TA34 · 6ème Chambre — 15 janvier 2026

Vu la procédure suivante : 
 
 
I. Par une requête et un mémoire, enregistrés le 20 décembre 2023 et le 30 juillet 2024 sous le n° 2307445, la société par actions simplifiée (SAS) Cellnex France, représentée par Me Bon-Julien, demande au Tribunal : 
  
1°) d’annuler l’arrêté du 20 octobre 2023 par lequel le maire de Montpellier s’est opposé à la déclaration préalable n° DP 34 172 23 M1462 portant sur l’installation de trois antennes de radiotéléphonie sur le toit d’un immeuble situé 11-13-15 B rue Auguste Comte, sur la parcelle cadastrée section BX numéro 209, à Montpellier ; 
  
2°) d’enjoindre au maire de Montpellier de prendre un arrêté de non-opposition à la déclaration préalable n° DP 34 172 23 M1462 dans un délai de quinze jours à compter de la notification du jugement à intervenir ; 
 
3°) de mettre à la charge de la commune de Montpellier la somme de 1 500 euros en application des dispositions de l’article L. 761-1 du code de justice administrative. 
 
Elle soutient, dans le dernier état de ses écritures, que : 
 
- sa requête est recevable, dès lors qu’en présence d’un avis simple de l’architecte des Bâtiments de France (ABF), elle n’avait pas à faire précéder son recours contentieux d’un recours préalable obligatoire contre cet avis ;  
- l’arrêté litigieux est entaché d’un vice d’incompétence dès lors qu’il appartient à l’administration de justifier que le signataire de la décision bénéficiait d’une délégation régulière ;  
- il est insuffisamment motivé ;  
- il est entaché d’une incompétence négative, dès lors que le maire s’est cru à tort lié par l’avis défavorable de l’ABF ;  
- le projet n’est pas de nature à porter atteinte à la protection de la place royale du Peyrou, dès lors, d’une part, qu’il ne relève pas des dispositions de l’article USS 4-0 mais de celles de l’article USS 4-6-5 qui ne prescrivent pas une dissimulation depuis l’espace public, et, d’autre part, qu’il se trouve à distance de la place royale du Peyrou, que la visibilité entre celle-ci et le projet est limitée, qu’il n’existe aucune perspective protégée dans la rue Auguste Comte donnant sur cette place et que le bâtiment sur lequel est implanté le projet n’est pas protégé.  
 
 
Par des mémoires en défense, enregistrés le 8 janvier 2024 et le 26 août 2024, la commune de Montpellier, représentée par la société civile professionnelle (SCP) CGCB et associés, conclut au rejet de la requête et à la condamnation de la SAS Cellnex France à lui verser la somme de 2 000 euros en application de l’article L. 761-1 du code de justice administrative.  
 
Elle fait valoir, dans le dernier état de ses écritures, que les moyens invoqués ne sont pas fondés.  
 
 
La clôture à effet immédiat de l’instruction a été fixée au 30 décembre 2024, en vertu d’une lettre d’information du 5 juillet 2024 prise sur le fondement des articles R. 611-11-1 et R. 613-1 du code de justice administrative. 
 
 
 
II. Par une requête et un mémoire, enregistrés le 21 février 2024 et le 30 juillet 2024 sous le n° 2401052, la SAS Cellnex France, représentée par Me Bon-Julien, demande au Tribunal : 
  
1°) d’annuler l’arrêté du 8 février 2024 par lequel le maire de Montpellier s’est opposé à la déclaration préalable n° DP 34 172 23 M1462 portant sur l’installation de trois antennes de radiotéléphonie, sur le toit d’un immeuble situé 11-13-15 B rue Auguste Comte, sur la parcelle cadastrée section BX numéro 209 ; 
  
2°) d’enjoindre au maire de Montpellier de prendre un arrêté de non-opposition à la déclaration préalable n° DP 34 172 23 M1462 dans un délai de quinze jours à compter de la notification du jugement à intervenir ; 
 
3°) de mettre à la charge de la commune de Montpellier la somme de 1 500 euros en application des dispositions de l’article L. 761-1 du code de justice administrative. 
 
