TA45 · 2ème chambre — 14 novembre 2024

Vu la procédure suivante : 
 Par une requête et un mémoire enregistrés le 22 février 2024 et le 29 août 2024, la SAS Photosol Développement, représentée par Me Lepage, demande au tribunal : 
 1°) d'annuler l'arrêté du 22 décembre 2023 par lequel le préfet de Loir-et-Cher a refusé de lui délivrer un permis de construire portant sur la construction d'une centrale photovoltaïque, d'une puissance de 5,1 MWc, d'un poste de livraison, d'un local technique et de deux postes de transformation sur la commune de Montrieux-en-Sologne ; 
 2°) d'enjoindre au préfet de Loir-et-Cher de lui délivrer le permis de construire sollicité ou, à défaut, de réexaminer sa situation dans un délai d'un mois à compter de la notification du jugement à intervenir ; 
 3°) de mettre à la charge de l'Etat une somme de 5 000 euros en application de l'article L. 761-1 du code de justice administrative. 
 Elle soutient que : 
 - l'arrêté est entaché d'erreur de droit en ce que, en refusant la délivrance d'un permis de construire pour le projet situé à cheval entre une zone non-constructible et une zone constructible, le préfet institue de fait une servitude non-aedificandi sur un terrain pourtant constructible ; 
 - le projet est compatible avec l'exercice d'une activité agricole en ce que : 
 o la partie du projet située en zone inconstructible est de faible superficie et représente une part très faible de la surface agricole utile de la commune ; 
 o le terrain d'assiette du projet est majoritairement constructible ; 
 o le terrain d'assiette du projet n'était dédié à l'activité agricole que temporairement ; 
 o les sols présentent un faible potentiel agronomique ; 
 o une activité de pâturage d'ovins est envisagée sur le terrain ; 
 o les caractéristiques techniques des panneaux photovoltaïques permettent l'exercice d'une telle activité. 
 - le préfet a été induit en erreur par l'avis de la commission départementale des espaces naturels, agricoles et forestiers ; 
 - la substitution de motifs sollicitée par le préfet sur le fondement de l'article R. 111-14 du code de l'urbanisme n'est pas fondée ; 
 - la substitution de motifs sollicitée par le préfet, tirée de ce que le projet porterait atteinte à la sauvegarde de l'espace naturel et agricole n'est pas fondée. 
 Par un mémoire en défense enregistré le 4 juin 2024, le préfet de Loir-et-Cher conclut au rejet de la requête. 
 Il fait valoir que : 
 - les moyens de la requête ne sont pas fondés ; 
 - à titre subsidiaire, le projet méconnait l'article R. 111-14 du code de l'urbanisme ; 
 - à titre subsidiaire le projet porte atteinte à la sauvegarde de l'espace naturel et agricole en méconnaissance de l'article L. 161-4 du code de l'urbanisme. 
 Vu les autres pièces du dossier.  
 Vu : 
 - le code de l'urbanisme ; 
 - le code de justice administrative. 
 Les parties ont été régulièrement averties du jour de l'audience. 
 Ont été entendus au cours de l'audience publique : 
 - le rapport de M. Gasnier, 
 - les conclusions de Mme Best-De Gand, rapporteure publique, 
 - et les observations de Me Sageloli, représentant la SAS Photosol Développement et de Mme A, représentant le préfet de Loir-et-Cher. 
 Une note en délibéré, présentée pour la SAS Photosol Développement, a été enregistrée le 29 octobre 2024.  
 Considérant ce qui suit : 
 1.  Le 17 octobre 2022, la société Photosol Développement a déposé une demande de permis de construire une centrale photovoltaïque comprenant 528 tables photovoltaïques d'une puissance de 5,1 MWc sur une surface de terrain d'environ 4 hectares, un poste de livraison, un local technique et deux postes de transformation sur la commune de Montrieux-en-Sologne (Loir-et-Cher), sur des parcelles cadastrés B 511 et B 512. Par arrêté du 22 décembre 2023, le préfet du Loir-et-Cher a refusé de délivrer le permis de construire sollicité. La société Photosol Développement demande au tribunal d'annuler cette décision de refus. 
