TA102 · 1ère Chambre — 7 juillet 2025

Vu la procédure suivante : 
   
 Par une requête, enregistrée le 28 octobre 2024, et un mémoire complémentaire, enregistré le 22 février 2025, M. B A, représenté par Me Jolly-Nicolas, demande au tribunal : 
   
 1°) de condamner l'agence régionale de santé de la Martinique à lui verser la somme de 7 557 698 euros, majorée des intérêts de retard et de leur capitalisation, en réparation des préjudices qu'il estime avoir subis du fait de l'arrêté du 26 novembre 2018, autorisant le transfert de son officine pharmaceutique, du 36 rue des barrières, sur le territoire de la commune du Lamentin, vers l'immeuble Jardi Cash - Mangot Vulcin, sur le territoire de la même commune ; 
   
 2°) de mettre à la charge de l'agence régionale de santé de la Martinique la somme de 15 000 euros, au titre de l'article L. 761-1 du code de justice administrative. 
   
 Il soutient que : 
 - l'agence régionale de santé de la Martinique a commis une illégalité fautive, en autorisant le transfert de son officine pharmaceutique, alors que le signataire de l'arrêté était incompétent et alors que ce transfert ne répondait pas de façon optimale aux besoins en médicaments de la population ; 
 - il subit un préjudice financier, résultant de la perte de son officine, et de la perte de résultats, ainsi qu'un préjudice moral. 
   
 Par des mémoires en défense, enregistrés le 23 décembre 2024 et le 28 mars 2025, l'agence régionale de santé de la Martinique, représentée par Me Yang-Ting Ho, conclut, à titre principal, au rejet de la requête, à titre subsidiaire, à ce que soit désigné un expert, chargé d'évaluer les préjudices subis par le requérant et, à titre infiniment subsidiaire, à ce que le montant de la condamnation soit limité. 
   
 Elle fait valoir que : 
 - le requérant a commis des fautes et imprudences, de nature à exonérer l'Etat, au moins partiellement, de sa responsabilité ; 
 - les préjudices allégués par le requérant sont surévalués. 
   
 La requête a été régulièrement communiquée à la ministre du travail, de la santé, des solidarités et des familles, qui n'a pas produit de mémoire en défense.  
   
   
 Vu les autres pièces du dossier. 
   
 Vu : 
 - le code civil ;  
 - le code des relations entre le public et l'administration ;  
 - le code de la santé publique ; 
 - le code de justice administrative. 
   
 Les parties ont été régulièrement averties du jour de l'audience. 
   
 Ont été entendus au cours de l'audience publique : 
 - le rapport de M. Lancelot, 
 - les conclusions de M. Phulpin, rapporteur public, 
 - et les observations de Me Nicolas, substituant Me Jolly-Nicolas, avocate de M. A, et de Me Yang-Ting Ho, avocate de l'agence régionale de santé de la Martinique. 
   
 Considérant ce qui suit :  
   
 1. M. A, pharmacien titulaire d'une officine de pharmacie, en a obtenu le transfert, du 36 rue des barrières, dans le centre bourg de la commune du Lamentin, vers l'immeuble Jardi Cash, situé en bordure de la route nationale 1, dans le quartier de Mangot Vulcin, sur le territoire de la même commune, par un arrêté du directeur général de l'agence régionale de santé de la Martinique du 26 novembre 2018. Toutefois, par un jugement n° 1800754 - 1900217 du  
 11 mars 2020, le présent tribunal, saisi par deux pharmacies concurrentes, a annulé cette autorisation de transfert, au motif que le transfert ne répondait pas de façon optimale aux besoins en médicaments de la population résidant dans les quartiers d'accueil. Ce jugement est devenu définitif, M. A s'étant désisté de l'appel qu'il a interjeté à son encontre, ainsi que lui en a donné acte la cour administrative d'appel de Bordeaux, par une ordonnance n° 20BX02051 du  
 3 novembre 2022. A la suite du jugement du 11 mars 2020, M. A, qui ne disposait plus de ses anciens locaux, a présenté une nouvelle demande d'autorisation de transfert, vers un local situé au centre médical Saint-Laurent, dans le centre bourg du Lamentin. Par un arrêté du  
 14 septembre 2020, le directeur général de l'agence régionale de santé de la Martinique a refusé d'autoriser ce transfert. M. A s'est ainsi trouvé, faute de locaux disponibles, dans l'impossibilité de poursuivre l'activité de son officine de pharmacie et, par un jugement du  
 21 septembre 2022, le tribunal mixte de commerce de Fort-de-France a prononcé sa liquidation judiciaire. M. A a présenté à l'agence régionale de santé de la Martinique, le 29 juillet 2024, une demande préalable d'indemnisation, qui a fait l'objet d'une décision implicite de rejet. Par la présente requête, M. A demande au tribunal de condamner l'agence régionale de santé de la Martinique à lui verser la somme de 7 557 698 euros, en réparation des préjudices qu'il estime avoir subis du fait de l'illégalité de l'arrêté du 26 novembre 2018, autorisant le transfert de son officine.  
 Sur la responsabilité :  
   
