TA30 · 1ère Chambre — 18 mars 2025

Vu la procédure suivante : 
 Par une requête et des mémoires enregistrés les 18 mars 2023 et 12 septembre 2024, l'EARL Enerarbo 66, représentée par Me Huot, demande au tribunal : 
 1°) d'annuler l'arrêté du 19 janvier 2024 par lequel le préfet du Gard a retiré le permis de construire qui lui a été tacitement accordé et refusé de lui délivrer un permis de construire ; 
 2°) d'enjoindre au préfet du Gard de lui délivrer un certificat de permis tacite ; 
 3°) subsidiairement de lui accorder un permis de construire dans un délai de trente jours suivant la décision à intervenir ou, à défaut, de procéder à une nouvelle instruction de sa demande dans un délai de trois mois ; 
 4°) de " déclarer illégal " l'avis émis le 17 octobre 2023 par la commission départementale de préservation des espaces naturels, agricoles et forestiers (CDPENAF) ; 
 5°) d'enjoindre à la CDPENAF de lui délivrer un avis favorable ; 
 6°) de mettre à la charge de l'Etat une somme de 2 000 euros au titre des dispositions de l'article L. 761-1 du code de justice administrative. 
 Elle soutient que : 
 - l'arrêté est entaché d'un vice d'incompétence de son auteur ; 
 - le motif tiré de ce que les constructions projetées doivent être regardées comme des constructions et installations incompatibles avec l'exercice d'une activité agricole est illégal ; 
 - le motif tiré de l'atteinte à la sauvegarde des espaces naturels et des paysages est illégal ; 
 - le motif fondé sur l'application des dispositions de l'article R. 111-5 du code de l'urbanisme est illégal. 
 - l'avis défavorable de la CDPENAF a été pris par le préfet dans le but de retirer le permis dont elle bénéficiait : 
 - il fait obstacle à sa candidature aux appels d'offres de la commission de régulation de l'énergie. 
 Par une intervention enregistrée les 7 juin 2024 et 24 février 2025, la commune d'Issirac, représentée par Me Coque, conclut au rejet de la requête et demande que soit mise à la charge de la société Enerarbo 66 une somme de 4 000 euros au titre des dispositions de l'article L. 761-1 du code de justice administrative. 
 Elle fait valoir que les moyens de la requête sont infondés. 
 Par un mémoire en défense enregistré le 9 octobre 2024, le préfet du Gard conclut au rejet de la requête. 
 Il fait valoir que : 
 - les conclusions dirigées contre l'avis de la CDPENAF, qui n'est pas un acte décisoire, sont irrecevables ; 
 - les moyens de la requête sont infondés. 
 Vu les autres pièces du dossier.  
 Vu : 
 - le code de l'urbanisme ; 
 - le code de justice administrative. 
 Les parties ont été régulièrement averties du jour de l'audience. 
 Ont été entendus au cours de l'audience publique : 
 - le rapport de M. Pumo,  
 - les conclusions de Mme Bourjade, rapporteure publique, 
 - les observations de Me Agier, avocate de l'EARL Enerarbo 66, de Mme A, représentant le préfet du Gard et les observations de Me Coque, avocat de la commune d'Issirac. 
 Considérant ce qui suit : 
 1. M. B a déposé, le 25 juillet 2023, au nom de l'EARL Enerarbo 66, une demande de permis construire des serres photovoltaïques sur un terrain situé chemin du Brugas à Issirac. Ce terrain correspond aux parcelles cadastrées 193, 195, 196, 197, 198, 199, 200, 201, 202, 272, 273, 276, 277, 278 et 279 de la section AE, classées dans une zone non ouverte à la construction selon la carte communale d'Issirac. A la suite d'un avis défavorable de la CDPENAF en date du 17 octobre 2023, le préfet du Gard a, par un arrêté du 19 janvier 2024, retiré le permis de construire tacitement accordé à l'intéressée et refusé de lui délivrer l'autorisation sollicitée. Par la présente requête, l'EARL Enerarbo 66 demande l'annulation pour excès de pouvoir de l'avis de la CDPENAF ainsi que de cet arrêté. 
 Sur l'intervention de la commune d'Issirac : 
 2. La commune d'Issirac justifie d'un intérêt suffisant au maintien de la décision attaquée. Ainsi, son intervention est recevable. 
