TA83 · 2ème chambre — 28 mars 2025

Vu la procédure suivante : 
 Par une requête et deux mémoires enregistrés les 13 et 28 avril et 4 octobre 2024, Mme B A demande au tribunal d'annuler la délibération n° 24/04 du 15 février 2024 par laquelle le conseil municipal de la commune de Gassin a approuvé la révision générale du plan local d'urbanisme.  
 Elle soutient que :  
 - la commune ne justifie pas que le dossier soumis à délibération comportait une note de synthèse ainsi que le rapport et les conclusions du commissaire enquêteur, conformément aux dispositions de l'article L. 2121-12 du code général des collectivités territoriales ;  
 - elle ne justifie pas du respect du délai de convocation des conseillers municipaux conformément aux dispositions de l'article L. 2121-12 du code général des collectivités territoriales ;  
 - le bilan de la concertation n'a pas été exposé dans la délibération du 30 mars 2023 ;  
 - le commissaire enquêteur n'a pas formulé de réponse à ses remarques étayées,  
 en méconnaissance des dispositions des articles L. 123-15 et R. 123-19 du code de l'environnement ;  
 - le rapport de présentation du plan local d'urbanisme est insuffisant dès lors qu'il ne comprend pas les indicateurs prévus aux dispositions de l'article R. 151-4 du code de l'urbanisme ;  
 - le plan local d'urbanisme méconnaît les dispositions de l'article L. 111-6 du code de l'urbanisme ;  
 - les OAP comportent des indications impératives et méconnaissent les dispositions de l'article R. 151-13 du code de l'urbanisme.  
 Par un mémoire en défense enregistré le 4 septembre 2024, la commune de Gassin, représentée par Me Campolo, conclut au rejet de la requête et à ce que soit mise à la charge de la requérante la somme de 3 500 euros au titre des dispositions de l'article L. 761-1 du code de justice administrative. 
 Elle soutient que les moyens sont infondés. 
 Par courrier du 5 septembre 2024, les parties ont été informées, en application des dispositions de l'article R. 611-11-1 du code de justice administrative, de la période à laquelle il était envisagé d'appeler l'affaire à l'audience et de la date à partir de laquelle l'instruction était susceptible d'être close dans les conditions prévues par le dernier alinéa de l'article R. 613-1.  
 Par une ordonnance du 10 décembre 2024, la clôture de l'instruction a été prononcée à effet immédiat. 
 La commune de Gassin a été invitée, en application de l'article R. 613-1-1 du code de justice administrative, à produire des éléments ou des pièces en vue de compléter l'instruction.  
 La pièce demandée a été produite par la commune, enregistrée le 13 janvier 2025, et communiquée. 
 Vu les autres pièces du dossier. 
 Vu : 
 - le code de l'urbanisme ; 
 - le code général des collectivités territoriales ;  
 - le code de justice administrative. 
 Les parties ont été régulièrement averties du jour de l'audience. 
 Ont été entendus au cours de l'audience publique : 
 - le rapport de Mme Martin, rapporteure,  
 - les conclusions de Mme Faucher, rapporteure publique, 
 - les observations de Mme A,  
 - les observations de Me Baudino, substituant Me Campolo, représentant la commune de Gassin. 
 Considérant ce qui suit : 
 1. Par sa requête, Mme B A demande au tribunal l'annulation de la délibération n° 24/04 du 15 février 2024 par laquelle le conseil municipal de la commune de Gassin a approuvé la révision générale du plan local d'urbanisme.  
