TA59 · Tribunal Administratif de Lille — 7 février 2024

Vu la procédure suivante :  
 Par une requête, enregistrée le 18 janvier 2024, la société Free Mobile, représentée par Me Martin, demande au juge des référés : 
 1°) de suspendre, en application de l'article L. 521-1 du code de justice administrative, l'exécution de la décision du 21 septembre 2023 par laquelle le maire de Bailleul (Nord) s'est opposé à la déclaration préalable n° DP 059 043 23 O 0167 déposée le 1er août 2023 en vue de l'implantation d'un équipement de radiotéléphonie mobile ;  
 2°) à titre subsidiaire et dans l'hypothèse où l'existence d'une décision tacite de non-opposition à sa déclaration de travaux ne serait pas admise, d'enjoindre au maire de la commune de Bailleul de lui délivrer une décision de non-opposition dans un délai d'un mois à compter de la notification de l'ordonnance à intervenir, sous astreinte de 500 euros par jour de retard ; 
 3°) de mettre à la charge de la commune de Bailleul le versement d'une somme de 5 000 euros en application des dispositions de l'article L. 761-1 du code de justice administrative.  
 Elle soutient que : 
 - la condition d'urgence est remplie dès lors qu'il existe un intérêt public à ce que le territoire national soit couvert par le réseau de téléphonie mobile de tous les opérateurs et que le territoire de la commune de Bailleul n'est à cet égard que partiellement couvert par le réseau Free Mobile, et notamment la partie du territoire sur laquelle la station relais en cause doit être implantée n'est pas couverte par ses réseaux, et alors que la société a pris des engagements envers l'État en termes de couverture et de qualité de service et se trouve de ce fait dans l'obligation de mettre en œuvre une gestion prévisionnelle à court ou très moyen terme de l'implantation de ses équipements, s'agissant notamment des réseaux 4G, THD et surtout 5G ; 
 - il existe un doute sérieux quant à la légalité de la décision attaquée : 
 * la décision en litige a été prise par une autorité qui ne justifie pas de sa compétence ; 
 * elle constitue en l'espèce une décision de retrait d'une décision tacite de non-opposition édictée en méconnaissance des articles L. 121-1 et L. 122-1 du code des relations entre le public et l'administration ; 
 * le motif tiré de la méconnaissance des dispositions de l'article R. 111-2 du code de l'urbanisme, à supposer qu'il s'agisse du fondement légal de la décision, est entaché d'une erreur de droit et d'une erreur d'appréciation ; 
 * les motifs tirés de la mise en œuvre du principe de précaution et de la protection de l'environnement sont entachés d'erreur de droit. 
 Vu : 
 - la copie de la requête à fin d'annulation de la décision attaquée ; 
 - les autres pièces du dossier.  
 Vu : 
 - le code de l'urbanisme ; 
 - le code des relations entre le public et l'administration ; 
 - le code des postes et communications électroniques ; 
 - le code de justice administrative.  
 Le président du tribunal a désigné M. A, premier vice-président, pour statuer sur les demandes de référé.  
 Les parties ont été régulièrement averties du jour de l'audience.  
 Ont été entendus au cours de l'audience publique du 31 janvier 2024 à 14h : 
 - le rapport de M. A ;  
 - les observations de Me Mirabel, substituant Me Martin, représentant la société Free Mobile, qui reprend les conclusions et moyens de la requête.  
 La commune de Bailleul n'étant ni présente, ni représentée. 
 La clôture de l'instruction a été prononcée à l'issue de l'audience. 
 Considérant ce qui suit :  
 1. La société Free Mobile a déposé le 1er août 2023 un dossier de déclaration préalable, enregistré sous le n° DP 059 043 23 O 0167, ayant pour objet l'installation d'une station de relais de téléphonie mobile sur un pylône tubulaire de vingt-quatre mètres de haut situé sur le territoire de la commune de Bailleul. Le 31 août 2023, des pièces complémentaires ont été demandées par la commune de Bailleul. Le 4 septembre 2023, la société Free Mobile a complété le dossier. Par un arrêté du 21 septembre 2023, le maire de cette commune s'est opposé à cette déclaration préalable. Par la présente requête, la société requérante demande au juge des référés, statuant sur le fondement de l'article L. 521-1 du code de justice administrative, de suspendre l'exécution de cet arrêté jusqu'à ce qu'il soit statué au fond sur sa légalité. 