Elle soutient, dans le dernier état de ses écritures, que : 
 
- l’arrêté litigieux est entaché d’une incompétence négative, dès lors que le maire s’est cru à tort lié par l’avis défavorable de l’ABF ;  
- le motif de refus tiré du défaut d’insertion du projet dans l’environnement est infondé dès lors, d’une part, qu’un soin particulier a été apporté au projet d’insertion des installations, implantées en retrait des façades, habillées d’un film 3M qui a pour effet de réfléchir la couleur du ciel, et à peine perceptibles depuis les abords de la place royale du Peyrou, et, d’autre part, que le projet ne relève pas des dispositions de l’article USS 4-0 mais de celles de l’article USS 4-6-5 qui ne prescrivent pas une dissimulation depuis l’espace public, et, enfin, qu’il n’existe aucune perspective protégée dans la rue Auguste Comte donnant sur la place du Peyrou, que le bâtiment assiette du projet n’est pas protégé et que les antennes projetées se trouvent plus éloignées de la place du Peyrou que les antennes existantes en toiture de l’immeuble et présentant les mêmes caractéristiques.  
 
 
Par des mémoires en défense, enregistrés le 4 mars 2024 et le 28 janvier 2025, la commune de Montpellier, représentée par la SCP CGCB et associés, conclut au rejet de la requête et à la condamnation de la SAS Cellnex France à lui verser la somme de 2 000 euros en application de l’article l. 761-1 du code de justice administrative.  
 
Elle fait valoir que les moyens invoqués ne sont pas fondés.  
 
 
Par une ordonnance du 4 février 2025, la clôture de l’instruction a été fixée au 4 mars 2025. 
 
 
Vu : 
- les ordonnances n° 2307444 du 17 janvier 2024 et n° 2401053 du 7 mars 2024 ; 
- les autres pièces des dossiers. 
 
 
Vu : 
- le code du patrimoine ; 
- le code de l’urbanisme ; 
- le code de justice administrative. 
 
 
Les parties ont été régulièrement averties du jour de l’audience. 
 
 
Ont été entendus au cours de l’audience publique du 25 novembre2025 : 
 
- le rapport de M. Meekel,   
- les conclusions de M. Sanson, rapporteur public, 
- les observations de Me Le Targat, représentant la commune de Montpellier.  
 
 
 
Considérant ce qui suit : 
 
1. Le 4 septembre 2023, la société Cellnex France a déposé auprès des services de la commune de Montpellier une déclaration préalable n° DP 34 172 23 M1462 portant sur l’implantation de trois antennes de radiotéléphonie sur le toit d’un immeuble situé au 11,13 et 15 B rue Auguste Comte, sur la parcelle cadastrée section BX n° 209, à Montpellier. Le projet étant situé dans périmètre du site patrimonial remarquable de Montpellier (SPR), régit par un plan de sauvegarde et de mise en valeur (PSMV), la commune de Montpellier a indiqué au demandeur par un courrier du 12 septembre 2023 que le délai d’instruction était porté à deux mois en raison de la saisine de l’architecte des Bâtiments de France (ABF). Le 5 octobre 2023, l’ABF a rendu un avis défavorable sur le projet. Par une décision expresse du 20 octobre 2023, le maire de Montpellier s’est opposé à cette déclaration préalable. Par une ordonnance n° 2307444 rendue le 17 janvier 2024, le juge des référés a, d’une part, ordonné la suspension de l’exécution de la décision d’opposition à la déclaration préalable du 20 octobre 2023 jusqu’à ce qu’il soit statué au fond sur sa légalité et a, d’autre part, enjoint à la commune de Montpellier de statuer à nouveau sur la déclaration préalable dans un délai d’un mois à compter de la notification de l’ordonnance. Le 8 février 2024, la commune de Montpellier a de nouveau pris une décision d’opposition à la déclaration préalable. Par une ordonnance n° 2401053 rendue le 7 mars 2024, le juge des référés a rejeté la demande de suspension de l’exécution de l’arrêté du 8 février 2024. Par la requête enregistrée sous le n° 2307445, la société Cellnex France demande l’annulation de l’arrêté du 20 octobre 2023 et, par la requête n° 2401052, l’annulation de l’arrêté du 8 février 2024. 
 
 
Sur la jonction : 
 
2. Les requêtes visées ci-dessus n° 2307445 et 2401052 concernent un même projet de la société Cellnex France, présentent à juger des questions semblables et ont fait l’objet d’une instruction commune. Il y a lieu de les joindre pour y statuer par un seul jugement.  
 
 
Sur les conclusions à fin d’annulation : 
 
En ce qui concerne la compétence de l’auteur de l’arrêté du 20 octobre 2023 : 
 
3. Par un arrêté du 19 septembre 2022, le maire de Montpellier a délégué à Mme B... A..., la signature des autorisations d’urbanisme. Il ressort des mentions figurant sur l’arrêté de délégation que l’acte a été transmis au contrôle de légalité le 19 septembre 2022, qu’il a été publié à la même date et que le maire de Montpellier certifie son caractère exécutoire, mention qui fait foi jusqu’à preuve du contraire. Dans ces conditions, le moyen tiré de l’incompétence de l’auteur de l’acte doit être écarté. 
 
