TA101 · 2ème chambre — 3 avril 2025

Vu la procédure suivante : 
 Par une requête, enregistrée le 9 septembre 2024, et un mémoire enregistré le 13 décembre 2024, la société Dean et Simmons France, représentée par Me Antoine, demande au tribunal : 
 1°) d'annuler la délibération du 27 mars 2024 du conseil départemental de La Réunion portant actualisation du régime fiscal des tabacs applicable dans le département de La Réunion ; 
 2°) de mettre à la charge du département de La Réunion la somme de 4 000 euros en application de l'article L. 761-1 du code de justice administrative. 
 Elle soutient que : 
 - le conseil départemental de La Réunion n'était pas compétent pour fixer le taux de l'accise sur les produits du tabac à l'article 1er de la délibération attaquée ;  
 - l'article L. 3443-3-1 du code des collectivités territoriales prévoyant que les droits d'accise sur les produits du tabac font l'objet d'une répartition entre le budget des recettes du département de La Réunion et le budget national, le législateur ne pouvait déléguer " implicitement " à une collectivité territoriale le soin de décider du taux d'une recette au profit du budget national ; 
 - selon l'article 34 de la Constitution, seul le Parlement est habilité, dans le cadre d'une loi de finances ou d'une loi ordinaire, à créer, modifier ou supprimer un impôt, à en définir les règles d'assiette, de calcul et de recouvrement ; 
 - la compétence du Parlement en matière fiscale est également rappelée à l'article 1er de la loi organique n° 2001-692 du 1er août 2001 relative aux lois de finances.  
 Par un mémoire en défense, enregistré le 21 octobre 2024, le département de La Réunion conclut au rejet de la requête de la société Dean et Simmons France et, en cas d'annulation de la délibération attaquée, demande au tribunal de prononcer le caractère définitif des effets produits par cette délibération et de différer dans le temps les effets d'une telle annulation. 
 Il fait valoir que les moyens soulevés par la société Dean et Simmons France ne sont pas fondés. 
 Vu les autres pièces du dossier ; 
 Vu : 
 - la Constitution, notamment ses articles 34 et 38 ; 
 - l'ordonnance n° 58-1067 du 7 novembre 1958 ; 
 - l'ordonnance n° 2021-1843 du 22 décembre 2021 ; 
 - la loi organique n° 2001-692 du 1er août 2001 ; 
 - loi n° 2022-1726 du 30 décembre 2022 de finances pour 2023 ; 
 - le code des douanes ; 
 - le code général des collectivités territoriales ; 
 - le code de justice administrative. 
 Les parties ont été régulièrement averties du jour de l'audience. 
 Ont été entendus au cours de l'audience publique : 
 - le rapport de Mme Marchessaux, rapporteure, 
 - les conclusions de M. Sauvageot, rapporteur public, 
 - et les observations de M. A, représentant le département de La Réunion. 
 Considérant ce qui suit : 
 1. Par une délibération du 27 mars 2024, le conseil départemental de La Réunion a actualisé le régime fiscal des tabacs applicable dans le département de La Réunion. La société Dean et Simmons France qui exerce l'activité principale de commerce de gros et de détail de produits du tabac, notamment, en important ces produits à La Réunion a formé, le 16 mai 2024, un recours gracieux contre cette délibération qui a fait l'objet d'une décision implicite de rejet. La société Dean et Simmons France doit être regardée comme demandant au tribunal d'annuler l'article 1er de cette délibération du 27 mars 2024, en ce qu'il fixe les taux de l'accise sur les produits du tabac, ainsi que la décision implicite de rejet de son recours gracieux formée le 16 mai 2024. 
 Sur les conclusions aux fins d'annulation : 
 2. D'une part, aux termes de l'article 268 du code des douanes dans sa version abrogée par l'article 7 de l'ordonnance n° 2021-1843 du 22 décembre 2021 portant partie législative du code des impositions sur les biens et services et transposant diverses normes du droit de l'Union européenne : " 1. Les cigarettes, les cigares, cigarillos, les tabacs à mâcher, les tabacs à priser, les tabacs fine coupe destinés à rouler les cigarettes et les autres tabacs à fumer, destinés à être consommés dans les départements de la Guadeloupe, de la Guyane, de la Martinique, de Mayotte et de la Réunion, sont passibles d'un droit de consommation. / Les taux et l'assiette du droit de consommation sont fixés par délibération des conseils généraux des départements. () ". 
