TA45 · Tribunal Administratif d'Orléans — 23 février 2024

Vu la procédure suivante : 
 Par une requête enregistrée le 15 février 2024, et des pièces enregistrées le 19 février 2024, Mme E C épouse D, représentée par Me Karsenti, demande à la juge des référés, saisie sur le fondement de l'article L. 521-1 du code de justice administrative : 
 1°) de suspendre l'exécution de la décision du 18 avril 2023 du maire de la commune de Saint-Aignan lui refusant le bénéfice de la protection fonctionnelle ; 
 2°) d'enjoindre à la commune de Saint-Aignan dans le délai de 5 jours à compter de la notification de la décision à intervenir, sous astreinte de 200 euros par jour de retard, à titre principal, de lui accorder la protection fonctionnelle dans le cadre de la procédure pénale enregistrée sous le numéro 22077000043, à titre subsidiaire, de réexaminer sa demande de protection fonctionnelle ;  
 3°) de mettre à la charge de la commune de Saint-Aignan la somme de 2 500 euros à lui verser en application de l'article L. 761-1 du code de justice administrative. 
 Elle soutient que : 
 - elle est agente de surveillance des voies publiques (ASVP) au sein de la commune de Saint-Aignan ; dans le cadre de ses fonctions, elle a été victime de plusieurs infractions commises par son supérieur hiérarchique ; le 5 août 2022, elle a déposé plainte contre M. A B, maire de la commune sous la direction duquel elle travaillait, pour les faits de harcèlement sexuel par une personne abusant de l'autorité que lui confrère sa fonction, harcèlement moral, agressions sexuelles par une personne abusant de l'autorité que lui confrère sa fonction et viols par une personne abusant de l'autorité que lui confrère sa fonction ; les faits se sont déroulés entre le 1er novembre 2019 et fin octobre 2021 ; elle est placée en arrêt maladie depuis le 13 janvier 2022 pour cause de dépression ; elle a déposé une demande de protection fonctionnelle le 24 février 2023 ; par décision du 18 avril 2023, cette demande a été rejetée ; elle a formé un recours gracieux contre cette décision qui n'a fait l'objet d'aucune réponse ; elle a présenté un recours au fond contre ce refus d'octroi de la protection fonctionnelle le 15 juin 2023 ;  le 19 décembre 2023, M. B a été mis en examen par un juge d'instruction pour viol et agression sexuelle après l'ouverture d'une information judiciaire par le parquet de Blois, le 9 décembre 2022 ; le 7 février 2024, elle a été convoquée devant le juge d'instruction pour une première audition de partie civile qui aura lieu le 1er mars 2024 et qui sera nécessairement particulièrement éprouvante pour elle ; 
 - l'urgence est caractérisée car la décision de refus de protection fonctionnelle préjudicie de façon grave et immédiate à ses intérêts dès lors qu'elle est convoquée devant le juge d'instruction pour une première audition de partie civile qui aura lieu le 1er mars 2024 et la présence d'un avocat apparaît essentielle dans le cadre de cette audition ; le droit à un avocat constitue un droit pour toute victime d'une infraction et ce dès le début de l'information, ainsi que le prévoit le code de procédure pénale et l'article 6 § 1 de la convention européenne des droits de l'homme et alors que le rôle de l'avocat d'une partie civile lors de l'information judiciaire est central ; c'est d'ailleurs à la suite d'une requête de son conseil devant la Chambre de l'Instruction, en janvier 2024, qu'elle a finalement été convoquée pour son audition, un an et demi après le début de l'instruction ; or sa situation financière ne lui permet pas d'assumer seule les frais d'un avocat ; 
 - le doute sérieux sur la légalité de la décision de refus d'octroi de la protection fonctionnelle en litige est caractérisé car : 