En ce qui concerne la motivation de l’arrêté du 20 octobre 2023 : 
 
4. Aux termes de l’article R. 424-5 du code de l’urbanisme : « En cas d'autorisation ou de non opposition à déclaration préalable, la décision mentionne la date d'affichage en mairie de l'avis de dépôt prévu à l'article R. 423-6. Si la décision comporte rejet de la demande, si elle est assortie de prescriptions ou s'il s'agit d'un sursis à statuer, elle doit être motivée. Il en est de même lorsqu'une dérogation ou une adaptation mineure est accordée. » Il résulte de ces dispositions que l’autorité administrative, qui rejette une demande de non-opposition à déclaration préalable, doit indiquer dans sa décision les éléments de droit et de fait qui justifient cette mesure. Si elle peut satisfaire à cette exigence de motivation en se référant à des rapports ou avis circonstanciés qui doivent être nécessairement établis avant la décision, c’est à la condition de s’en approprier le contenu et de les joindre à la décision. 
 
5. L’arrêté d’opposition à la déclaration préalable du 20 octobre 2023 vise les articles L. 421-1 et R. 421-1 du code de l’urbanisme et suivants, le plan de sauvegarde et de mise en valeur du secteur sauvegardé de la ville de Montpellier et ainsi que les dispositions de l’article R. 423-54 du code de l’urbanisme et est ainsi motivé en droit. En outre, pour s’opposer à la déclaration préalable déposée par la société Cellnex France, le maire de la commune de Montpellier s’est fondé uniquement sur l’avis défavorable de l’architecte des bâtiments de France du 5 octobre 2023, en l’absence de tout autre motif. Or, ce motif a permis aux requérants de contester utilement le fondement légal de l’arrêté en litige. Par suite, le moyen tiré du défaut de motivation de la décision du 20 octobre 2023 doit être écarté.  
 
En ce qui concerne les moyens communs aux décisions en litige : 
 
6. Aux termes de l’article R. 425-1 du code de l’urbanisme : « Lorsque le projet est situé dans les abords des monuments historiques, le permis de construire, le permis d'aménager, le permis de démolir ou la décision prise sur la déclaration préalable tient lieu de l'autorisation prévue à l'article L. 621-32 du code du patrimoine si l'architecte des Bâtiments de France a donné son accord, le cas échéant assorti de prescriptions motivées, ou son avis pour les projets mentionnés à l'article L. 632-2-1 du code du patrimoine. ». Aux termes de l’article L. 621-32 du code du patrimoine : « Les travaux susceptibles de modifier l'aspect extérieur d'un immeuble, bâti ou non bâti, protégé au titre des abords sont soumis à une autorisation préalable./L'autorisation peut être refusée ou assortie de prescriptions lorsque les travaux sont susceptibles de porter atteinte à la conservation ou à la mise en valeur d'un monument historique ou des abords./ Lorsqu'elle porte sur des travaux soumis à formalité au titre du code de l'urbanisme ou au titre du code de l'environnement, l'autorisation prévue au présent article est délivrée dans les conditions et selon les modalités de recours prévues aux articles L. 632-2 et L. 632-2-1. ». Aux termes de l'article L. 632-2 de ce code : « I. - L'autorisation prévue à l'article L. 632-1 est, sous réserve de l'article L. 632-2-1, subordonnée à l'accord de l'architecte des Bâtiments de France, le cas échéant assorti de prescriptions motivées (…) ». Et aux termes de l'article L. 632-2-1 du même code : « Par exception au I de l'article L. 632-2, l'autorisation prévue à l'article L. 632-1 est soumise à l'avis de l'architecte des Bâtiments de France lorsqu'elle porte sur : / 1º Des antennes relais de radiotéléphonie mobile ou de diffusion du très haut débit par voie hertzienne et leurs systèmes d'accroche ainsi que leurs locaux et installations techniques (…) ». 
 
7. Il résulte de l’ensemble de ces dispositions que, si la délivrance d’une autorisation de construction d’une antenne relais de téléphonie mobile dans les abords d’un monument historique est soumise à un avis de l’architecte des Bâtiments de France, cet avis n’est pas un avis conforme mais, comme c’est le cas en l’espèce, un avis simple.  
 