 3. D'autre part, aux termes de l'article L. 3211-1 du code général des collectivités territoriales : " Le conseil départemental règle par ses délibérations les affaires du département dans les domaines de compétences que la loi lui attribue. () ". Selon l'article L. 3512-4 du code de la santé publique : " La propagande ou la publicité, directe ou indirecte, en faveur du tabac, des produits du tabac, des ingrédients définis à l'article L. 3512-2, ainsi que toute distribution gratuite ou vente d'un produit du tabac à un prix inférieur à celui qui a été homologué conformément à l'article 572 du code général des impôts sont interdites. () ". L'article L. 3512-28 du code précité prévoit, dans sa rédaction applicable à la date de la délibération contestée que : " Dans les collectivités régies par l'article 73 de la Constitution et à Saint-Martin et à Saint-Barthélemy, le prix en deçà duquel il est interdit de vendre un produit du tabac mentionné à l'article L. 3512-4 est le prix résultant du 3° de l'article L. 314-22 du code des impositions sur les biens et services. ". L'article L. 314-22 du code des impositions sur les biens et services dispose que : " Pour l'application du présent chapitre, le prix de vente, exprimé en euro par unité de taxation, s'entend du montant suivant : / 1° Si l'accise est exigible en métropole, le prix homologué mentionné à l'article 572 du code général des impôts ; / () / 3° Si l'accise est exigible sur le territoire de l'une des collectivités régies par l'article 73 de la Constitution, un montant déterminé par le département et compris entre 66 % et 110 % du prix suivant : / a) Lorsqu'un produit identique est mis à la consommation en métropole, celui mentionné au 1° ; / b) A défaut, la moyenne des prix homologués des produits de la catégorie fiscale dont il relève, déterminée dans les conditions prévues à l'article 575 du code général des impôts ". Aux termes l'article L. 314-26 du code précité : " Pour l'accise exigible sur le territoire des collectivités régies par l'article 73 de la Constitution et pour chaque catégorie fiscale : / 1° Le taux est déterminé par département dans la limite du rapport, calculé pour le produit théorique de référence de la catégorie fiscale, entre, d'une part, la somme du montant de l'accise, de la taxe sur la valeur ajoutée et du droit de licence mentionné à l'article 568 du code général des impôts qui sont exigibles en métropole et, d'autre part, le prix homologué. Le produit théorique de référence d'une catégorie fiscale est un produit de cette catégorie dont le prix homologué est égal à la moyenne des prix homologués de cette catégorie, déterminée dans les conditions prévues à l'article 575 du code général des impôts ; () ".  
 4. Depuis le 1er janvier 2022 et à l'issue de l'ordonnance n° 2021-1843 du 22 décembre 2021 portant partie législative du code des impositions sur les biens et services et transposant diverses normes du droit de l'Union européenne, les dispositions de l'article 268 du code des douanes relatives à la compétence des conseils généraux des départements pour fixer par délibération les taux et l'assiette du droit de consommation sur les cigarettes, les cigares, cigarillos, les tabacs à mâcher, les tabacs à priser, les tabacs fine coupe destinés à rouler les cigarettes et les autres tabacs à fumer, destinés à être consommés notamment dans le département de La Réunion ont été recodifiées à l'article L. 314-26 du code des impositions sur les biens et services lequel prévoit désormais que le taux de l'accise est fixé par le département.  Par suite, la société Dean et Simmons France n'est pas fondée à soutenir que depuis l'ordonnance n° 2021-1843 du 22 décembre 2021 précitée, l'autorité compétente en matière de fixation desdits taux d'accise n'a pas été explicitement précisée et que le conseil départemental de La Réunion n'était pas compétent pour déterminer, à l'article 1er de la délibération attaquée, les taux de l'accise sur les tabacs applicable sur son territoire. 