 Sur les conclusions présentées au titre de l'article L. 521-1 du code de justice administrative :  
 2. Aux termes de l'article L. 521-1 du code de justice administrative : " Quand une décision administrative, même de rejet, fait l'objet d'une requête en annulation ou en réformation, le juge des référés, saisi d'une demande en ce sens, peut ordonner la suspension de l'exécution de cette décision, ou de certains de ses effets, lorsque l'urgence le justifie et qu'il est fait état d'un moyen propre à créer, en l'état de l'instruction, un doute sérieux quant à la légalité de la décision () ".  
 En ce qui concerne l'urgence :  
 3. Il appartient au juge des référés, saisi sur le fondement de l'article L. 521-1 du code de justice administrative d'une demande tendant à la suspension d'une décision administrative, d'apprécier concrètement, compte tenu des justifications fournies par le requérant, si les effets de cette décision sont de nature à caractériser une urgence justifiant que, sans attendre le jugement de la requête au fond, l'exécution de la décision soit suspendue. L'urgence, qui doit être appréciée objectivement et compte tenu de l'ensemble des circonstances de l'espèce, justifie la suspension de l'exécution d'un acte administratif lorsque celle-ci porte atteinte, de manière suffisamment grave et immédiate, à un intérêt public, à la situation du requérant ou aux intérêts qu'il entend défendre. L'office du juge des référés, saisi de conclusions à fin de suspension, le conduit à porter sur l'urgence une appréciation objective, concrète et globale, au vu de l'ensemble des intérêts en présence, afin de déterminer si, dans les circonstances particulières de chaque affaire, il y a lieu d'ordonner une mesure conservatoire à effet provisoire dans l'attente du jugement au fond de la requête à fin d'annulation de la décision contestée. 
 4. La société requérante établit, par la production de cartes de couverture du réseau de téléphonie mobile de Free Mobile, que le secteur en cause du territoire de la commune de Bailleul n'est que partiellement couvert par les réseaux 3G, 4G et 5G de téléphonie mobile propres à cet opérateur hors itinérance. La société requérante démontre ainsi que la station relais en litige permettra de couvrir des zones actuellement non prises en charge de manière satisfaisante par les antennes relais déjà implantées, ce que ne conteste pas la commune de Bailleul. En l'absence d'éléments produits à l'appui de sa décision par le maire de la commune de Bailleul et eu égard à l'intérêt public qui s'attache à la couverture du territoire national par les réseaux de téléphonie mobile, ainsi qu'aux intérêts propres de la société Free Mobile, en raison des engagements pris vis-à-vis de l'État quant à la couverture du territoire métropolitain et de la population par le réseau de l'opérateur, la condition d'urgence exigée par l'article L. 521-1 du code de justice administrative doit être regardée comme remplie. 
 En ce qui concerne le doute sérieux sur la légalité de la décision en litige :  
 5. En premier lieu, aux termes de l'article R. 423-19 du code de l'urbanisme : " Le délai d'instruction court à compter de la réception en mairie d'un dossier complet ". Aux termes de l'article R. 423-23 du même code : " Le délai d'instruction de droit commun est de : a) Un mois pour les déclarations préalables () ". Aux termes de l'article R. 424-1 de ce code : " A défaut de notification d'une décision expresse dans le délai d'instruction déterminé comme il est dit à la section IV du chapitre III ci-dessus, le silence gardé par l'autorité compétente vaut () Décision de non-opposition à la déclaration préalable () ". Selon l'article R. 424-10 du même code : " La décision accordant ou refusant le permis ou s'opposant au projet faisant l'objet d'une déclaration préalable est notifiée au demandeur par lettre recommandée avec demande d'avis de réception postal. () ". 