8. Il ressort des termes des arrêtés attaqués que, pour s’opposer à la déclaration préalable déposée par la société Cellnex le 4 septembre 2023, le maire de Montpellier s’est borné à viser, dans l’arrêté du 20 octobre 2023, l’avis défavorable émis le 5 octobre 2023 par l’architecte des Bâtiments de France et, dans l’arrêté du 8 février 2024, son avis défavorable émis le 1er février 2024 dans le cadre du réexamen de cette demande, et à motiver ses refus en se référant seulement à ces seuls avis, sans se livrer lui-même à l’appréciation de la conformité de l’autorisation sollicitée au regard des règles d’urbanisme. Il doit ainsi être regardé comme s’étant cru, à tort, lié par les avis simples ainsi émis par l’architecte des Bâtiments de France. Par suite, la société Cellnex est fondée à soutenir que le maire de la commune de Montpellier a méconnu l’étendue de sa compétence et entaché les arrêtés contestés d’erreur de droit. 
 
9. Toutefois, l'administration peut, en première instance comme en appel, faire valoir devant le juge de l'excès de pouvoir que la décision dont l'annulation est demandée est légalement justifiée par un motif, de droit ou de fait, autre que celui initialement indiqué, mais également fondé sur la situation existant à la date de cette décision. Il appartient alors au juge, après avoir mis à même l'auteur du recours de présenter ses observations sur la substitution ainsi sollicitée, de rechercher si un tel motif est de nature à fonder légalement la décision, puis d'apprécier s'il résulte de l'instruction que l'administration aurait pris la même décision si elle s'était fondée initialement sur ce motif. Dans l'affirmative, il peut procéder à la substitution demandée, sous réserve toutefois qu'elle ne prive pas le requérant d'une garantie procédurale liée au motif substitué. 
 
10. Aux termes de l’article R. 111-27 du code de l’urbanisme : « Le projet peut être refusé ou n'être accepté que sous réserve de l'observation de prescriptions spéciales si les constructions, par leur situation, leur architecture, leurs dimensions ou l'aspect extérieur des bâtiments ou ouvrages à édifier ou à modifier, sont de nature à porter atteinte au caractère ou à l'intérêt des lieux avoisinants, aux sites, aux paysages naturels ou urbains ainsi qu'à la conservation des perspectives monumentales. ». Aux termes des dispositions de l’article USS 4-0 relatif aux dispositions générales de la desserte par les réseaux du règlement du plan de sauvegarde et de mise en valeur du secteur sauvegardé de Montpellier : « A l’exception des réseaux d’évacuation des eaux pluviales qui techniquement ne peuvent être dissimulés, tout réseau sera encastré ou dissimulé et non visible de tout bâtiment, espace public, cours, jardins, cages d’escalier ou tout autre espace de dégagement des immeubles ». Aux termes de l’article USS 4-6-5 relatif aux télécommunications et fibres optiques : « (…) Les antennes et tout élément technique devront faire l’objet d’un projet d’intégration ». Il ressort de ces dispositions qu’une antenne doit faire l’objet d’un projet d’intégration tenant compte de la nécessité de dissimuler celle-ci autant que possible.  
 
11. Dans ses mémoires en défense, enregistrés le 8 janvier 2024 sous le n° 2307445 et le 4 mars 2024 sous le n° 2401052, et auxquels la société requérante a répondu par un mémoire en réplique enregistré le 30 juillet 2024 dans chaque affaire, la commune de Montpellier fait valoir que les antennes projetées, compte tenu de leur implantation trop proche du nu de la façade donnant sur la rue Auguste Comte, altèrent la perspective urbaine de la rue Auguste Comte vers les jardins du Peyrou et méconnaissent en conséquence les dispositions des articles USS 4-0 et USS 4-6-5 du règlement en plan de sauvegarde et de mise en valeur du secteur sauvegardé de Montpellier. Elle doit ce faisant être regardée comme sollicitant une substitution de motif, justifiant légalement les arrêtés litigieux. 
 
