au projet au motif notamment que l'absence d'alternative meilleure pour l'environnement, techniquement faisable et d'un coût non disproportionné n'était pas démontrée. Par l'arrêté attaqué du 7 novembre 2023, pris sur avis conforme défavorable de la préfète coordinatrice du bassin, le préfet de la Savoie a refusé d'accorder l'autorisation environnementale sollicitée.   
 Sur l'intervention volontaire de France Hydro électricité :  
 2. France Hydro électricité est un syndicat professionnel contribuant au développement de la filière hydroélectrique et à la défense des intérêts des acteurs de cette filière. Compte tenu de son objet statutaire, elle a intérêt à l'annulation de l'arrêté du 7 novembre 2023. Dans ces conditions, l'intervention de France Hydro électricité au soutien des conclusions de la requête est recevable.  
 Sur les conclusions d'annulation :  
 En ce qui concerne la nécessité de l'avis conforme de la préfète coordonnatrice de bassin :  
 3. Aux termes de l'article L. 212-1 du code de l'environnement : " () IV. - Les objectifs de qualité et de quantité des eaux que fixent les schémas directeurs d'aménagement et de gestion des eaux correspondent : / 1° Pour les eaux de surface, à l'exception des masses d'eau artificielles ou fortement modifiées par les activités humaines, à un bon état écologique et chimique ; / 2° Pour les masses d'eau de surface artificielles ou fortement modifiées par les activités humaines, à un bon potentiel écologique et à un bon état chimique ; / 3° Pour les masses d'eau souterraines, à un bon état chimique et à un équilibre entre les prélèvements et la capacité de renouvellement de chacune d'entre elles ; / 4° A la prévention de la détérioration de la qualité des eaux ; / 5° Aux exigences particulières définies pour les zones visées au 2° du II, notamment afin de réduire le traitement nécessaire à la production d'eau destinée à la consommation humaine () VII. - Des modifications dans les caractéristiques physiques des eaux ou l'exercice de nouvelles activités humaines peuvent justifier, dans des conditions définies par le décret prévu au XIII, des dérogations motivées au respect des objectifs mentionnés aux 1° à 4° du IV et au VI () ". Aux termes de l'article R. 212-10 du même code : " Pour l'application du 1° du IV de l'article L. 212-1, l'état d'une eau de surface est défini par la moins bonne des appréciations portées respectivement sur son état écologique et sur son état chimique.() / L'état écologique, apprécié pour chaque catégorie de masses d'eau de surface, comprend cinq classes : très bon, bon, moyen, médiocre et mauvais, définies par rapport à une situation exempte d'altérations dues à l'activité humaine. Il est évalué à partir d'éléments de qualité appréciés en fonction des mêmes classes. / L'état chimique des eaux de surface est considéré comme bon lorsque les concentrations en polluants ne dépassent pas les normes de qualité environnementale ". Aux termes de l'article R. 212-13 de ce code : " Pour l'application du 4° du IV de l'article L. 212-1, la prévention de la détérioration de la qualité des eaux consiste à faire en sorte que : / - pour l'état écologique et le potentiel écologique des eaux de surface, aucun des éléments de qualité caractérisant cet état ou ce potentiel ne soit dans un état correspondant à une classe inférieure à celle qui le caractérisait antérieurement ; / pour l'état chimique des eaux de surface, les concentrations en polluants ne dépassent pas les normes de qualité environnementale lorsqu'elles ne les dépassaient pas antérieurement () ". Aux termes de l'article R. 181-21 de ce code : " Lorsque l'autorisation environnementale est demandée pour un projet pour lequel elle tient lieu de la dérogation prévue au VII de l'article L. 212-1 du présent code, le préfet saisit pour avis conforme le préfet coordonnateur du bassin ".   
 4. D'une part, l'état du torrent du Nant-Rouge a été classé en " très bon écologique " par l'agence de l'eau Rhône-Méditerranée-Corse dans le cadre de l'élaboration du SDAGE Méditerranée 2022-2027 selon la méthode basée sur les pressions en l'absence de station de mesure sur le Nant-Rouge. La société requérante conteste ce classement et se prévaut d'une étude de terrain réalisée par un cabinet d'ingénierie qu'elle a mandaté (SAGE Environnement) qui conclut à un " bon état " des eaux. Cette étude se fonde notamment sur des données physico-chimiques collectées lors de deux campagnes effectuées en mars 2019 et septembre 2019. Cependant, comme le souligne la direction régionale de l'environnement, de l'aménagement et du logement (DREAL) dans son avis du 27 octobre 2021 et la mission régionale de l'autorité environnementale, dans son avis du 7 décembre 2021, ces données ponctuelles ne sont pas suffisantes pour évaluer l'état du Nant Rouge dès lors qu'elles n'intègrent pas les variations inter ou intra annuelles et les stations analysées sont représentatives de l'emprise du projet mais pas de l'ensemble de la masse d'eau. Par ailleurs, ces données ne sont pas suffisantes pour évaluer l'état de la masse d'eau au sens de l'arrêté susvisé du 27 juillet 2018 et ne répondent pas au critère de données validées par le secrétariat technique de bassin. 