 Sur les conclusions à fin d'annulation :  
 En ce qui concerne la convocation des conseillers municipaux :  
 2. Aux termes de l'article L. 2121-10 du code général des collectivités territoriales : " Toute convocation est faite par le maire. Elle indique les questions portées à l'ordre du jour. Elle est mentionnée au registre des délibérations, affichée ou publiée. Elle est transmise de manière dématérialisée ou, si les conseillers municipaux en font la demande, adressée par écrit à leur domicile ou à une autre adresse ". Aux termes de l'article L. 2121-11 du code précité : " Dans les communes de moins de 3 500 habitants, la convocation est adressée trois jours francs au moins avant celui de la réunion. / En cas d'urgence, le délai peut être abrégé par le maire, sans pouvoir être toutefois inférieur à un jour franc. Le maire en rend compte dès l'ouverture de la séance au conseil municipal qui se prononce sur l'urgence et peut décider le renvoi de la discussion, pour tout ou partie, à l'ordre du jour d'une séance ultérieure ". Aux termes de l'article L. 2121-12 du même code : " Dans les communes de 3 500 habitants et plus, une note explicative de synthèse sur les affaires soumises à délibération doit être adressée avec la convocation aux membres du conseil municipal. / Si la délibération concerne un contrat de service public, le projet de contrat ou de marché accompagné de l'ensemble des pièces peut, à sa demande, être consulté à la mairie par tout conseiller municipal dans les conditions fixées par le règlement intérieur. / Le délai de convocation est fixé à cinq jours francs. En cas d'urgence, le délai peut être abrégé par le maire sans pouvoir être toutefois inférieur à un jour franc. / Le maire en rend compte dès l'ouverture de la séance au conseil municipal qui se prononce sur l'urgence et peut décider le renvoi de la discussion, pour tout ou partie, à l'ordre du jour d'une séance ultérieure. / Le présent article est également applicable aux communes de moins de 3 500 habitants lorsqu'une délibération porte sur une installation mentionnée à l'article L. 511-1 du code de l'environnement ". 
 3. En premier lieu, Mme A soutient que la commune de Gassin ne justifie pas  
 du respect du délai de 5 jours de convocation des conseillers municipaux. Toutefois, d'une part, un tel délai n'est, en application des dispositions de l'article L. 2121-12 du code général des collectivités territoriales, opposable qu'aux communes de plus de 3 500 habitants, les communes de moins de 3 500 habitants, telle que la commune de Gassin, bénéficient d'un délai minimal de convocation des conseillers municipaux de 3 jours francs, en application des dispositions de l'article L. 2121-11 du code précité. D'autre part, il ressort des pièces du dossier que les conseillers municipaux ont été convoqués par un courriel du 9 février 2024 à la réunion du conseil municipal du 15 février 2024, soit plus de trois jours francs avant cette dernière. Par suite, le moyen doit être écarté. 
 4. En second lieu, d'une part, si Mme A soutient que la commune ne justifie de la production d'une note de synthèse au dossier adressée aux conseillers municipaux, la commune de Gassin n'est pas soumise à cette obligation, seule opposable aux communes de plus de 3 500 habitants. D'autre part, si Mme A soutient, dans son mémoire enregistré le 4 octobre 2024, que le rapport et les conclusions du commissaire enquêteur n'ont pas été communiqués aux conseillers municipaux préalablement au conseil municipal, il n'est ni allégué ni établi qu'un membre du conseil municipal aurait demandé en vain la communication de ces derniers. Dans ces conditions, Mme A n'est pas fondée à soutenir que les membres du conseil municipal auraient bénéficié d'une information insuffisante avant l'adoption du plan local d'urbanisme attaqué. 
 En ce qui concerne le bilan de la concertation : 
 5. Aux termes de l'article R. 153-3 du code de l'urbanisme : " La délibération qui arrête un projet de plan local d'urbanisme peut simultanément tirer le bilan de la concertation, en application de l'article L. 103-6. / Elle est affichée pendant un mois au siège de l'établissement public de coopération intercommunale compétent et dans les mairies des communes membres concernées, ou en mairie ". Aux termes de l'article L. 103-6 du code précité : " A l'issue de la concertation, l'autorité mentionnée à l'article L. 103-3 en arrête le bilan. / Lorsque le projet fait l'objet d'une enquête publique réalisée conformément au chapitre III du titre II du livre Ier du code de l'environnement, le bilan de la concertation est joint au dossier de l'enquête ". 