 Sur les conclusions aux fins d'annulations et d'injonctions : 
 En ce qui concerne l'avis de la CDPENAF du 17 octobre 2023 : 
 3. Aux termes l'article R. 421-1 du code de justice administrative : " La juridiction ne peut être saisie que par voie de recours formé contre une décision () ". L'article L. 111-5 du code de l'urbanisme prévoit que : " La construction de bâtiments nouveaux mentionnée au 1° de l'article L. 111-4 et les projets de constructions, aménagements, installations et travaux mentionnés aux 2° et 3° du même article ayant pour conséquence une réduction des surfaces situées dans les espaces autres qu'urbanisés et sur lesquelles est exercée une activité agricole ou qui sont à vocation agricole doivent être préalablement soumis pour avis par l'autorité administrative compétente de l'Etat à la commission départementale de préservation des espaces naturels, agricoles et forestiers prévue à l'article L. 112-1-1 du code rural et de la pêche maritime ". 
 4. Qu'il soit favorable ou défavorable, l'avis émis par la commission départementale de préservation des espaces naturels, agricoles et forestiers pour l'application de l'article L. 111-5 précité a le caractère d'un acte préparatoire à la décision prise par l'autorité administrative sur la demande de permis de construire, seule décision susceptible de recours contentieux. Les conclusions à fin d'annulation présentées par l'EARL Enerarbo 66 à l'encontre de l'avis émis par cette commission le 17 octobre 2023 sont donc irrecevables. Par suite, la fin de non-recevoir opposée par le préfet du Gard doit être accueillie. 
 5. Il résulte de ce qui précède que les conclusions à fin d'annulation présentées contre l'avis de la CDPENAF du 17 octobre 2023 doivent être rejetées, ainsi que, par voie de conséquence, l'injonction sollicitée. 
 En ce qui concerne l'arrêté du 19 janvier 2024 : 
 S'agissant de la compétence de l'auteur de l'acte : 
 6. Aux termes de l'article L. 422-1 du code de l'urbanisme : " L'autorité compétente pour délivrer le permis de construire, () est : a) Le maire, au nom de la commune, dans les communes qui se sont dotées () d'une carte communale ; () ; b) Le préfet ou le maire au nom de l'Etat dans les autres communes. () ". En revanche, aux termes de l'article L. 422-2 du même code : " Par exception aux dispositions du a de l'article L. 422-1, l'autorité administrative de l'Etat est compétente pour se prononcer sur un projet portant sur : () b) Les ouvrages de production, de transport, de distribution et de stockage d'énergie, ainsi que ceux utilisant des matières radioactives ; un décret en Conseil d'Etat détermine la nature et l'importance de ces ouvrages ; () ". Aux termes de l'article R. 422-1 du même code : " Lorsque la décision est prise au nom de l'Etat, elle émane du maire, sauf dans les cas mentionnés à l'article R. 422-2 où elle émane du préfet ". Selon l'article R. 422-2 précité : " Le préfet est compétent pour délivrer le permis de construire () dans les communes visées au b de l'article L. 422-1 et dans les cas prévus par l'article L. 422-2 dans les hypothèses suivantes : () b) Pour les ouvrages de production, de transport, de distribution et de stockage d'énergie lorsque cette énergie n'est pas destinée, principalement, à une utilisation directe par le demandeur ; () ". Enfin, aux termes de l'article L. 424-5 du code de l'urbanisme : " La décision de non-opposition à une déclaration préalable ou le permis de construire ou d'aménager ou de démolir, tacite ou explicite, ne peuvent être retirés que s'ils sont illégaux et dans le délai de trois mois suivant la date de ces décisions. () ". 
 7. La commune d'Issirac, sur laquelle est implanté le projet en litige, est dotée d'une carte communale et il est constant que le permis de construire retiré par la décision contestée autorise la construction d'une serre photovoltaïque qui constitue un ouvrage de production, de transport, de distribution et de stockage d'énergie. Il ressort des pièces du dossier que l'énergie produite par les panneaux photovoltaïque n'est pas destinée à une utilisation directe par la société requérante. Dans ces conditions, et en application des dispositions précitées, le préfet du Gard, compétent pour accorder le permis sollicité, l'est également pour procéder à son retrait. Par suite, le moyen tiré de l'incompétence de l'auteur de l'acte doit être écarté. 