 5. D'autre part, il résulte notamment de l'article R. 212-10 du code de l'environnement que, l'état chimique d'une masse d'eau est considéré comme bon lorsque les concentrations en polluants ne dépassent pas les normes de qualité environnementale. Ainsi, s'agissant de l'état chimique des masses d'eau, les qualifications " très bon " ou " moyen " n'existent pas, ces qualifications étant réservées à l'état écologique des masses d'eau. La société requérante n'est donc pas fondée à soutenir que l'état du Nant-Rouge aurait été considéré à tort comme " très bon " dès lors que l'état chimique du Nant Rouge est qualifié de " bon ". Par ailleurs, la société requérante, qui se borne à alléguer que l'évaluation de l'état chimique du Nant Rouge ne repose sur aucune mesure de terrain, n'établit pas que l'état chimique du Nant-Rouge n'aurait pas été correctement évalué. Enfin, la dégradation visée par la dérogation sollicitée par la société requérante concernait la dégradation de l'état écologique du Nant-Rouge et non celle de l'état chimique de ce dernier.  
 6. Il résulte de ce qui précède que l'état écologique du Nant-Rouge doit être regardé comme " très bon ". Il résulte notamment de l'avis de l'office français de la biodiversité du 30 avril 2021 que le projet de centrale hydroélectrique litigieux entraine une dégradation de cet état. Dès lors, une demande de dérogation à l'objectif de préservation de cette eau devait être formée et soumise à l'avis conforme du préfet coordonnateur du bassin concerné. La société requérante n'est donc pas fondée à soutenir que l'arrêté attaqué serait entaché d'un vice de procédure dès lors que le projet en litige ne nécessitait pas l'avis conforme de la préfète coordonnatrice du bassin Rhône-Méditerranée.  
 En ce qui concerne la motivation :  
 7. Aux termes de l'article R. 181-34 du code de l'environnement : " Le préfet est tenu de rejeter la demande d'autorisation environnementale dans les cas suivants : () 2° Lorsque l'avis de l'une des autorités ou de l'un des organismes consultés auquel il est fait obligation au préfet de se conformer est défavorable ; () La décision de rejet est motivée. ".  
   
 8. La préfète coordonnatrice du bassin Rhône-Méditerranée a émis, le 10 mars 2023, un avis conforme défavorable au projet au motif notamment que l'absence d'alternative meilleure pour l'environnement, techniquement faisable et d'un coût non disproportionné n'est pas démontrée. Le motif sur lequel repose cet avis est ainsi bien explicité, étant précisé que le non-respect d'une seule des conditions cumulatives de la dérogation est suffisant pour fonder un avis défavorable. Par ailleurs, l'arrêté litigieux indique que toute altération du Nant Rouge, classé en très bon état écologique, doit faire l'objet d'une dérogation sur le fondement de l'article L. 212-1 VII du code de l'environnement, qui nécessite un avis conforme du préfet coordonnateur de bassin. Il précise l'avis de la préfète coordonnatrice du bassin Rhône-Méditerranée en indiquant le sens pour se l'approprier et précise qu'en application de l'article R. 181-34-2° du code de l'environnement, il était dans l'obligation de se conformer à cet avis défavorable. Dans ces conditions et bien que l'avis de préfète coordonnatrice du bassin Rhône-Méditerranée ne soit pas annexé à l'arrêté attaqué, le moyen tiré du défaut de motivation doit, en tout état de cause, être écarté. 
 En ce qui concerne l'avis de la préfète coordonnatrice du bassin Rhône-Méditerranée :    
 9. La préfète coordinatrice du bassin a rendu, le 10 mars 2023, un avis défavorable au projet, au motif notamment que l'absence d'alternative meilleure pour l'environnement, techniquement faisable et d'un coût non disproportionné n'était pas démontrée. La société requérante excipe de l'illégalité de cet avis.   