 En ce qui concerne la personne publique responsable :  
   
 2. Si les agences régionales de santé sont, aux termes de l'article L. 1432-1 du code de la santé publique, des établissements publics distincts de l'Etat, les compétences qui leur sont confiées par l'article L. 1431-2 de ce code, parmi lesquelles les décisions relatives à la création, au transfert ou au regroupement d'officines de pharmacie, qui contribuent notamment aux soins de premiers recours, participent à la mission de service public de permanence des soins et concourent aux actions de veille et de protection sanitaire organisées par les autorités de santé, sont, en vertu de l'article L. 1432-2 du même code, exercées par leur directeur général au nom de l'Etat, sauf lorsqu'elles ont été attribuées à une autre autorité au sein de ces agences. 
   
 3. L'arrêté du 26 novembre 2018 du directeur général de l'agence régionale de santé de la Martinique, autorisant le transfert de l'officine de pharmacie de M. A, ayant été pris au nom de l'Etat, les conclusions indemnitaires de M. A doivent être regardées comme dirigées à la fois contre l'agence régionale de santé de la Martinique et contre l'Etat, lequel, en l'absence de décision expresse de sa part, est réputé, en vertu des articles L. 114-2, L. 114-3 et L. 231-4 du code des relations entre le public et l'administration, avoir implicitement rejeté la réclamation préalable de M. A à l'expiration du délai de deux mois suivant la date de sa réception par l'agence régionale de santé de la Martinique, alors même que cette dernière l'a également rejetée au titre de sa responsabilité propre.  
   
 En ce qui concerne l'existence d'une faute :  
   
 4. Aux termes de l'article L. 5125-3 du code de la santé publique, dans sa rédaction applicable à la date du dépôt de la demande d'autorisation de transfert, présentée par M. A : " Les créations, les transferts et les regroupements d'officines de pharmacie doivent permettre de répondre de façon optimale aux besoins en médicaments de la population résidant dans les quartiers d'accueil de ces officines ".  
   
 5. Le jugement n° 1800754 - 1900217 du 11 mars 2020, par lequel le présent tribunal a annulé l'arrêté du 26 novembre 2018 du directeur général de l'agence régionale de santé de la Martinique, autorisant le transfert de l'officine de pharmacie de M. A, est devenu définitif, et est revêtu de l'autorité absolue de la chose jugée. Il ressort des motifs de ce jugement, qui en constituent le soutien nécessaire, qu'en méconnaissance des dispositions précitées de l'article L. 5125-3 du code de la santé publique, l'autorisation de transfert a été délivrée, alors que le transfert ne permettait pas de répondre de façon optimale aux besoins en médicaments de la population résidente. Par suite, la délivrance de cette autorisation de transfert est constitutive d'une faute, de nature à engager la responsabilité de l'Etat.  
   
 En ce qui concerne les causes exonératoires de responsabilité :  
   
 6. En premier lieu, si l'agence régionale de santé de la Martinique fait valoir que le dossier de demande d'autorisation de transfert, présenté par M. A, était incomplet, elle n'en apporte pas la preuve, en se bornant à faire référence à l'ordonnance n° 20BX02052 du 29 septembre 2020 de la présidente de la deuxième chambre de la cour administrative d'appel de Bordeaux, se prononçant sur une demande de sursis à exécution présentée par M. A contre le jugement n° 1800754 - 1900217 du 11 mars 2020, cette ordonnance présentant un caractère provisoire, et étant dépourvue de toute autorité de la chose jugée. En tout état de cause, à supposer même que cette incomplétude du dossier de demande d'autorisation de transfert soit avérée, les pièces, dont l'agence régionale de santé de la Martinique allègue qu'elles seraient manquantes, portent sur les autorisations d'urbanisme nécessaires à l'aménagement des nouveaux locaux de l'officine de pharmacie de M. A, et ne présentent ainsi aucun lien avec l'illégalité dont est entaché l'arrêté du 26 novembre 2018, autorisant le transfert de l'officine de M. A, cette illégalité résidant dans le fait que le transfert ne répond pas de façon optimale aux besoins en médicaments de la population résidente. Dans ces conditions, l'agence régionale de santé de la Martinique n'est pas fondée à faire valoir que la responsabilité de l'Etat serait atténuée, aux motifs que M. A a présenté un dossier incomplet.  
   