 * l'auteur de cette décision est incompétent puisque lorsque c'est le supérieur hiérarchique qui est visé par les actes dénoncés, il ne peut, en aucun cas, statuer sur la demande de protection fonctionnelle de son subordonné ; si dans sa demande, elle n'a pas souhaité dévoiler de détails précis sur l'identité de son agresseur ou sur les faits précis qu'elle a subis afin de préserver sa vie privée, le maire avait connaissance du fait qu'il était désigné comme la personne ayant commis les différentes infractions évoquées et il devait confier l'instruction de cette demande à un de ses adjoints ; 
 * cette décision est entachée d'un vice de procédure car elle est prise au motif que les infractions étaient citées sans caractériser les événements reprochés et les circonstances de leur commission et qu'aucun auteur des infractions visées n'est identifié dans la demande, mais le maire aurait dû en application de l'article L. 114-5 du code des relations entre le public et l'administration (CRPA) solliciter les pièces et informations manquantes exigées et  fixer un délai pour leur communication avant de rejeter la demande ; cette obligation était d'autant plus nécessaire eu égard à l'extrême gravité des faits dénoncés ; 
 * elle est entachée d'un défaut de motivation car elle refuse un avantage dont l'attribution constitue un droit pour les personnes qui remplissent les conditions légales pour l'obtenir et elle méconnait donc l'article L. 211-2-6° du CRPA ; 
 * elle est entachée d'une erreur de droit car il est indiqué que la protection fonctionnelle n'a pas vocation à s'appliquer à l'occasion de la survenance de différends susceptibles de survenir dans le cadre du service entre un agent public et l'un de ses supérieurs hiérarchiques mais ce tempérament ne s'applique que dans l'hypothèse où les actes en cause se rattachent à l'exercice normal du pouvoir hiérarchique or en l'espèce, les agissements dénoncés concernent des infractions particulièrement graves de nature criminelle et délictuelle lesquelles auraient été commises par son supérieur hiérarchique et manifestement insusceptibles de se rattacher à l'exercice normal du pouvoir hiérarchique de celui-ci ; 
 * l'octroi de la protection fonctionnelle constitue une obligation légale pour l'administration de protéger son agent et elle ne peut lui être refusée dès lors que les conditions sont remplies et la commune est donc en situation de compétence liée puisqu'elle justifie avoir été victime de plusieurs infractions graves commises par son supérieur hiérarchique à l'occasion de l'exercice de ses fonctions, elle n'a commis aucune faute personnelle et aucun intérêt général ne s'oppose à l'octroi de la protection fonctionnelle ; 
 * c'est à tort que la décision retient qu'elle n'a pas caractérisé les événements reprochés car cette exigence doit être conciliée avec le nécessaire respect de sa vie privée ; au regard de la gravité des faits reprochés, la seule production du courrier d'avis à victime devrait suffire pour présumer de la matérialité des faits dénoncés car cet avis permet de démontrer qu'une information judiciaire a été ouverte contre M. B pour des faits de viols, agressions sexuelles et harcèlement moral et elle y est désignée comme victime ; 
 * elle est entachée d'une erreur d'appréciation quant au champ d'application de la protection fonctionnelle car elle retient que les accusations évoquées dans sa demande sont étrangères à ses fonctions or, la circulaire du 5 mai 2008 - B8 n° 2158 précise que le champ d'application de la protection fonctionnelle inclut les menaces, violences physiques, harcèlements sexuel ou moral commis à l'encontre de l'agent public et son courrier de demande évoque des infractions très graves commises par " une personne abusant de l'autorité que lui confrère sa fonction ", commis durant le temps de travail et sur son lieu de travail ; 
 * elle est entachée d'un détournement de pouvoir. 