 6. Il ressort des pièces du dossier que la société Free Mobile a déposé le dossier de déclaration préalable à la mairie de Bailleul le 1er août 2023, ce dossier ayant été complété le 4 septembre 2023. En vertu des dispositions précitées de l'article R. 423-19 du code de l'urbanisme, ce dépôt complet a déclenché le délai d'instruction du dossier qui, par application de l'article R. 423-23, était d'un mois et expirait donc le 4 octobre 2023. Si le maire de Bailleul a pris, le 21 septembre 2023, un arrêté d'opposition à la déclaration préalable, cet arrêté n'a été notifié à la société Free mobile que le 5 octobre 2023. Ainsi, à défaut de s'être vu notifier une décision d'opposition dans le délai d'un mois prévu à l'article R. 423-23 précité, la société Free mobile est devenue bénéficiaire d'une décision tacite de non-opposition aux travaux décrits dans sa déclaration préalable. Par suite, l'arrêté litigieux du 21 septembre 2023 ne peut s'analyser que comme une décision de retrait de cette décision tacite de non-opposition. 
 7. Aux termes de l'article L. 121-1 du code des relations entre le public et l'administration : " Exception faite des cas où il est statué sur une demande, les décisions individuelles qui doivent être motivées en application de l'article L. 211-2, ainsi que les décisions qui, bien que non mentionnées à cet article, sont prises en considération de la personne, sont soumises au respect d'une procédure contradictoire préalable ". Aux termes de l'article L. 122-1 du même code ; " Les décisions mentionnées à l'article L. 211-2 n'interviennent qu'après que la personne intéressée a été mise à même de présenter des observations écrites et, le cas échéant, sur sa demande, des observations orales. Cette personne peut se faire assister par un conseil ou représenter par un mandataire de son choix () ". 
 8. Si les actes administratifs doivent être pris selon les formes et conformément aux procédures prévues par les lois et règlements, un vice affectant le déroulement d'une procédure administrative préalable n'est de nature à entacher d'illégalité la décision prise que s'il ressort des pièces du dossier qu'il a été susceptible d'exercer, en l'espèce, une influence sur le sens de la décision prise ou s'il a privé les intéressés d'une garantie. 
 9. Les dispositions des articles L. 121-1 et L. 122-1 du code des relations entre le public et l'administration, opposables aux décisions mentionnées à l'article L. 211-2 de ce code, parmi lesquelles figurent notamment les décisions qui retirent une décision créatrice de droits au nombre desquelles se rangent les décisions tacites de non-opposition à déclaration préalable, imposent le respect d'une procédure contradictoire à laquelle la commune de Bailleul devait obligatoirement se conformer. 
 10. En l'espèce, la commune ne démontre pas avoir respecté cette formalité. Par suite, le moyen soulevé par la société requérante tiré de ce que l'arrêté du 21 septembre 2023 du maire de Bailleul a été pris au terme d'une procédure irrégulière l'ayant privée d'une garantie apparaît propre à créer, en l'état de l'instruction, un doute sérieux quant à la légalité de cette décision. 
 11. En deuxième lieu, aux termes de l'article R. 111-2 du code de l'urbanisme : " Le projet peut être refusé ou n'être accepté que sous réserve de l'observation de prescriptions spéciales s'il est de nature à porter atteinte à la salubrité ou à la sécurité publique du fait de sa situation, de ses caractéristiques, de son importance ou de son implantation à proximité d'autres installations. ". 
 12. Pour s'opposer à la déclaration préalable déposée par la société Free Mobile, le maire de Bailleul, qui doit être regardé comme s'étant, à cette occasion, fondé sur les dispositions précitées de l'article R. 111-2 du code de l'urbanisme, s'est également appuyé sur un second motif tiré de ce que le projet en cause, par sa situation et ses dimensions, était de nature à porter atteinte à la salubrité et à la sécurité publique des riverains immédiats ainsi qu'à l'environnement. Toutefois, en l'état de l'instruction, il n'est apporté aucune précision sur la probabilité de réalisation des risques encourus par les riverains, ni sur la gravité de leurs conséquences, s'ils se réalisent. Dans ces conditions, le moyen tiré de l'erreur d'appréciation commise par le maire de Bailleul au regard du risque potentiel pour la sécurité des habitants et de l'environnement paraît également de nature à créer un doute sérieux quant à la légalité de la décision attaquée. 