 Sur les conclusions à fins d'annulation :  
 2. Aux termes de l'article L. 161-4 du code de l'urbanisme : " I.-La carte communale délimite les secteurs où les constructions sont autorisées et les secteurs où les constructions ne sont pas admises, à l'exception : () 2° Des constructions et installations nécessaires : / a) A des équipements collectifs ; () Les constructions et installations mentionnées au 2° ne peuvent être autorisées que lorsqu'elles ne sont pas incompatibles avec l'exercice d'une activité agricole, pastorale ou forestière sur le terrain sur lequel elles sont implantées et qu'elles ne portent pas atteinte à la sauvegarde des espaces naturels ou des paysages ". 
 3. Les dispositions précitées ont pour objet de conditionner l'implantation de constructions et installations nécessaires à des équipements collectifs dans des zones agricoles à la possibilité d'exercer des activités agricoles, pastorales ou forestières sur le terrain où elles doivent être implantées et à l'absence d'atteinte à la sauvegarde des espaces naturels et des paysages. Pour vérifier si la première de ces exigences est satisfaite, il appartient à l'administration, sous le contrôle du juge de l'excès de pouvoir, d'apprécier si le projet permet l'exercice d'une activité agricole, pastorale ou forestière significative sur le terrain d'implantation du projet, au regard des activités qui sont effectivement exercées dans la zone concernée du plan local d'urbanisme ou, le cas échéant, auraient vocation à s'y développer, en tenant compte notamment de la superficie de la parcelle, de l'emprise du projet, de la nature des sols et des usages locaux. 
 4. En premier lieu, lorsqu'une construction est implantée à cheval entre deux zones, celle-ci ne peut être légalement autorisée qu'à condition qu'elle respecte les règles applicables à chacune des zones. Par suite, contrairement à ce que soutient la société requérante, en rejetant la demande de permis de construire sur le fondement des dispositions précitées, le préfet de Loir-et-Cher n'a pas institué une servitude non-aedificandi sur une zone où les constructions sont autorisées par la carte communale, mais s'est borné à faire application des règles d'urbanisme pour la partie du projet, dont la requérante ne soutient ni n'allègue qu'il serait divisible, située en zone inconstructible. Le moyen tiré de l'erreur de droit ne peut dès lors qu'être écarté. 
 5. En deuxième lieu, pour soutenir que le projet serait compatible avec l'exercice d'une activité agricole sur le terrain d'assiette du projet, la société fait valoir que la partie du projet située en zone inconstructible est de faible superficie notamment à l'échelle des surfaces agricoles de la commune, que le reste de la parcelle est constructible, que le terrain n'était dédié à l'activité agricole que temporairement et qu'une activité de pâturage d'ovins y est désormais envisagée en substitution. Elle soutient par ailleurs que les caractéristiques techniques des panneaux photovoltaïques permettent bien l'exercice d'une telle activité. 
 6. Premièrement, ainsi qu'il a été dit au point 3 du présent jugement, et eu égard à l'objectif du législateur tendant à limiter la consommation des espaces naturels, agricoles et forestiers, le caractère compatible d'une installation d'intérêt collectif, telle que la centrale photovoltaïque en litige, s'apprécie à l'échelle du terrain d'assiette du projet et non à l'échelle des parcelles agricoles de l'ensemble de la commune. 
 7. Deuxièmement, si les dispositions citées au point 2 du présent jugement n'impliquent pas nécessairement qu'une activité de substitution soit envisagée en lieu et place d'une activité agricole antérieurement exercée, elles imposent néanmoins que le projet permette l'exercice d'une activité agricole, pastorale et forestière significative sur son terrain d'assiette. Il s'ensuit que lorsqu'un projet d'installation d'intérêt collectif porte sur la totalité ou sur une partie significative d'une zone agricole exploitée ou auparavant exploitée, le projet doit nécessairement prévoir une activité de substitution, en lien avec les usages locaux, pour pouvoir être regardé comme compatible avec l'exercice d'une activité agricole. 
 8. Troisièmement, d'une part, il ressort des pièces du dossier que le projet porte sur l'implantation d'un parc photovoltaïque au sol d'environ 3,8 hectares ainsi que les infrastructures associées sur une parcelle d'environ 4 hectares, dont 2,5 hectares sont classés comme zone constructible et 1,5 hectare est classé en zone inconstructible par la carte communale. Il ressort également des pièces du dossier, notamment de l'étude pédologique produite par la société pétitionnaire, que bien que les sols présentent un potentiel évalué comme faible à moyen, les terrains ont toujours été affectés à un usage agricole depuis 1950. Pour la période la plus récente, le terrain d'assiette du projet était dans son entièreté consacré à la culture céréalière entre 2007 et 2022, à l'exception d'une période d'arrêt en 2016, de sorte que la vocation et l'usage agricoles de ces terres ne peuvent sérieusement être considérés comme temporaires. L'étude d'impact classe d'ailleurs parmi les enjeux " Forts " le maintien de l'activité agricole en place sur la parcelle. Le projet aura ainsi pour effet de faire obstacle à la poursuite de l'exploitation des cultures antérieures ce qui couvrira l'intégralité de la partie du terrain classée inconstructible, soit 1,5 hectare. 
