TA25 · 2ème chambre — 18 avril 2025

Vu la procédure suivante : 
 Par une requête et un mémoire en réplique, enregistrés les 27 mars et 7 octobre 2024, M. A B, représenté par Me Gire, demande au tribunal : 
 1°) d'annuler l'arrêté du 5 octobre 2023 du maire de la commune d'Oiselay-et-Grachaux en tant qu'il a retiré la décision tacite de non-opposition à déclaration préalable qu'il a déposée ainsi que la décision du 25 janvier 2024 portant rejet de son recours gracieux ;    
 2°) de mettre à la charge de la commune d'Oiselay-et-Grachaux une somme de 2 500 euros au titre de l'article L. 761-1 du code de justice administrative.   
 M. B soutient que : 
 - le retrait de la décision tacite de non-opposition à déclaration préalable est entaché d'une erreur de droit dès lors que le sursis à statuer ne constitue qu'une faculté pour l'autorité compétente ;  
 - son projet n'est pas de nature à compromettre ou rendre plus onéreuse l'exécution du futur plan local d'urbanisme intercommunal (PLUi) de la communauté de communes du Pays Riolais ; 
 - le projet ne porte pas atteinte aux habitats naturels et aux espèces présentes dans le secteur, notamment au regard de la ZNIEFF de type 2 recensée à proximité ; 
 - le projet est dépourvu d'impact sur la circulation de la route départementale RD 3 ; 
 - l'aménagement prévu ne porte pas atteinte aux paysages ; 
 - son projet ne méconnaît pas les dispositions de l'article R. 111-2 du code de l'urbanisme dès lors qu'il n'y a pas de risque pour la santé et la salubrité publique ; 
 - il ne porte pas atteinte à la zone de captage de la source de l'Echelotte ;  
 - la substitution de motif sollicitée n'est pas fondée, le projet étant conforme aux dispositions du précédent PLU en vigueur. 
 Par des mémoires en défense, enregistrés les 13 septembre et 14 octobre 2024, la commune d'Oiselay-et-Grachaux, représentée par Me Suissa, conclut au rejet de la requête et, en outre, à ce que le requérant lui verse une somme de 2 500 euros au titre de l'article L. 761-1 du code de justice administrative.    
 La commune fait valoir que :  
 - les moyens soulevés par M. B ne sont pas fondés ; 
 - subsidiairement, il y a lieu de procéder à une substitution de motif dès lors que la décision tacite de non-opposition à déclaration préalable, méconnaissant les dispositions de l'article A1 du plan local d'urbanisme de la commune d'Oiselay-et-Grachaux, est illégale.   
 Vu les autres pièces du dossier. 
 Vu : 
 - le code de l'urbanisme ;  
 - le code de justice administrative. 
 Les parties ont été régulièrement averties du jour de l'audience. 
 Ont été entendus au cours de l'audience publique : 
 - le rapport de Mme Marquesuzaa, conseillère, 
 - les conclusions de M. Pernot, rapporteur public, 
 - les observations de Me Gire, pour M. B et de Me Lutz, substituant Me Suissa, pour la commune d'Oiselay-et-Grachaux. 
 Considérant ce qui suit :  
 1. Le 15 juin 2023, M. B a déposé une déclaration préalable pour des travaux de remblai du sol en lien avec l'aménagement d'une installation de stockage de déchets inertes (ISDI), relevant du régime des installations classées, sur les parcelles cadastrées section ZA 35 et ZA 37 à Oiselay-et-Grachaux. Une décision tacite de non-opposition est née le 15 juillet 2023. Par un arrêté du 5 octobre 2023, le maire de la commune d'Oiselay-et-Grachaux a retiré cette décision et s'est opposé à la déclaration préalable déposée par M. B. Par la présente requête, M. B demande l'annulation de l'arrêté du 5 octobre 2023 en tant qu'il a retiré la décision tacite de non-opposition à déclaration préalable, ensemble la décision du 25 janvier 2024 portant rejet du recours gracieux formé le 3 décembre 2023. 