 S'agissant du motif tiré de ce que la construction projetée est incompatible avec l'exercice d'une activité agricole : 
 8. Aux termes de l'article L. 161-4 du code de l'urbanisme : " La carte communale délimite les secteurs où les constructions sont autorisées et les secteurs où les constructions ne sont pas admises, à l'exception : () 2° Des constructions et installations nécessaires : / () / b) A l'exploitation agricole ou forestière, à la transformation, au conditionnement et à la commercialisation des produits agricoles lorsque ces activités constituent le prolongement de l'acte de production ; () / Les constructions et installations mentionnées au 2° ne peuvent être autorisées que lorsqu'elles ne sont pas incompatibles avec l'exercice d'une activité agricole, pastorale ou forestière sur le terrain sur lequel elles sont implantées et qu'elles ne portent pas atteinte à la sauvegarde des espaces naturels ou des paysages. / Pour l'application du présent article, les installations de méthanisation mentionnées à l'article L. 111-4 sont considérées comme des constructions ou des installations nécessaires à l'exploitation agricole au sens du b du 2° du présent article. / Les constructions et installations mentionnées aux b et d du même 2° sont soumises à l'avis de la commission départementale de la préservation des espaces naturels, agricoles et forestiers () ". 
 9. En l'espèce, il est constant que le terrain d'assiette du projet est situé en dehors des secteurs de la carte communale où les constructions sont admises. Le préfet du Gard, qui admet que la construction projetée peut être regardée comme nécessaire à des équipements collectifs, oppose qu'il n'est pas établi que le projet n'est pas incompatible avec l'exercice d'une activité agricole. Toutefois, il ressort des pièces du dossier que la production de cerises " bio " se heurte dans le Sud de la France à la prolifération de la mouche " suzuki ", dont les ravages ne peuvent être prévenus que par la mise en place de filets spécifiques, et que la culture de ce fruit est par ailleurs soumise aux aléas climatiques. Or, il n'est pas contesté que la serre photovoltaïque projetée permet à la fois d'intégrer ces filets et de protéger les cultures du gel ainsi que des épisodes pluvieux les plus importants. Dans la mesure où il permet ainsi de favoriser la production des cerisiers, le projet en litige n'apparait pas incompatible avec l'exercice d'une telle activité agricole.  Par suite, le premier motif sur lequel s'est fondé le préfet est illégal. 
 S'agissant du motif tiré de l'atteinte à la sauvegarde des espaces naturels et des paysages : 
 10. Les dispositions précitées de l'article L. 161-4 du code de l'urbanisme ont notamment pour objet de conditionner l'implantation de constructions et installations nécessaires à l'exploitation agricole ou à des équipements collectifs dans des zones agricoles à l'absence d'atteinte à la sauvegarde des espaces naturels et des paysages. 
 11. En l'espèce, il est constant que la zone dans laquelle s'intègre la parcelle d'assiette du projet est essentiellement agricole, le préfet du Gard spécifiant à ce titre qu'il s'agit principalement de vignes. Si le rapport de présentation de la carte communale énonce que " les espaces agricoles constituent un terroir de qualité " et " sont à préserver ", de telles énonciations impliquent seulement de sauvegarder la destination agricole de la zone, qui n'est pas remise en cause dès lors qu'il résulte de ce qui a été exposé au point 9 que le projet de l'EARL Enerarbo tend à favoriser la production des cerisiers. Il ressort en outre des photographies et documents d'insertion fournis dans le dossier de permis que les ouvrages projetés, d'une hauteur maximale d'environ quatre mètres, seront pour l'essentiel masqués par la végétation avoisinante, qui comprend notamment la forêt de Valbonne, ainsi que par le relief du secteur, par rapport auquel le projet se situe en contrebas, ces éléments permettant de réduire considérablement l'impact du projet sur le paysage. Enfin, il ressort des pièces du dossier que la serre photovoltaïque projetée, d'une surface de dix-huit mille mètres carrés, ménage la majeure partie des espaces naturels existants sur le terrain d'assiette du projet, qui s'étend sur soixante-trois mille cent cinquante mètres carrés. Dans ces conditions, au regard des caractéristiques du lieu et de l'intégration paysagère prévue par le projet, le préfet du Gard a fait une inexacte application des dispositions de l'article L. 161-4 précité en retenant qu'il porte atteinte à la sauvegarde des espaces naturels et des paysages. Par suite, la requérante est fondée à soutenir que ce motif est illégal. 