 6. Par une délibération du 13 juin 2019, la commune de Gassin a prescrit la révision générale du plan local d'urbanisme, fixé les objectifs poursuivis et précisé les modalités de concertation avec la population, lesquelles mentionnent la mise à disposition d'un registre en mairie, la mise en ligne de cette délibération sur le site internet, des réunions publiques à des " étapes importantes de l'avancement du projet " et des informations sur le projet " sur le site internet de la commune ou dans la presse ". Par une délibération du 20 janvier 2022, le conseil municipal de cette commune a pris acte du débat sur le projet d'aménagement et de développement durable (PADD) et par une délibération du 30 mars 2023, il a arrêté le projet du plan local d'urbanisme et tiré le bilan de la concertation, conformément aux dispositions des articles  
 L. 103-6 et R. 153-3 du code de l'urbanisme. Cette dernière mentionne la réalisation d'une concertation avec la population qui s'est tenue par différents biais tels que la presse, les panneaux d'information, le site internet, mentionne qu'un registre de concertation et des documents de travail ont été mis à disposition de la population et que deux réunions publiques ont été organisées les 24 septembre 2021 et 1er juillet 2022 et y annexe un bilan de concertation qui analyse les demandes reçues. Il résulte de ces circonstances qu'il a été satisfait aux exigences des dispositions de l'article L. 103-6 du code de l'urbanisme exigeant que le maire présente le bilan de la concertation et que le conseil municipal en délibère. Par suite, le moyen doit être écarté. 
 En ce qui concerne l'enquête publique :  
 7. Aux termes de l'article L. 153-19 du code de l'urbanisme : " Le projet de plan local d'urbanisme arrêté est soumis à enquête publique réalisée conformément au chapitre III du titre II du livre Ier du code de l'environnement par le président de l'établissement public de coopération intercommunale ou le maire ". Aux termes de l'article L. 123-15 du code de l'environnement : " Le commissaire enquêteur ou la commission d'enquête rend son rapport et ses conclusions motivées dans un délai de trente jours à compter de la fin de l'enquête. () / Le rapport doit faire état des observations et propositions qui ont été produites pendant la durée de l'enquête ainsi que des réponses éventuelles du maître d'ouvrage. / Le rapport et les conclusions motivées sont rendus publics par voie dématérialisée sur le site internet de l'enquête publique et sur le lieu où ils peuvent être consultés sur support papier. () ". Aux termes de l'article R. 123-19 du code précité :  
 " Le commissaire enquêteur ou la commission d'enquête établit un rapport qui relate le déroulement de l'enquête et examine les observations recueillies () ". 
 8. Si Mme A soutient que les conclusions du commissaire enquêteur sont insuffisamment motivées à défaut pour ce dernier d'avoir répondu à ses observations, d'une part, le commissaire enquêteur n'est pas tenu de répondre à chacune des observations formulées durant l'enquête publique, et d'autre part, bien qu'en reprenant à son compte l'analyse de la commune,  
 il a répondu aux observations de l'intéressée. Par suite, le moyen doit être écarté. 
 En ce qui concerne le rapport de présentation :  
 9. Aux termes de l'article R. 151-4 du code de l'urbanisme : " Le rapport de présentation identifie les indicateurs nécessaires à l'analyse des résultats de l'application du plan mentionnée à l'article L. 153-27 et, le cas échéant, pour le bilan de l'application des dispositions relatives à l'habitat prévue à l'article L. 153-29 ". 
 10. Il ressort des pièces du dossier, et notamment du rapport de présentation, que celui-ci comporte à son point 6.2 intitulé " objectifs du PLU et indicateurs d'analyse " un tableau détaillé où les indicateurs sont déclinés selon les objectifs du PLU définis à l'article L. 101-2 du code de l'urbanisme, ainsi qu'un tableau exposant la méthodologie par indicateur de suivi. A ce titre, pour évaluer l'objectif de " lutte contre l'artificialisation des sols ", le rapport de présentation retient deux indicateurs tenant au contrôle de la densité autorisée lors de l'analyse des permis " notamment en zones UA, UB, UC et AUB ", adverbe impliquant son caractère non limitatif des zones, et au pourcentage d'espace vert maintenu sur les parcelles de 1 000 m² et plus. Par ailleurs, pour évaluer l'objectif de " promotion du principe de conception universelle pour une société inclusive vis-à-vis des personnes en situation de handicap ou en perte d'autonomie dans les zones urbaines et rurales ", le rapport de présentation retient deux indicateurs tenant à l'analyse des permis autorisés pour des maisons de retraite et des résidences séniors et l'analyse des autres autorisations d'urbanisme et leur adaptation à travers des rampe d'accès, d'ascenseur, etc. Dans ces conditions, Mme A n'est pas fondée à soutenir qu'en méconnaissance des dispositions de l'article R. 151-4 du code de l'urbanisme, lesdits indicateurs sont exposés de façon insuffisante dans le rapport de présentation. Par suite, le moyen doit être écarté. 