 Sur les conclusions à fin d'annulation :  
 2. Pour retirer la décision de non-opposition tacite à déclaration préalable, le maire de la commune d'Oiselay-et-Grachaux a considéré que cette décision était illégale aux motifs, d'une part, qu'elle était de nature à compromettre l'exécution du futur PLUi de sorte qu'aurait dû lui être opposé un sursis à statuer et, d'autre part, qu'elle porte atteinte à la santé et à la salubrité publique.  
 En ce qui concerne la légalité du premier motif : 
 3. D'une part, aux termes de l'article L. 424-1 du code de l'urbanisme : " L'autorité compétente se prononce par arrêté sur la demande de permis ou, en cas d'opposition ou de prescriptions, sur la déclaration préalable. / () / Il peut également être sursis à statuer : / () / 3° Lorsque des travaux, constructions ou installations sont susceptibles de compromettre ou de rendre plus onéreuse la réalisation d'une opération d'aménagement, dès lors que le projet d'aménagement a été pris en considération par la commune ou l'établissement public de coopération intercommunale compétent et que les terrains affectés par ce projet ont été délimités, sauf pour les zones d'aménagement concerté pour lesquelles l'article L. 311-2 du présent code prévoit qu'il peut être sursis à statuer à compter de la publication de l'acte créant la zone d'aménagement concerté ". Aux termes de l'article L. 153-11 du même code : " L'autorité compétente () prescrit l'élaboration du plan local d'urbanisme et précise les objectifs poursuivis et les modalités de concertation, conformément à l'article L. 103-3. () / L'autorité compétente peut décider de surseoir à statuer, dans les conditions et délai prévus à l'article L. 424-1, sur les demandes d'autorisation concernant des constructions, installations ou opérations qui seraient de nature à compromettre ou à rendre plus onéreuse l'exécution du futur plan dès lors qu'a eu lieu le débat sur les orientations générales du projet d'aménagement et de développement durable ". 
 4. Un sursis à statuer ne peut être opposé à une déclaration préalable de travaux, sur le fondement de ces dispositions, postérieurement au débat sur les orientations générales du projet d'aménagement et de développement durable, qu'en vertu d'orientations ou de règles que le futur plan local d'urbanisme pourrait légalement prévoir et à la condition que la construction, l'installation ou l'opération envisagée soit de nature à compromettre ou à rendre plus onéreuse son exécution. 
 5. D'autre part, aux termes de l'article 1.2 du règlement du PLUi de la communauté de communes du Pays Riolais : " En zone A, sont admis sous conditions de ne pas porter atteinte aux terres de bonne qualité et à la capacité de production du secteur agricole, de s'implanter à proximité des bâtiments* d'exploitation, de respecter la règlementation en vigueur et de ne pas porter atteinte aux habitats naturels et aux espèces patrimoniales potentiellement présentes : / () / les affouillements* et exhaussements* de sol dans la mesure où ils sont nécessaires aux aménagements, qu'ils ne nuisent pas à la sécurité et à la commodité de la circulation, qu'ils sont exécutés en application des dispositions relatives aux eaux pluviales et au risque d'inondation (notamment pour compensation hydraulique) et qu'ils s'intègrent dans le paysage ". 
 6. Pour considérer que le projet litigieux est de nature à compromettre la future exécution du PLUi, le maire de la commune d'Oiselay-et-Grachaux a estimé que le projet porte atteinte aux habitats naturels et aux espèces présentes dans ce secteur en ZNIEFF de type 2 au regard notamment de la surface importante du projet (remblai de 16 500 mètres carrés), n'est pas nécessaire à un projet d'aménagement, pourrait perturber la circulation importante de la route départementale 3 en raison du flux de camions et aurait pour effet de porter atteinte aux paysages en raison de la hauteur de l'exhaussement prévu. 