 5. L'article 34 de la Constitution dispose que : " La loi fixe les règles concernant : () / l'assiette, le taux et les modalités de recouvrement des impositions de toutes natures ; le régime d'émission de la monnaie () ". Aux termes de l'article 38 de la Constitution : " Le Gouvernement peut, pour l'exécution de son programme, demander au Parlement l'autorisation de prendre par ordonnances, pendant un délai limité, des mesures qui sont normalement du domaine de la loi. () ". L'article 1er de la loi organique n° 2001-692 du 1er août 2001 relative aux lois de finances prévoit dans sa version initiale que : " Dans les conditions et sous les réserves prévues par la présente loi organique, les lois de finances déterminent, pour un exercice, la nature, le montant et l'affectation des ressources et des charges de l'Etat, ainsi que l'équilibre budgétaire et financier qui en résulte. Elles tiennent compte d'un équilibre économique défini, ainsi que des objectifs et des résultats des programmes qu'elles déterminent. () ". 
 6. Aux termes de l'article L. 3443-3-1 du code général des collectivités territoriales, créé par l'article 5 de l'ordonnance n° 2021-1843 du 22 décembre 2021 : " La fraction de l'accise sur les tabacs mentionnée à l'article L. 314-1 du code des impositions sur les biens et services perçue en outre-mer est allouée au département de mise à la consommation. () / La fraction affectée à La Réunion est réduite de 22,57 % au bénéfice de l'Etat. " 
 7. Selon l'article R. 771-3 du code de justice administrative : " Le moyen tiré de ce qu'une disposition législative porte atteinte aux droits et libertés garantis par la Constitution est soulevé, conformément aux dispositions de l'article 23-1 de l'ordonnance n° 58-1067 du 7 novembre 1958 portant loi organique sur le Conseil constitutionnel, à peine d'irrecevabilité, dans un mémoire distinct et motivé. Ce mémoire, ainsi que, le cas échéant, l'enveloppe qui le contient, portent la mention : " question prioritaire de constitutionnalité " ". Aux termes de l'article R. 771-4 du même code : " L'irrecevabilité tirée du défaut de présentation, dans un mémoire distinct et motivé, du moyen visé à l'article précédent peut être opposée sans qu'il soit fait application des articles R. 611-7 et R. 612-1 ".  
 8. Une habilitation donnée par le Parlement sur le fondement de l'article 38 de la Constitution élargit de façon temporaire le pouvoir réglementaire dont le Gouvernement dispose, en l'autorisant à adopter des mesures qui relèvent du domaine normalement réservé à la loi, que ce soit en vertu de l'article 34 de la Constitution ou d'autres dispositions de celle-ci. Alors même que les mesures ainsi adoptées ont la même portée que si elles avaient été prises par la loi, les ordonnances prises en vertu de l'article 38 de la Constitution conservent le caractère d'actes administratifs, aussi longtemps qu'elles n'ont pas fait l'objet d'une ratification, qui ne peut être qu'expresse, par le Parlement. A ce titre, elles doivent respecter, outre les règles de compétence, de forme et de procédure qui leur sont applicables, les règles et principes de valeur constitutionnelle et les engagements internationaux de la France, elles ne peuvent intervenir dans le domaine de la loi, abroger ou modifier des lois ou y déroger que dans la limite de l'habilitation conférée par le législateur et, sauf à ce que cette habilitation ait permis d'y déroger, elles sont soumises au respect des principes généraux du droit s'imposant à toute autorité administrative. Leur légalité peut être contestée par voie d'action, au moyen d'un recours pour excès de pouvoir formé dans le délai de recours contentieux devant le Conseil d'Etat, ou par la voie de l'exception, à l'occasion de la contestation d'un acte ultérieur pris sur leur fondement, devant toute juridiction, qui peut en écarter l'application, sous réserve de question préjudicielle. Toutefois, lorsque le délai d'habilitation est expiré, la contestation, au regard des droits et libertés que la Constitution garantit, des dispositions d'une ordonnance relevant du domaine de la loi n'est recevable qu'au travers d'une question prioritaire de constitutionnalité, qui doit être transmise au Conseil constitutionnel si les conditions fixées par les articles 23-2, 23-4 et 23-5 de l'ordonnance du 7 novembre 1958 portant loi organique sur le Conseil constitutionnel sont remplies. En outre, la loi par laquelle le Parlement ratifie une ordonnance lui donne rétroactivement valeur législative. Il suit de là, d'une part, qu'un recours pour excès de pouvoir tendant à son annulation devient, à compter de cette ratification, sans objet et, d'autre part, qu'à compter de cette même date, elle ne peut plus être utilement contestée par voie d'exception qu'au regard des droits et libertés que la Constitution garantit, par le moyen d'une question prioritaire de constitutionnalité, et des engagements internationaux de la France produisant des effets directs dans l'ordre juridique interne. 