 13. En troisième et dernier lieu, faute pour la commune de Bailleul de justifier d'une délégation de signature régulièrement consentie par le maire de cette commune au conseiller municipal signataire de la décision attaquée, le moyen tiré de ce cette dernière a été prise par une autorité incompétente est, de même, propre à créer, en l'état de l'instruction, un doute sérieux quant à la légalité de la décision attaquée. 
 14. Pour l'application des dispositions de l'article L. 600-4-1 du code de l'urbanisme, aucun autre moyen de la requête n'est, en l'état de l'instruction, susceptible de créer un doute sérieux sur la légalité de l'arrêté attaqué. 
 15. Il résulte de tout ce qui précède que les conditions d'application de l'article 
 L. 521-1 du code de justice administrative étant réunies, il y a lieu de suspendre l'exécution de l'arrêté du maire de la commune de Bailleul en date du 21 septembre 2023 jusqu'à ce qu'il soit statué sur sa légalité au fond. 
 Sur les conclusions à fin d'injonction et d'astreinte : 
 16. Lorsque le juge suspend un refus d'autorisation ou une opposition à une déclaration après avoir censuré l'ensemble des motifs que l'autorité compétente a énoncés dans sa décision conformément aux prescriptions de l'article L. 424-3 du code de l'urbanisme ainsi que, le cas échéant, les motifs qu'elle a pu invoquer en cours d'instance, il doit, s'il est saisi de conclusions à fin d'injonction, ordonner à l'autorité compétente de délivrer l'autorisation ou de prendre une décision de non-opposition. Il n'en va autrement que s'il résulte de l'instruction que les dispositions en vigueur à la date de la décision ainsi suspendue interdisent de l'accueillir pour un motif que l'administration n'a pas relevé, ou que, par suite d'un changement de circonstances, la situation de fait existant à la date de l'ordonnance y fait obstacle. La décision de l'administration prise en exécution de cette injonction ne revêt toutefois qu'un caractère provisoire dans l'attente du jugement à intervenir sur la requête tendant à l'annulation de l'autorisation d'urbanisme ou de la déclaration préalable en cause. 
 17. En l'espèce, il ne résulte pas de l'instruction que les dispositions en vigueur à la date de la décision suspendue interdiraient que la demande puisse être accueillie pour un motif que l'administration n'a pas relevé, ou que, par suite d'un changement de circonstances, la situation de fait existant à la date de la présente ordonnance y ferait obstacle. Par suite, il doit être enjoint au maire de la commune de Bailleul, par une décision qui revêtira un caractère provisoire jusqu'à ce qu'il soit statué au fond sur la requête en annulation de la décision attaquée, de prendre une décision de non-opposition à la déclaration préalable déposée par la société Free Mobile, dans un délai d'un mois suivant la notification de la présente ordonnance. Il n'y a pas lieu dans les circonstances de l'espèce d'assortir cette injonction d'une astreinte. 
 Sur les frais du litige : 
 18. Il y a lieu, dans les circonstances de l'espèce, de mettre à la charge de la commune de Bailleul une somme de 800 euros au titre des frais exposés par la société Free Mobile et non compris dans les dépens. 
 O R D O N N E : 
 Article 1er : L'exécution de l'arrêté du 21 septembre 2023 du maire de la commune de Bailleul est suspendue jusqu'à ce qu'il soit statué au fond sur sa légalité.  
 Article 2 : Il est enjoint au maire de la commune de Bailleul de délivrer, à titre provisoire, une décision de non-opposition à la déclaration préalable déposée par la société Free Mobile dans un délai d'un mois à compter de la notification de la présente ordonnance. 
 Article 3 : La commune de Bailleul versera à la société Free Mobile une somme de 800 euros au titre de l'article L. 761-1 du code de justice administrative. 
 Article 4 : Le surplus des conclusions de la requête est rejeté.  
 Article 5 : La présente ordonnance sera notifiée à la société Free Mobile et à la commune de Bailleul.  
 Fait à Lille, le 7 février 2024. 
 Le juge des référés, 
 Signé, 
 Y. A 
 La République mande et ordonne au préfet du Nord en ce qui le concerne et à tous commissaires de justice à ce requis en ce qui concerne les voies de droit commun, contre les parties privées, de pourvoir à l'exécution de la présente ordonnance. 
 Pour expédition conforme, 
 Le greffier,