 7. Toutefois, s'agissant de l'atteinte alléguée à la ZNIEFF de type 2, il ressort des pièces du dossier, et notamment d'une étude réalisée par le bureau science environnement dans le cadre de la demande d'ISDI, que le projet est sans incidence sur la faune et les habitats naturels, inexistants sur les parcelles concernées occupées par une culture. Cette étude ajoute que, d'une manière plus générale, " le projet d'ISDI n'est pas de nature à remettre en cause le statut de conservation des différentes espèces de chiroptères ayant motivées la désignation du site au réseau Natura 2000 ". Si la commune fait valoir que le projet de schéma régional de cohérence territoriale de Franche-Comté identifie un corridor et un réservoir de biodiversité complémentaire correspondant à la sous-trame du milieu xérique ouvert sur le terrain d'assiette du projet, la doline qui doit être remblayée n'est toutefois pas incluse dans ce périmètre. En outre, et alors qu'une circulation supplémentaire de véhicules sera limitée à la période de comblement de la doline, le requérant se prévaut de l'arrêté départemental applicable sur le territoire de la commune pour interdire la circulation des véhicules en transit. Il avance que les dimensions de cette route sont suffisantes pour supporter les transports générés par le projet et qu'enfin, des mesures seront adoptées pour encore réduire les effets du transport grâce à un respect strict des horaires d'activité, des limitations de vitesse pour les camions et une signalisation adaptée de l'accès. Dans ces conditions, et en l'absence d'éléments de nature à justifier de ce que cette augmentation du trafic serait incompatible avec le réseau existant, le projet ne saurait être regardé comme portant atteinte à la sécurité et à la commodité de la circulation. Par ailleurs, il ressort des pièces du dossier, et notamment des photographies produites à l'instance, que le projet permet une mise à niveau du terrain déjà visible par la présence de végétation, sans exhaussement excessif de nature à porter atteinte aux paysages. Enfin, faute de précisions et notamment de définition, la circonstance que les travaux ne sont pas nécessaires à un aménagement, dont la nature n'est pas connue, ne saurait être regardée comme établie. Compte tenu de l'ensemble de ces éléments, le projet n'est pas de nature à compromettre l'exécution du futur PLUi et ce, alors même qu'il ne se situe pas à proximité d'une exploitation agricole. Par suite, ce motif de retrait est entaché d'illégalité.  
 8. Par voie de conséquence, et en tout état de cause, le maire de la commune d'Oiselay-et-Grachaux ne pouvait légalement retirer l'autorisation tacite dont bénéficiait M. B au motif que la demande de déclaration préalable aurait dû faire l'objet d'un sursis à statuer. 
 En ce qui concerne la légalité du second motif : 
 9. Aux termes de l'article R. 111-2 du code de l'urbanisme : " Le projet peut être refusé ou n'être accepté que sous réserve de l'observation de prescriptions spéciales s'il est de nature à porter atteinte à la salubrité ou à la sécurité publique du fait de sa situation, de ses caractéristiques, de son importance ou de son implantation à proximité d'autres installations ". 
 10. S'il ressort des pièces du dossier que le projet litigieux est situé en périmètre de protection éloignée (PEE) de la source dite " de la Rouchoutte " déclarée d'utilité publique, l'agence régionale de santé a toutefois rendu un avis favorable au projet en l'assortissant de six prescriptions. La commune n'établit pas ni même n'allègue que ces prescriptions seraient insuffisantes pour pallier les risques liés à l'existence de cette source. Dans ces conditions, le projet litigieux ne saurait être regardé comme de nature à porter atteinte à la salubrité ou à la sécurité publique. Dès lors, et en l'absence d'atteinte avérée, le maire de la commune ne pouvait retirer la décision de non-opposition à déclaration préalable au motif qu'elle méconnaît les dispositions de l'article R. 111-2 du code de l'urbanisme. Pour les mêmes motifs, il ne pouvait davantage estimer que la décision tacite était incomplète à raison de l'absence de ces prescriptions. Par suite, ce motif de retrait est entaché d'illégalité en toutes ses branches. 