 9. D'autre part, à supposer-même que l'élevage ovin à des fins de pâturage puisse être regardé comme relevant des usages locaux, les éléments produits par la société Photosol pour justifier de l'existence d'une activité de substitution sur ce terrain consistent principalement en une lettre d'intention adressée à un éleveur qui, compte tenu des termes employés au conditionnel, n'engage juridiquement ni son auteur ni son destinataire. Si l'étude d'impact indique (p. 196), s'agissant de l'entretien de l'installation, que " L'entretien de la végétation sera réalisé par les ovins qui interviennent périodiquement sur site dans le cadre de l'activité de pâturage mise en place. Ils auront pour rôle [de] maintenir les prairies en bon état et de limiter la pousse de la végétation sous les modules et les allées et de favoriser un libre accès aux installations " et fait état à diverses reprises de la mise en œuvre d'une activité de pâturage, ces mentions demeurent très imprécises pour en déduire l'existence d'une activité agricole significative. En outre, le caractère certain de l'activité de pâturage est contredit par la mesure de réduction des impacts " MR-e3 " laquelle prévoit une gestion différenciée des milieux herbacés qui pourra être réalisée soit de manière mécanique par fauchage, soit par le pâturage d'ovins, soit selon ces deux modalités combinées, laissant ainsi ouvertes l'ensemble des possibilités. Il en résulte que, par ces seuls éléments, la société ne démontre pas que le projet permettrait l'exercice d'une activité agricole significative, notamment une activité de pâturage d'ovins d'une ampleur suffisante.  Par suite, sans qu'il soit besoin de vérifier si les caractéristiques techniques du projet permettent théoriquement le pâturage d'ovins, et peu important à cet égard, comme relevé au point 4 du présent jugement, que la partie restante du terrain soit classée en zone constructible, le préfet a fait une exacte application des dispositions de l'article L. 161-4 du code de l'urbanisme en refusant la délivrance du permis de construire en litige. 
 10. En troisième lieu, il résulte des motifs-mêmes de la décision attaquée que le préfet a fait usage de son pouvoir d'appréciation sans se fonder exclusivement sur l'avis de la commission départementale des espaces naturels, agricoles et forestiers (CDPENAF). Le moyen tiré de ce que le préfet aurait été induit en erreur par cet avis ne peut dès lors, et en tout état de cause, qu'être écarté.  
 11. Il résulte de ce qui précède, sans qu'il soit besoin d'examiner la substitution de motifs sollicitée en défense, que les conclusions d'annulation de la SAS Photosol Développement doivent être rejetées ainsi que, par voie de conséquence, les conclusions à fins d'injonction qui en sont l'accessoire. Il en est de même des conclusions présentées par cette société sur le fondement de l'article L. 761-1 du code de justice administrative. 
 D E C I D E : 
 Article 1er : La requête de la SAS Photosol Développement est rejetée. 
 Article 2 : Le présent jugement sera notifié à la SAS Photosol Développement et au ministre de la transition écologique, de l'énergie, du climat et de la prévention des risques.  
 Copie en sera adressée pour information au préfet de Loir-et-Cher. 
 Délibéré après l'audience du 24 octobre 2024, à laquelle siégeaient : 
 M. Lacassagne, président, 
 M. Gasnier, conseiller, 
 Mme Ploteau, conseillère. 
 Rendu public par mise à disposition au greffe le 14 novembre 2024. 
 Le rapporteur, 
 Paul GASNIER 
 Le président, 
 Denis LACASSAGNE 
 La greffière, 
 Frédérique GAUTHIER  
 La République mande et ordonne à la ministre de la transition écologique, de l'énergie, du climat et de la prévention des risques en ce qui la concerne ou à tous commissaires de justice à ce requis en ce qui concerne les voies de droit commun contre les parties privées, de pourvoir à l'exécution de la présente décision.