 En ce qui concerne l'article L. 111-6 du code de l'urbanisme :  
 11. Aux termes de l'article L. 111-1 du code de l'urbanisme : " Le règlement national d'urbanisme s'applique sur l'ensemble du territoire. / Toutefois : / 1° Les dispositions des articles L. 111-3 à L. 111-5 ne sont pas applicables dans les territoires où un plan local d'urbanisme, un document d'urbanisme en tenant lieu ou une carte communale est applicable ; / 2° Les dispositions de l'article L. 111-22 ne sont pas applicables dans les territoires où un plan local d'urbanisme ou un document d'urbanisme en tenant lieu est applicable ". Aux termes de l'article L. 111-6 du code précité : " En dehors des espaces urbanisés des communes, les constructions ou installations sont interdites dans une bande de cent mètres de part et d'autre de l'axe des autoroutes, des routes express et des déviations au sens du code de la voirie routière et de soixante-quinze mètres de part et d'autre de l'axe des autres routes classées à grande circulation ". Aux termes de l'article  
 L. 111-8 du même code : " Le plan local d'urbanisme, ou un document d'urbanisme en tenant lieu, peut fixer des règles d'implantation différentes de celles prévues par l'article L. 111-6 lorsqu'il comporte une étude justifiant, en fonction des spécificités locales, que ces règles sont compatibles avec la prise en compte des nuisances, de la sécurité, de la qualité architecturale, ainsi que de la qualité de l'urbanisme et des paysages ". 
 12. Il ressort des pièces du dossier que le plan local d'urbanisme révisé, approuvé le 15 février 2024 par le conseil municipal de Gassin, prévoit, notamment à ses articles A4 et N4, une implantation des constructions devant respecter un retrait minimum de 25 mètres des RD 98a et RD 98, lesquelles ont été classées en routes à grande circulation en application du décret  
 n° 2009-615 du 3 juin 2009. Il n'est ni allégué ni ne ressort des pièces du dossier que le plan local d'urbanisme comporterait une étude permettant de justifier des règles d'implantation différentes de celles prévues par l'article L. 111-6 du code de l'urbanisme. Dans ces conditions, et alors que ces dernières dispositions du code de l'urbanisme sont directement opposables au plan local d'urbanisme, les dispositions A4 et N4, en prévoyant un retrait minimal inférieur à 75 mètres indépendamment du caractère urbanisé ou non des espaces, sont illégales. Par suite, le moyen doit être accueilli. 
 En ce qui concerne les orientations d'aménagement et de programmation : 
 13. Aux termes de l'article L. 151-6 du code de l'urbanisme : " Les orientations d'aménagement et de programmation comprennent, en cohérence avec le projet d'aménagement et de développement durables, des dispositions portant sur l'aménagement, l'habitat,  
 les transports, les déplacements et, en zone de montagne, sur les unités touristiques nouvelles ". Aux termes de l'article L. 151-7 du code précité : " I.-Les orientations d'aménagement et de programmation peuvent notamment : / 1° Définir les actions et opérations nécessaires pour mettre en valeur l'environnement, les paysages, les entrées de villes et le patrimoine, lutter contre l'insalubrité, permettre le renouvellement urbain, favoriser la densification et assurer le développement de la commune ; / 2° Favoriser la mixité fonctionnelle en prévoyant qu'en cas de réalisation d'opérations d'aménagement, de construction ou de réhabilitation un pourcentage de ces opérations est destiné à la réalisation de commerces ; / 3° (Abrogé) ; / 4° Porter sur des quartiers ou des secteurs à mettre en valeur, réhabiliter, renaturer, restructurer ou aménager ; / 5° Prendre la forme de schémas d'aménagement et préciser les principales caractéristiques des voies et espaces publics ; / 6° Adapter la délimitation des périmètres, en fonction de la qualité de la desserte, où s'applique le plafonnement à proximité des transports prévu aux articles L. 151-35 et L. 151-36 ; / 7° Définir les actions et opérations nécessaires pour protéger les franges urbaines et rurales. Elles peuvent définir les conditions dans lesquelles les projets de construction et d'aménagement situés en limite d'un espace agricole intègrent un espace de transition végétalisé non artificialisé entre les espaces agricoles et les espaces urbanisés, ainsi que la localisation préférentielle de cet espace de transition ; / 8° Dans les communes non couvertes par un schéma de cohérence territoriale, identifier les zones d'accélération pour l'implantation d'installations terrestres de production d'énergies renouvelables arrêtées en application de l'article L. 141-5-3 du code de l'énergie ". 