12. Le projet d’implantation des trois antennes de radiotéléphonie porte sur un immeuble compris dans le périmètre du secteur sauvegardé de Montpellier, classé site patrimonial remarquable, et se situe ainsi dans un site d’intérêt particulier au sens de l’article R. 111-27 du code de l'urbanisme. Il est constant qu’il sera en co-visibilité avec l’ensemble monumental de la promenade du Peyrou, classé monument historique par l’arrêté ministériel du 18 août 1954, et que les antennes, implantées en bordure ouest de l’immeuble, sont parfaitement visibles de la voie publique et en particulier pour tout observateur situé à l’angle de l’avenue de Lodève et de la rue Auguste Comte, portant ainsi atteinte à l’objectif de conservation des perspectives monumentales. Contrairement à ce qu’allègue la société Cellnex France, les antennes de radiotéléphonie doivent être considérées comme faisant partie d’un réseau de radiotéléphonie auquel doit s’appliquer l’ensemble des dispositions relatives à la desserte des réseaux, incluant les dispositions générales à l’article USS 4-0 et celles propres aux télécommunications et fibres optiques de l’article USS 4-6. Par ailleurs, la circonstance que le bâtiment assiette du projet ne bénéficie d’aucune protection est sans incidence sur le fait que les infrastructures projetées sur son toit puissent porter atteinte aux objectifs de conservation des perspectives monumentales. En outre, il ressort des pièces du dossier, et notamment des photographies et pièces graphiques versées aux débats, que le projet d’insertion des antennes consistant, d’une part, en la pose d’un film « 3M » permettant de refléter la couleur du ciel sur une partie du tronc des antennes sans pour autant en dissimuler la longue partie sommitale, de couleur foncée, et, d’autre part, en l’implantation en retrait des nouvelles antennes au regard de la voie publique, sans cependant les installer à l’instar des antennes existantes dans la partie nord-est de l’immeuble afin d’en réduire la visibilité, apparaît insuffisant au regard des objectifs de conservation des perspectives monumentales fixées par l’article R. 111-27 du code de l’urbanisme et des dispositions des articles USS 4-0 et USS 4-6-5 du règlement du plan de sauvegarde et de mise en valeur du secteur sauvegardé de Montpellier. Par suite, le maire de la commune de Montpellier pouvait, pour ce seul motif, s’opposer à la déclaration préalable sollicitée par la société Cellnex France. Dès lors qu’il ressort des pièces des dossiers que le maire de Montpellier aurait pris les mêmes décisions s’il avait entendu se fonder initialement sur ce seul motif, il y a lieu de procéder à la substitution demandée, qui ne prive la société requérante d’aucune garantie procédurale liée au motif substitué. 
 
13. Il résulte de tout ce qui précède que la SAS Cellnex France n’est pas fondée à demander l’annulation de l’arrêté du 20 octobre 2023 et de l’arrêté du 8 février 2024 par lesquels le maire de Montpellier s’est opposé à la déclaration de travaux préalables n° DP 34 172 23 M1462. 
 
 
Sur les conclusions aux fins d’injonction et d’astreinte : 
 
14. Le présent jugement, qui rejette les conclusions en annulation de la société Cellnex, n’appelle pas de mesure particulière pour son exécution. Par suite, les conclusions à fin d’injonction des requêtes doivent être rejetées. 
 
 
Sur les frais liés au litige : 
 
15. Les dispositions de l’article L. 761-1 du code de justice administrative font obstacle à ce que soit mise à la charge de la commune de Montpellier, qui n’est pas la partie perdante dans les deux instances, les sommes demandées par la SAS Cellnex France, au titre des frais exposés par elle et non compris dans les dépens. Il y a lieu, en revanche, de mettre à la charge de la société requérante la somme de 1 500 euros à verser à la commune de Montpellier pour chacune de ces affaires. 
 
 
 
 
 
D E C I D E : 
 
 
Article 1er : Les requêtes n° 2307445 et n° 2401052 de la SAS Cellnex France sont rejetées.  
 
 
Article 2 : La société Cellnex France versera la somme de 1 500 euros à la commune de Montpellier en application des dispositions de l’article L. 761-1 du code de justice administrative, pour chacune des requêtes.  
 
Article 3 : Le présent jugement sera notifié à la société par actions simplifiée Cellnex France et à la commune de Montpellier.  
 
 
Délibéré après l'audience du 25 novembre 2025, à laquelle siégeaient : 
 
Mme Encontre, présidente, 
M. Meekel, premier conseiller,  
M. Didierlaurent, conseiller. 
 
 
Rendu public par mise à disposition au greffe le 15 janvier 2026. 
 
 
Le rapporteur, 
 
 
 
 
 
T. Meekel 
La présidente, 
 
 
 
 
 
S. EncontreLa greffière,  
 
 
 
 
 
C. Arce 
 
 
La République mande et ordonne à la préfète de l’Hérault en ce qui le concerne et à tous commissaires de justice à ce requis en ce qui concerne les voies de droit commun contre les parties privées de pourvoir à l'exécution de la présente décision. 
 
Pour expédition conforme, 
Montpellier, le 15 janvier 2026. 
La greffière, 
 
 
 
C. Arce