 7. En deuxième lieu, si l'agence régionale de santé de la Martinique fait valoir que M. A a commis une imprudence en signant le bail, relatif à ses nouveaux locaux situés Immeuble Jardi Cash, avant même que l'autorisation de transfert lui soit accordée, et en procédant au déménagement de son activité sans attendre l'expiration du délai de recours contentieux contre cette autorisation, les dispositions du 3° de l'article R. 5125-1 du code de la santé publique imposaient toutefois à M. A de produire, dans son dossier de demande d'autorisation de transfert, les éléments de nature à justifier de ses droits sur le local, dans lequel il souhaitait transférer son activité et, partant, de signer un contrat de bail avant de déposer sa demande d'autorisation de transfert. De même, il ne peut être reproché à M. A de ne pas avoir assorti ce bail d'une condition suspensive, dans l'hypothèse où l'autorisation de transfert serait contestée par des tiers, dès lors que le recours pour excès de pouvoir ne présente pas de caractère suspensif et que rien n'empêchait M. A de poursuivre son activité dans ses nouveaux locaux, tant que les instances introduites par ses deux concurrentes étaient pendantes.  
   
 8. En troisième lieu, en revanche, en déposant une demande d'autorisation, en vue de transférer son officine de pharmacie vers une zone d'activités économiques dépourvue de population résidente à proximité immédiate, et ce dans le but de capter une clientèle de passage fréquentant les commerces situés à proximité, ou circulant sur la route nationale 1, M. A ne pouvait ignorer que sa demande ne répondait pas aux conditions imposées par l'article L. 5125-3 du code de la santé publique. Dans ces conditions, l'agence régionale de santé de la Martinique est fondée à faire valoir que M. A a commis une faute, de nature à atténuer la responsabilité de l'Etat. Dans les circonstances de l'espèce, il sera fait une juste appréciation de la part du dommage, résultant de la faute commise par M. A, en fixant celle-ci à 20 %.  
   
 En ce qui concerne les préjudices :  
   
 9. En premier lieu, l'indemnité susceptible d'être allouée à la victime d'un dommage causé par la faute de l'administration a pour seule vocation de replacer la victime, autant que faire se peut, dans la situation qui aurait été la sienne si le dommage ne s'était pas produit, c'est-à-dire, lorsque la faute résulte d'une décision illégale, si celle-ci n'était jamais intervenue. Si, dans ce cadre, l'annulation d'une autorisation de transfert de pharmacie peut conduire à l'indemnisation des frais engagés en pure perte à la suite de cette autorisation ainsi que, le cas échéant, des troubles qui ont pu en résulter dans les conditions d'existence du titulaire, elle fait obstacle, dès lors qu'elle a été prononcée pour des motifs de fond révélant qu'aucune autorisation n'aurait pu être délivrée, à ce que puisse être indemnisé le préjudice résultant de la perte de valeur du fonds de commerce constitué sur le fondement de cette autorisation illégale. 
   
 10. Il résulte de l'instruction, ainsi qu'il a été évoqué au point 1 ci-dessus qu'à la suite du jugement n° 1800754 - 1900217 du 11 mars 2020, M. A s'est trouvé privé de locaux, et a été contraint de cesser son activité. Dans ces conditions, M. A est fondé à demander l'indemnisation du préjudice résultant de la perte de son officine de pharmacie, ce préjudice devant être évalué, ainsi qu'il a été évoqué au point 9 ci-dessus, à hauteur de la valeur de l'officine, telle qu'elle s'établissait avant le transfert illégalement autorisé le 26 novembre 2018. Il résulte de l'instruction, et notamment du rapport de l'expert-comptable, mandaté par M. A, que la valeur de l'officine, avant transfert, est estimée à 540 000 euros, cette estimation correspondant à la moyenne entre deux estimations du prix de cession de l'officine, l'une établie selon la méthode de l'excédent brut d'exploitation retraité, calculée à partir du prix de cession moyen constaté en Martinique égal à 5,2 fois cet indice, et l'autre fondée sur un pourcentage du chiffre d'affaires compris entre 60 et 62 %. Ainsi, sans qu'il soit besoin d'ordonner une nouvelle expertise, il sera fait une juste appréciation du préjudice financier subi par M. A en l'évaluant à la somme de 540 000 euros.  
   