 14. En matière d'aménagement, une orientation d'aménagement et de programmation implique un ensemble d'orientations définissant des actions ou opérations visant, dans un souci de cohérence à l'échelle du périmètre qu'elle couvre, à mettre en valeur des éléments de l'environnement naturel ou urbain, ou à réhabiliter, restructurer ou aménager un quartier ou un secteur. Si les orientations d'aménagement et de programmation peuvent, en vertu des dispositions citées au point précédent, prendre la forme de schémas d'aménagement, ces dispositions n'ont ni pour objet ni pour effet de permettre aux auteurs du plan local d'urbanisme, qui peuvent y préciser les principales caractéristiques des voies et espaces publics, de fixer précisément, au sein de telles orientations, les caractéristiques des constructions susceptibles d'être réalisées. 
 15. Mme A soutient que les OAP sont illégales dès lors que, d'une part, elles sont générales et précises, et d'autre part, elles prévoient des règles alternatives faisant exception sans être encadrées. 
 16. En premier lieu, il ressort des pièces du dossier que l'OAP n° 2 dénommée  
 " Le littoral de Gassin " précise des " destinations imposées " dont l'objet est de " cibler certains sites et d'en figer la destination " au titre desquelles sont répertoriées un " site dédié aux équipements collectifs () et des espaces dédiés aux aménagements collectifs ", un " vaste site à vocation industrielle et activités connexes ", ainsi qu'un " site, au sud de la route départementale, où seules les activités économiques () et des équipements publics sont possibles ", qui sont matérialisées par un schéma d'aménagement. Si ce faisant, la commune de Gassin s'est contentée de définir légalement des actions ou opérations destinées à mettre en valeur des éléments de l'environnement naturel ou urbain, ou à réhabiliter, restructurer ou aménager sans que ces prescriptions soient impératives, tel n'est pas le cas en répertoriant des " sites paysagers inconstructibles ", qui fixent avec précision, au sein de telles orientations, les règles de constructibilité. 
 17. En deuxième lieu, il ressort des pièces du dossier que l'OAP n° 3 dénommée  
 " Le village de Gassin " prévoit des " destinations imposées " ventilées en zones, " espaces privatifs ", " espaces à vocation d'équipements ou aménagement publics " et " mise en œuvre du droit de préemption urbain renforcé " dessinées sur un schéma d'aménagement. Si ce faisant,  
 la commune se borne à prévoir des actions et opérations visant à mettre en valeur des éléments de l'environnement naturel ou urbain ou à réhabiliter, restructurer ou aménager un secteur, tel n'est le cas ni dans la prescription d'un " site paysager inconstructible ", ni de la limitation de la hauteur à 3 mètres dans un secteur délimité et de l'absence de coupe de chênes d'un diamètre supérieur à 20 cm. En outre, l'OAP n° 3 prévoit des dérogations aux règles de hauteur et de prospects pour les équipements collectifs que précisent une indication de l'OAP n° 3 dans le " secteur au sud du village ", qui correspond à la zone U. Or, le règlement du plan local d'urbanisme ne prévoit une telle dérogation que concernant les règles de hauteur, et non de prospect, dans la zone AU. Dans ces conditions, et à défaut pour ces prescriptions de reprendre des dispositions applicables dudit secteur prévu par le règlement du PLU, ces indications sont impératives et illégales.  