 10. Aux termes de l'article R. 212-16 du code de l'environnement : " () I bis. - Les dérogations prévues au VII de l'article L. 212-1 ne peuvent être accordées pour un projet entraînant des modifications dans les caractéristiques physiques des eaux ou l'exercice de nouvelles activités humaines que lorsque toutes les conditions suivantes sont remplies : 1° Toutes les mesures pratiques sont prises pour atténuer l'incidence négative du projet sur l'état des masses d'eau concernées ; / 2° Les modifications ou altérations des masses d'eau répondent à un intérêt général majeur ou les bénéfices escomptés du projet en matière de santé humaine, de maintien de la sécurité pour les personnes ou de développement durable l'emportent sur les bénéfices pour l'environnement et la société qui sont liés à la réalisation des objectifs définis au IV de l'article L. 212-1 ; / 3° Les objectifs bénéfiques poursuivis par le projet ne peuvent, pour des raisons de faisabilité technique ou de coûts disproportionnés, être atteints par d'autres moyens constituant une option environnementale sensiblement meilleure () ".    
 11. L'identification des options alternatives prévue au 3° du I bis de l'article R. 212-16 du code de l'environnement inclue, selon la nature du projet, les alternatives locales ou nationales.  
 12. Il résulte de l'instruction et notamment du dossier de demande de dérogation que la société pétitionnaire n'a envisagé que des options alternatives portant sur un autre tronçon du Nant-Rouge, sur ses affluents, sur un débit réservé supérieur, sur un débit d'équipement inférieur, sur le bassin versant de l'Arly et sur un autre type d'énergie (photovoltaïque ou éolien). La société requérante n'a ainsi pas examiné des options géographiques différentes et ne fait état d'aucune circonstance de nature à justifier valablement que cette recherche se soit limitée à un périmètre aussi restreint alors qu'elle présente au demeurant son projet comme s'inscrivant dans le cadre de la politique énergétique nationale et répondant notamment aux ambitions de la région Auvergne Rhône-Alpes de développement de la production d'énergie hydraulique et non comme répondant à un besoin local ciblé. Par ailleurs, le préfet de la Savoie fait valoir sans être contesté que le Nant-Rouge n'est pas le seul torrent exploitable dans le secteur, et que la société pétitionnaire a déjà été autorisée à créer deux autres centrales hydroélectriques dans le Val d'Arly, à proximité du bassin versant du Nant-Rouge. Dès lors, il n'est pas exclu que d'autres espaces situés aux alentours, dans le département voire au sein du bassin Rhône-Méditerranée pouvaient être propices à l'implantation d'un projet hydroélectrique. Dans ces conditions et au regard de la finalité de la demande de dérogation, l'absence de solution alternative n'est pas établie et la condition du 3° du I bis de l'article R. 212-16 du code de l'environnement précité n'est ainsi pas remplie. Ainsi, sans qu'il soit besoin de se prononcer sur les autres conditions d'octroi de la dérogation prévues au 1° et 2° de l'article R. 212-16 I bis du code de l'environnement et au VII de l'article L. 212-1, l'exception d'illégalité doit être écartée.   
 13. Il résulte de ce qui précède, sans qu'il soit besoin de transmettre une question préjudicielle à la Cour de justice de l'Union européenne, que les conclusions à fin d'annulation doivent être rejetées.  
 Sur les frais de justice :  
 14. France Hydro électricité, intervenante volontaire à l'instance, n'a pas la qualité de partie à l'instance et ne peut donc utilement se prévaloir des dispositions de l'article L. 761-1 du code de justice administrative.  
 15. Les dispositions de l'article L. 761-1 du code de justice administrative font obstacle à ce que soit mise à la charge de l'Etat, qui n'est pas partie perdante dans la présente instance, une quelconque somme au titre des frais exposés par la société centrale hydroélectrique du Nant-Rouge, non compris dans les dépens.  
 D E C I D E : 
    
 Article 1er   :L'intervention de France Hydro électricité est admise.  
 Article 2     :La requête de la société centrale hydroélectrique du Nant-Rouge est rejetée.  
 Article 3     :Les conclusions de France Hydro électricité présentées au titre de l'article L. 761-1 du code de justice administrative sont rejetées.  
 Article 4    :Le présent jugement sera notifié à la société centrale hydroélectrique du Nant-Rouge, au préfet de la Savoie et à France Hydro électricité.  
 Délibéré après l'audience du 29 octobre 2024, à laquelle siégeaient : 
 Mme Bedelet, présidente, 
 M. Argentin, premier conseiller, 
 Mme Naillon, conseillère.  
 Rendu public par mise à disposition au greffe le 21 novembre 2024. 
 La présidente-rapporteure, 
 A. Bedelet 
 L'assesseur le plus ancien dans l'ordre du tableau, 
 S. Argentin 
 Le greffier, 
 P. Muller        
 La République mande et ordonne au ministre de la transition écologique, de l'énergie, du climat et de la prévention des risques en ce qui le concerne ou à tous commissaires de justice à ce requis en ce qui concerne les voies de droit commun, contre les parties privées, de pourvoir à l'exécution de la présente décision.