 S'agissant des motifs tirés de la mise en œuvre des dispositions de l'article R. 111-5 du code de l'urbanisme : 
 12. Aux termes des dispositions de l'article R. 111-5 du code de l'urbanisme : " Le projet peut être refusé sur des terrains qui ne seraient pas desservis par des voies publiques ou privées dans des conditions répondant à son importance ou à la destination des constructions ou des aménagements envisagés, et notamment si les caractéristiques de ces voies rendent difficile la circulation ou l'utilisation des engins de lutte contre l'incendie. / Il peut également être refusé ou n'être accepté que sous réserve de prescriptions spéciales si les accès présentent un risque pour la sécurité des usagers des voies publiques ou pour celle des personnes utilisant ces accès. Cette sécurité doit être appréciée compte tenu, notamment, de la position des accès, de leur configuration ainsi que de la nature et de l'intensité du trafic ". 
 13. Pour retirer le permis tacitement accordé à l'EARL Enerarbo 66, le préfet du Gard s'est également fondé, d'une part, sur la circonstance que le projet n'identifie pas le trafic à prévoir durant les phases d'aménagement préalable, de construction, de démantèlement et d'entretien du parc photovoltaïque et qu'en conséquence, il ne peut être vérifié que la structure de la chaussée empruntée est adaptée, et, d'autre part, sur le fait que le raccordement au poste source n'est pas précisé, ce qui ne permet pas de mesurer l'impact du projet sur le réseau routier.  
 14. En opposant ainsi le caractère incomplet de son dossier de permis alors qu'il lui appartenait, le cas échéant, d'adresser à la requérante une demande de pièces complémentaires dans le délai prévu à cet effet, le préfet du Gard s'est fondé sur deux motifs illégaux. 
 15. Il résulte de tout ce qui précède que l'EARL Enerarbo 66 est fondée à demander l'annulation de l'arrêté du 24 janvier 2023. 
 16. L'exécution de la présente décision implique nécessairement qu'il soit enjoint au préfet du Gard de délivrer, dans un délai d'un mois à compter de sa notification, un certificat de permis tacite à l'EARL Enerarbo 66. Il n'y a en revanche pas lieu d'enjoindre au préfet du Gard de lui délivrer un permis de construire ou de procéder au réexamen de sa demande. 
 Sur les frais liés au litige : 
 17. Il y a lieu, dans les circonstances de l'espèce, de mettre à la charge de l'Etat la somme de 1 200 euros qui sera versée à l'EARL Enerarbo 66 au titre des dispositions de l'article L. 761-1 du code de justice administrative. 
 D E C I D E : 
 Article 1er : L'intervention de la commune d'Issirac est admise. 
 Article 2 : L'arrêté du 24 janvier 2023 est annulé. 
 Article 3 :  Il est enjoint au préfet du Gard de délivrer un certificat de permis tacite à l'EARL Enerarbo 66 dans le délai d'un mois suivant la notification du présent jugement. 
 Article 4 : L'Etat versera à l'EARL Enerarbo 66 la somme de 1 200 euros au titre des dispositions de l'article L. 761-1 du code de justice administrative. 
 Article 5 : Le surplus des conclusions des parties est rejeté. 
 Article 6 : Le présent jugement sera notifié à l'EARL Enerarbo 66, au préfet du Gard et à la commune d'Issirac. 
 Délibéré après l'audience du 4 mars 2025 où siégeaient : 
 - Mme Boyer, présidente, 
 - Mme Lahmar, conseillère, 
 - M. Pumo, conseiller.  
 Rendu public par mise à disposition au greffe le 18 mars 2025. 
 Le rapporteur, 
 J. PUMO 
 La présidente, 
 C. BOYERLa greffière, 
 N. LASNIER 
 La République mande et ordonne au ministre du partenariat avec les territoires et de la décentralisation en ce qui le concerne ou à tous commissaires de justice à ce requis en ce qui concerne les voies de droit commun contre les parties privées, de pourvoir à l'exécution de la présente décision.