 18. En troisième lieu, il ressort des pièces du dossier que l'OAP n° 4 dénommée " Abords de la RD 559 " prévoit " l'implantation des immeubles et autres constructions ainsi que leur aspect extérieur () et le traitement des abords () devront être discutés en amont avec l'Architecte des Bâtiments de France à deux titres " et précise que le site de l'OAP 4 se trouve dans le " site inscrit de la presqu'île de Saint-Tropez ". Par ailleurs, il est indiqué que " des esquisses paysagères avec des vues prises depuis la RD 559 et depuis le village notamment sont imposées pour tout projet afin de démontrer leur bonne intégration dans le site ". Ce faisant, cette indication de l'OAP n° 4, qui s'est bornée à reprendre des dispositions du code de l'urbanisme, notamment les articles  
 R. 425-30 et R. 111-27, n'est pas impérative.  
 19. En dernier lieu, Mme A ne peut utilement soutenir que les OAP méconnaissent les dispositions de l'article R. 151-13 du code de l'urbanisme, qui n'est opposable qu'au règlement du plan local d'urbanisme. Par suite, le moyen doit être écarté. 
 20. Il résulte de tout ce qui précède que Mme A n'est fondée à soulever l'illégalité de la délibération n° 24/04 du 15 février 2024 qu'en tant, d'une part, que les articles A4 et N4 du règlement du plan local d'urbanisme méconnaissent les dispositions de l'article L. 111-6 du code de l'urbanisme, et d'autre part, que les OAP n° 2 et n° 3 contiennent des indications impératives. 
 En ce qui concerne les conséquences de l'illégalité :  
 21. Aux termes de l'article L. 600-9 du code de l'urbanisme : " () Si, après avoir écarté les autres moyens, le juge administratif estime que le vice qu'il relève affecte notamment un plan de secteur, le programme d'orientations et d'actions du plan local d'urbanisme ou les dispositions relatives à l'habitat ou aux transports et déplacements des orientations d'aménagement et de programmation, il peut limiter à cette partie la portée de l'annulation qu'il prononce ". 
 22. Les illégalités relevées aux points 12, 16 et 17 du présent jugement affectent une partie divisible du plan local d'urbanisme contesté et n'entrainent, dès lors, que son annulation partielle.  
 Sur les frais liés à l'instance : 
 23. Les dispositions de l'article L. 761-1 du code de justice administrative font obstacle à ce que la somme demandée par la commune de Gassin au titre des frais exposés par elle et non compris dans les dépens soit mise à la charge de Mme A qui n'a pas la qualité de partie perdante dans la présente instance.  
 D E C I D E : 
 Article 1er : La délibération du 15 février 2024 approuvant le plan local d'urbanisme est annulée en tant que, d'une part, le règlement du plan local d'urbanisme fixe une règle de retrait de 25 mètres des RD 98a et RD 98, et d'autre part, les OAP n° 2 et n° 3 contiennent les indications impératives sus mentionnées.  
 Article 2 : Les conclusions de la commune de Gassin présentées sur le fondement des dispositions de l'article L. 761-1 du code de justice administrative sont rejetées.  
 Article 3 : Le présent jugement sera notifié à Mme B A et à la commune de Gassin. 
 Copie en sera adressée pour information au préfet du Var. 
 Délibéré après l'audience du 14 mars 2025 à laquelle siégeaient : 
 M. Sauton, président, 
 M. Quaglierini, premier conseiller, 
 Mme Martin, conseillère. 
 Rendu public par mise à disposition au greffe le 28 mars 2025. 
 La rapporteure, 
 signé 
 K. Martin 
 Le président, 
 signé 
 J.-F. Sauton 
 Le greffier, 
 signé 
 P. Bérenger 
 La République mande et ordonne au préfet du Var en ce qui le concerne ou à tous commissaires de justice à ce requis en ce qui concerne les voies de droit commun contre les parties privées, de pourvoir à l'exécution de la présente décision. 
 Pour expédition conforme, 
 Pour la greffière en chef, 
 Le greffier.