 Par un mémoire en défense enregistré le 21 février 2024, la commune de Saint-Aignan représentée par Me Dokhan, conclut au rejet de la requête 
 Elle soutient que : 
 - la requérante ne justifie pas d'une situation d'urgence car elle n'établit nullement que le refus de la protection fonctionnelle en litige lui causerait un préjudice grave et immédiat de nature à en justifier la suspension dans l'attente du jugement à intervenir dans l'instance n° 2302217 ; elle ne démontre pas que l'absence de protection fonctionnelle l'empêche d'assurer sa défense, eu égard à l'insuffisance de ses ressources ; la requérante placée depuis le 13 janvier 2022, en congé de maladie ordinaire requalifié successivement en congé de longue maladie puis en congé de longue durée perçoit depuis le 5 septembre 2022, l'intégralité de son traitement soit une rémunération mensuelle brute de 1 860 euros et ce jusqu'au 12 janvier 2025 et elle n'a donc subi aucune perte de rémunération ; elle a bénéficié de l'assistance de son conseil tout au long de la procédure celui-ci ayant été présent pour former le recours gracieux dirigé contre la décision du 16 avril 2023 et le recours contentieux formé le 15 juin 2023 ; la décision en litige ne fait nullement obstacle à ce qu'elle assure sa défense dans le cadre de l'information ouverte à la suite de sa plainte déposée en août 2022 ; depuis le dépôt de sa plainte en août 2022, elle a bénéficié de l'assistance d'un cabinet d'avocat, alors même qu'elle n'avait pas sollicité le bénéfice de la protection fonctionnelle avant février 2023 et alors même que cette dernière lui a été refusée depuis le 18 avril 2023 ; au demeurant, ce n'est que 8 mois plus tard, le 15 février 2024, qu'elle a présenté un référé-suspension ; elle se borne à alléguer que sa situation financière " ne lui permet pas d'assumer seule les frais d'un avocat " et à produire son dernier avis d'imposition 2022 duquel il ressort que les revenus de son foyer s'élèvent à la somme de 47 000 euros et duquel il ne résulte nullement qu'elle ne serait pas en mesure d'assumer les frais d'avocats exposés pour la défense de ses intérêts lors de son audition devant le juge d'instruction le 1er mars 2024 et elle ne fait état d'aucune charge ou crédit particulier l'empêchant d'assumer ces frais, elle ne fait état d'aucune facture par laquelle son avocat lui réclamerait le paiement d'honoraires pour les diligences effectuées ou à accomplir prochainement et elle ne soutient ni même n'allègue qu'en cas de difficulté financière pour régler ses honoraires, son avocat refuserait de l'assister le 1er mars 2024 ; en toute hypothèse, si elle était en mesure d'établir l'insuffisance de ses revenus, elle pourrait prétendre au bénéfice de l'aide juridictionnelle totale ou partielle ; par ailleurs, lorsque la demande de protection fonctionnelle porte sur des faits de harcèlement moral dont l'agent public s'estime victime, il lui appartient de rapporter la preuve, pour justifier de l'urgence à ordonner la suspension de la décision de refus de la protection fonctionnelle, de ce que les agissements de sa hiérarchie sont constitutifs de harcèlement moral ; 
 - la requérante ne fait état d'aucun moyen propre à créer un doute sérieux quant à la légalité de la décision du 18 avril 2023 : 
 * elle reconnaît elle-même ne pas avoir souhaité " dévoiler de détails précis sur l'identité de son agresseur ou sur les faits précis qu'elle a subis afin de préserver sa vie privée " ; dans ces conditions, le maire qui n'a été mis en examen que le 19 décembre 2023, ne pouvait à la date de la décision en litige ni identifier la personne mise en cause, ni les faits particulièrement graves susceptibles de constituer les infractions pénales mentionnées dans la demande de protection fonctionnelle ; il appartient à l'agent public qui réclame le bénéfice de la protection fonctionnelle, d'expliciter les faits et les motifs qui fondent sa demande ; 
 * compte tenu du laconisme des termes de la demande de protection fonctionnelle, qui ne visaient aucune personne en particulier, ni aucun fait précis, le maire demeurait compétent pour statuer sur la demande ; 
 * le maire n'était pas tenu d'inviter la requérante à produire des pièces et informations manquantes en application des dispositions de l'article L. 114-5 du code des relations entre le public et l'administration qui ne sont pas applicables aux relations entre l'administration et ses agents ; 
 * la décision litigieuse est suffisamment motivée ; 
 * elle n'est pas entachée d'une erreur d'appréciation quant au champ d'application de la protection fonctionnelle ; la circulaire FP n° 2158 du 5 mai 2008 relative à la protection fonctionnelle des agents publics de l'Etat ne vise pas les agents de la fonction publique territoriale et est en toute hypothèse dépourvue de valeur réglementaire ; les infractions mentionnées dans la demande du 24 février 2023, étaient étrangères au champ d'application de la protection fonctionnelle car il ne ressort ni de la demande de protection fonctionnelle ni d'aucune pièce du dossier que les infractions évoquées auraient concerné la requérante en tant qu'agent public dans l'exercice de ses fonctions au sein de la commune ; par suite la commune n'était pas en situation de compétence liée pour accorder le bénéfice de la protection fonctionnelle ; 
 * la décision attaquée n'est pas entachée de détournement de pouvoir. 