 9. Il ressort des pièces du dossier que par l'article 1er de la délibération contestée, le conseil départemental de La Réunion a fixé les taux de l'accise sur les tabacs applicable sur le territoire pour chacune des catégories de produits, sous réserve de l'application du taux maximal défini à l'article L. 314-26 du code des impositions sur les biens et services. Eu égard à l'argumentation qu'elle développe, la société Dean et Simmons France doit être regardée comme critiquant, par voie d'exception, la conformité des dispositions de l'article L. 314-26 du code des impositions sur les biens et services et donc de l'ordonnance n° 2021-1843 du 22 décembre 2021 qui a créé ces dispositions relevant du domaine de la loi, à l'article 34 de la Constitution en ce qu'elles donnent compétence au département de La Réunion pour fixer le taux d'accise alors que cette compétence relèverait du Parlement dans la mesure où en vertu de l'article L. 3443-3-1 du code général des collectivités territoriales une fraction affectée à La Réunion est réduite de 22,57 % au bénéfice de l'Etat.  
 10. Toutefois, cette ordonnance n° 2021-1843 du 22 décembre 2021 prise sur le fondement de l'article 38 de la Constitution a été ratifiée par l'article 80-VI de la loi n° 2022-1726 du 30 décembre 2022 de finances pour 2023, lui donnant ainsi rétroactivement valeur législative. Compte tenu de ce qui a été dit au point 8, à partir de la date de cette ratification, la société Dean et Simmons France ne peut plus utilement contester la légalité de cette ordonnance par voie d'exception, au regard des droits et libertés que la Constitution garantit, que par le moyen d'une question prioritaire de constitutionnalité. Or, en l'absence de présentation d'un mémoire distinct soulevant une question prioritaire de constitutionnalité, ainsi que le prévoit l'article R. 771-3 du code de justice administrative, le moyen tiré de la violation de l'article 34 de la Constitution est irrecevable et ne peut qu'être écarté.  
 11. En raison de la ratification de l'ordonnance n° 2021-1843 du 22 décembre 2021 par l'article 80-VI de la loi n° 2022-1726 du 30 décembre 2022 de finances pour 2023 mentionnée au point 10, la société requérante ne peut utilement se prévaloir de la méconnaissance de l'article 1er de la loi organique n° 2001-692 du 1er août 2001. Dès lors, ce moyen doit être écarté.   
 12. Il résulte de ce qui précède que la société Dean et Simmons France n'est pas fondée à demander l'annulation de l'article 1er de la délibération du 27 mars 2024 du conseil départemental de La Réunion, en ce qu'il fixe les taux de l'accise sur les produits du tabac, ainsi que la décision implicite de rejet de son recours gracieux formée le 16 mai 2024. 
 Sur les frais liés au litige : 
 13. Les dispositions de l'article L. 761-1 du code de justice administrative font obstacle à ce que soit mise à la charge du département de La Réunion une somme au titre des frais exposés par la société Dean et Simmons France et non compris dans les dépens. 
 D E C I D E : 
 Article 1er : La requête de la société Dean et Simmons France est rejetée. 
 Article 2 : Le présent jugement sera notifié à la société Dean et Simmons France et au département de La Réunion. 
 Délibéré après l'audience du 20 mars 2025, où siégeaient : 
 - Mme Blin, présidente, 
 - M. Monlaü, premier conseiller. 
 - Mme Marchessaux, première conseillère. 
 Rendu public par mise à disposition au greffe le 3 avril 2025. 
 La rapporteure, 
 J. MARCHESSAUXLa présidente, 
 A. BLIN 
 Le greffier, 
 F. IDMONT        
 La République mande et ordonne au préfet de La Réunion en ce qui le concerne ou à tous commissaires de justice à ce requis en ce qui concerne les voies de droit commun contre les parties privées, de pourvoir à l'exécution de la présente décision.