 11. En deuxième lieu, si M. A sollicite une indemnisation, à hauteur de la somme de 780 567 euros, qui correspond aux résultats prévisionnels, estimés par un expert-comptable, qu'il pouvait espérer pour les années 2020 à 2024, s'il avait pu poursuivre son activité de pharmacien, ainsi que, de façon surabondante, un " EBE retraité " de 707 131 euros, il résulte de l'instruction, et notamment des rapports d'expert-comptable produits par M. A lui-même, que ses résultats d'activité ont connu une nette augmentation après le transfert illégal de son officine dans ses nouveaux locaux, jusqu'à l'annulation de ce transfert, résultant du jugement n° 1800754 - 1900217 du 11 mars 2020. Dans ces conditions, il n'est pas établi que les pertes de résultats, générées par l'impossibilité pour M. A de poursuivre son activité de pharmacien après mars 2020 n'auraient pas été compensées par les résultats générés entre novembre 2018 et mars 2020, grâce au transfert illégal de son activité dans une zone mieux achalandée. En outre, si M. A n'a pas pu retrouver immédiatement un local pour reprendre son activité après le jugement n° 1800754 - 1900217 du 11 mars 2020, l'annulation de l'arrêté du 26 novembre 2018, portant autorisation de transfert, n'a ni pour objet ni pour effet d'empêcher M. A de reprendre son activité de pharmacien dans un autre local, après avoir sollicité une nouvelle autorisation auprès de l'agence régionale de santé de la Martinique. Dans ces conditions, M. A n'est pas fondé à demander la réparation du préjudice financier qu'il invoque.  
   
 12. En troisième lieu, il résulte de l'instruction, et notamment du certificat établi par un psychothérapeute le 29 avril 2024, que la perte de son officine de pharmacie a entraîné pour M. A un préjudice moral, dont il sera fait une juste appréciation, en l'évaluant à la somme de 2 000 euros.  
   
 13. Il résulte de tout ce qui précède, compte tenu du partage de responsabilité retenu au point 8 ci-dessus, que M. A est seulement fondé à demander la condamnation de l'Etat à lui verser la somme de 433 600 euros. Le surplus de ses conclusions indemnitaires doit être rejeté.  
   
 Sur les intérêts et leur capitalisation : 
 14. M. A a droit aux intérêts au taux légal, correspondant à l'indemnité de  
 433 600 euros, à compter du 29 juillet 2024, date de réception par l'agence régionale de santé de la Martinique de sa demande préalable d'indemnisation.  
   
 15. A la date du présent jugement, il n'est pas dû une année d'intérêts. Dès lors, conformément aux dispositions de l'article 1343-2 du code civil, il y a lieu de rejeter la demande de M. A, tendant à la capitalisation des intérêts.   
   
 Sur les frais liés au litige :  
   
 16. Il y a lieu, dans les circonstances de l'espèce, de faire application des dispositions de l'article L. 761-1 du code de justice administrative et de mettre à la charge de l'Etat une somme de 1 500 euros, au titre des frais exposés par M. A et non compris dans les dépens.  
 D E C I D E : 
 Article 1er : L'Etat est condamné à verser à M. A la somme de 433 600 euros, majorée des intérêts au taux légal à compter du 29 juillet 2024. 
 Article 2 : L'Etat versera à M. A une somme de 1 500 euros au titre de l'article L. 761-1 du code de justice administrative.  
 Article 3 : Le surplus des conclusions de la requête de M. A est rejeté.  
   
 Article 4 : Le présent jugement sera notifié à M. B A et à la ministre du travail, de la santé, des solidarités et des familles, et à l'agence régionale de santé de la Martinique.  
 Délibéré après l'audience du 19 juin 2025, à laquelle siégeaient : 
 M. Laso, président, 
 M. Lancelot, premier conseiller,  
 Mme Monnier-Besombes, conseillère,  
 Rendu public par mise à disposition au greffe le 7 juillet 2025. 
 Le rapporteur, 
 F. Lancelot 
 Le président, 
 J.-M. LasoLa greffière, 
     V. Ménigoz 
 La République mande et ordonne à la ministre du travail, de la santé, des solidarités et des familles, en ce qui la concerne, et à tous commissaires de justice à ce requis en ce qui concerne les voies de droit commun, contre les parties privées, de pourvoir à l'exécution de la présente décision.