 En ce qui concerne la demande de substitution de motif : 
 11. L'administration peut, en première instance comme en appel, faire valoir devant le juge de l'excès de pouvoir que la décision dont l'annulation est demandée est légalement justifiée par un motif, de droit ou de fait, autre que celui initialement indiqué, mais également fondé sur la situation existant à la date de cette décision. Il appartient alors au juge, après avoir mis à même l'auteur du recours de présenter ses observations sur la substitution ainsi sollicitée, de rechercher si un tel motif est de nature à fonder légalement la décision, puis d'apprécier s'il résulte de l'instruction que l'administration aurait pris la même décision si elle s'était fondée initialement sur ce motif. Dans l'affirmative il peut procéder à la substitution demandée, sous réserve toutefois qu'elle ne prive pas le requérant d'une garantie procédurale liée au motif substitué. 
 12. Il est vrai que, pour établir que la décision attaquée était légale, la commune d'Oiselay-et-Grachaux invoque, dans son mémoire en défense communiqué à M. B, un autre motif, tiré de ce que la décision de non-opposition à déclaration préalable était illégale dès lors qu'elle méconnaît les dispositions alors en vigueur de l'article A1 du plan local d'urbanisme de la commune d'Oiselay-et-Grachaux. 
 13. Aux termes de l'article A1 du plan local d'urbanisme de la commune d'Oiselay-et-Grachaux, en vigueur à la date de la décision de non-opposition du 15 juillet 2023 : " Sont interdites toutes les occupations et utilisations du sol autres qu'agricoles ".  
 14. Le projet litigieux consiste en un " remblai de terre et cailloux pour combler une parcelle afin de la rendre exploitable ". Dans ces conditions, cette utilisation du sol, qui vise à accroître la surface exploitable de la parcelle concernée, ne peut qu'être regardée comme agricole et la commune d'Oiselay-et-Grachaux n'est pas fondée à soutenir, pour justifier son retrait, que la décision de non-opposition méconnaissait les dispositions précitées. Par suite, il n'y a pas lieu de procéder à la substitution de motif sollicitée par la commune d'Oiselay-et-Grachaux. 
 15. Il résulte de ce qui précède que M. B est fondé à demander l'annulation de l'arrêté du 5 octobre 2023 en tant qu'il a retiré la décision tacite de non-opposition à déclaration préalable du 15 juillet 2023 et de la décision du 25 janvier 2024.  
 Sur les frais liés au litige :  
 16. Les dispositions de l'article L. 761-1 du code de justice administrative font obstacle à ce que soit mise à la charge de M. B, qui n'est pas la partie perdante dans la présente instance, la somme que demande la commune d'Oiselay-et-Grachaux au titre des frais exposés et non compris dans les dépens. Il y a lieu, en revanche, de faire application de ces dispositions et de mettre à la charge de la commune d'Oiselay-et-Grachaux une somme de 1 500 euros au titre des frais exposés par M. B et non compris dans les dépens. 
 D E C I D E : 
 Article 1er : L'arrêté du 5 octobre 2023 est annulé en tant qu'il a retiré la décision tacite de non-opposition à déclaration préalable du 15 juillet 2023. 
 Article 2 : La décision du 25 janvier 2024 est annulée.  
 Article 3 : La commune d'Oiselay-et-Grachaux versera à M. B une somme de 1 500 euros au titre de l'article L. 761-1 du code de justice administrative. 
 Article 4 : Le surplus des conclusions des parties est rejeté. 
 Article 5 : Le présent jugement sera notifié à M. A B et à la commune d'Oiselay-et-Grachaux. 
 Délibéré après l'audience du 20 mars 2025, à laquelle siégeaient : 
 - Mme Schmerber, présidente, 
 - M. Seytel, premier conseiller, 
 - Mme Marquesuzaa, conseillère. 
 Rendu public par mise à disposition au greffe le 18 avril 2025. 
 La rapporteure, 
 A. MarquesuzaaLa présidente, 
 C. SchmerberLa greffière, 
 L. Azizi 
 La République mande et ordonne au préfet de la Haute-Saône en ce qui le concerne et à tous commissaires de justice à ce requis en ce qui concerne les voies de droit commun, contre les parties privées, de pourvoir à l'exécution de la présente décision. 
 Pour expédition conforme, 
 La greffière