 Vu : 
 - la décision dont la suspension de l'exécution est demandée ; 
 - les autres pièces du dossier ; 
 - et la requête au fond n° 2302217 présentée par Mme D. 
 Vu : 
 - le code général de la fonction publique ; 
 - le code des relations entre le public et l'administration ; 
 - le code de justice administrative. 
 Vu la décision par laquelle le président du tribunal a désigné Mme Lefebvre-Soppelsa pour statuer sur les demandes de référés. 
 Les parties ont été régulièrement averties du jour de l'audience. 
 Après avoir, au cours de l'audience publique du 22 février 2024, présenté son rapport et entendu : 
 - les observations de Me Karsenti, représentant Mme D, qui a conclu aux mêmes fins par les mêmes moyens, indiqué qu'il demandait également la suspension de l'exécution de la décision implicite de rejet née du silence gardé sur le recours gracieux formé le 15 juin 2023 et souligné que la requérante a formé seule sa demande de protection fonctionnelle qu'elle a été contrainte de présenter à son agresseur, qu'il ne lui a à ce jour pas demandé d'honoraires et sera présent à ses côtés lors de l'audition du 1er mars 2024  qui est un moment crucial de la procédure pénale, quand bien même il a besoin d'être rémunéré, que l'existence de difficultés financières ne devrait pas être une condition pour suspendre l'exécution de la décision en litige puisque le droit à la protection fonctionnelle n'est pas soumis à des conditions de ressources, que ses propres revenus sont peu importants alors qu'elle a des charges conséquentes liées à un crédit en cours et le fait qu'elle a deux enfants, qu'à la date de la demande initiale et plus encore à celle du recours gracieux le maire connaissait tant les faits que la circonstance qu'il était la personne visée, par la demande qu'il a rejetée ; 
 - et les observations de Me Dokhan, représentant la commune de Saint-Aignan, qui a persisté dans ses conclusions aux fins de rejet par les mêmes moyens et souligné que le recours au fond n'est dirigé que contre le refus initial en date du 18 avril 2023 de protection fonctionnelle et les conclusions présentées à la barre aux fins de suspension de l'exécution de la décision implicite de rejet du recours gracieux sont donc irrecevables, que la requérante à laquelle il appartient d'établir que la condition tenant à l'urgence est remplie ne justifie pas d'un préjudice grave et immédiat puisqu'elle a toujours bénéficié de l'assistance de son conseil y compris pour former un référé suspension, qu'au demeurant la requête au fond enregistrée en juin 2023 devrait être prochainement jugée, qu'elle a toujours été défendue par son avocat, qu'elle n'établit aucunement les difficultés financières dont elle allègue, que si elle soutient avoir 2 enfants à charge l'avis d'imposition qu'elle produit ne mentionne que 2 parts, que la légalité de la décision doit être examinée à la date à laquelle elle a été prise et que les moyens soulevés ne sont pas fondés, le maire de la commune ne devant pas octroyer la protection fonctionnelle c'est-à-dire exposer des deniers publics lorsque les conditions de celle-ci ne sont pas remplies, et que dans l'hypothèse où les conditions du référé suspension seraient considérées comme remplies seule une injonction de réexamen, à titre provisoire, serait possible. 
 La clôture de l'instruction a été prononcée à l'issue de l'audience. 
 Considérant ce qui suit : 
 1. Aux termes de l'article L. 521-1 du code de justice administrative : " Quand une décision administrative, même de rejet, fait l'objet d'une requête en annulation ou en réformation, le juge des référés, saisi d'une demande en ce sens, peut ordonner la suspension de l'exécution de cette décision, ou de certains de ses effets, lorsque l'urgence le justifie et qu'il est fait état d'un moyen propre à créer, en l'état de l'instruction, un doute sérieux quant à la légalité de la décision () ".  
 2. Il résulte des dispositions précitées de l'article L. 521-1 du code de justice administrative que la condition d'urgence à laquelle est subordonné le prononcé d'une mesure de suspension doit être regardée comme remplie lorsque la décision contestée préjudicie de manière suffisamment grave et immédiate à un intérêt public, à la situation du requérant ou aux intérêts qu'il entend défendre. Il appartient au juge des référés, saisi d'une demande tendant à la suspension d'une telle décision, d'apprécier concrètement, compte-tenu des justifications fournies par le requérant, si les effets de celle-ci sur la situation de ce dernier ou, le cas échéant, des personnes concernées, sont de nature à caractériser une urgence justifiant que, sans attendre le jugement de la requête au fond, l'exécution de la décision soit suspendue. 
 3. La requérante soutient d'une part qu'elle est convoquée devant le juge d'instruction pour une première audition de partie civile qui aura lieu le 1er mars 2024, audition au cours de laquelle l'assistance d'un avocat qui constitue un droit pour toute victime est essentielle, d'autre part, alors qu'elle est placée en arrêt maladie depuis le 13 janvier 2022, que sa situation financière ne lui permet pas d'assumer seule les frais d'un avocat.  
 4. Toutefois, alors qu'il lui est opposé sans contredit que placée depuis le 13 janvier 2022 en congé de maladie ordinaire requalifié successivement en congé de longue maladie puis en congé de longue durée, elle n'a subi aucune perte de rémunération et perçoit depuis le 5 septembre 2022, l'intégralité de son traitement soit une rémunération mensuelle brute de 1 860 euros et ce jusqu'au 12 janvier 2025, elle se borne à produire son avis d'imposition 2022 et ne justifie aucunement des charges dont elle allègue. Par ailleurs, le conseil de la requérante a réaffirmé lors de l'audience publique son intention d'assister celle-ci lors de son audition devant le juge d'instruction le 1er mars 2024. Dans ces circonstances la requérante n'établit pas que le refus de lui octroyer le bénéfice de la protection fonctionnelle en litige porte une atteinte suffisamment grave et immédiate à sa situation. Dès lors, la condition d'urgence n'est pas remplie. 
 5. Il résulte de ce qui précède, sans qu'il soit besoin d'examiner la fin de non-recevoir opposée à l'encontre des conclusions dirigées contre la décision implicite de rejet du recours gracieux, ni de se prononcer sur la condition tenant à l'existence d'un moyen de nature à créer un doute sérieux quant à la légalité des décisions en litige, que les conclusions tendant à la suspension de leur exécution doivent être rejetées, de même que, par voie de conséquence, les conclusions présentées par la requérante aux fins d'injonction et celles présentées au titre des dispositions de l'article L. 761-1 du code de justice administrative. 
 O R D O N N E : 
 Article 1er : La requête de Mme D est rejetée. 
 Article 2 : La présente ordonnance sera notifiée à Mme E C épouse D et à la commune de Saint-Aignan. 
 Fait à Orléans, le 23 février 2024. 
 La juge des référés, 
 Anne LEFEBVRE-SOPPELSA 
 La République mande et ordonne au préfet de Loir-et-Cher en ce qui le concerne ou à tous commissaires de justice à ce requis, en ce qui concerne les voies de droit commun contre les parties privées, de pourvoir à l'exécution de la présente décision.