TA30 · 1ère Chambre — 14 janvier 2025

Vu la procédure suivante : 
 I- Par une requête n° 2401249 et un mémoire, enregistrés le 22 mars 2024 et le 15 novembre 2024, la société Totem France et la société Orange, représentées par Me Gentilhomme, demandent au tribunal : 
 1°) d'annuler l'arrêté du 22 janvier 2024 par lequel le maire de Saint-Gilles a retiré l'arrêté portant non-opposition à déclaration préalable du 6 décembre 2023 et s'est opposé à cette déclaration préalable de travaux, déposée par la société Totem France le 9 novembre 2023 ; 
 2°) d'enjoindre au maire de Saint-Gilles de leur accorder l'autorisation sollicitée dans un délai de quinze jours à compter de la notification du jugement à intervenir et ce, sous astreinte de 100 euros par jour de retard ; 
 3°) de mettre à la charge de la commune de Saint-Gilles une somme de 5 500 euros au titre des dispositions de l'article L. 761-1 du code de justice administrative. 
 Elles soutiennent que : 
 - l'arrêté méconnait les dispositions de l'article L. 121-1 du code des relations entre le public et l'administration ; 
 - il est entaché d'un vice d'incompétence de son auteur ; 
 - il est entaché d'un défaut de motivation ; 
 - l'unique motif retenu, qui tient à la dénaturalisation du paysage pour les habitations voisines, méconnait les dispositions de l'article R. 111-27 du code de l'urbanisme. 
 Par un mémoire en défense enregistré le 29 octobre 2024, la commune de Saint-Gilles, représentée par Me Merland, conclut au rejet de la requête et demande que soit mise à la charge des sociétés Totem France et Orange une somme de 3 000 euros au titre des dispositions de l'article L. 761-1 du code de justice administrative.  
 Elle fait valoir que : 
 - la société Orange ne justifie pas d'un intérêt lui donnant qualité pour agir ; 
 - les moyens de la requête ne sont pas fondés ; 
 - le retrait aurait pu être fondé sur la méconnaissance des règles de hauteur prescrites par les dispositions de l'article 10 du règlement du plan local d'urbanisme. 
 II- Par une requête n° 2401540 et un mémoire, enregistrés le 17 avril 2024 et 17 octobre 2024, la société Totem France et la société Orange, représentées par Me Gentilhomme, demandent au tribunal : 
 1°) d'annuler l'arrêté du 27 février 2024 par lequel le maire de Saint-Gilles a retiré l'arrêté portant non-opposition à déclaration préalable du 6 décembre 2023 et s'est opposé à cette déclaration préalable de travaux, déposée par la société Totem France le 9 novembre 2023 ; 
 2°) d'enjoindre au maire de Saint-Gilles de leur accorder l'autorisation sollicitée dans un délai de quinze jours à compter de la notification du jugement à intervenir et ce, sous astreinte de 100 euros par jour de retard ; 
 3°) de mettre à la charge de la commune de Saint-Gilles une somme de 5 500 euros au titre des dispositions de l'article L. 761-1 du code de justice administrative. 
 Elles soutiennent que : 
 - la société Orange dispose d'un intérêt lui donnant qualité pour agir ; 
 - la décision du 27 février 2024 n'est pas une décision confirmative ; 
 - l'arrêté méconnait les dispositions de l'article L. 121-1 du code des relations entre le public et l'administration ; 
 - le motif de refus fondé sur la méconnaissance du règlement de la zone A du plan local d'urbanisme est entaché d'erreur de droit ; 
 - le motif de refus fondé sur l'article R. 111-27 du code de l'urbanisme est entaché d'erreur de droit et d'erreur d'appréciation ; 
 - le motif de refus fondé sur l'article 10 du règlement du plan local d'urbanisme est entaché d'erreur de droit. 
 Par un mémoire en défense enregistré le 14 novembre 2024, la commune de Saint-Gilles conclut au rejet de la requête et demande que soit mise à la charge des sociétés requérantes une somme de 3 000 euros au titre des dispositions de l'article L. 761-1 du code de justice administrative. 
 Elle fait valoir que : 
 - la requête est irrecevable, en l'absence de mandat liant les sociétés requérantes, dès lors que la société Orange, qui n'est pas pétitionnaire, ne justifie pas d'un intérêt à agir ; 
 - les moyens de la requête ne sont pas fondés ; 
 - le retrait aurait pu être fondé sur la méconnaissance des règles de hauteur prescrites par les dispositions de l'article 10 du règlement du plan local d'urbanisme. 
 Vu les autres pièces du dossier.  
 Vu : 
 - le code des relations entre le public et l'administration ; 
 - le code de l'urbanisme ; 
 - le code de justice administrative. 
 Les parties ont été régulièrement averties du jour de l'audience. 
 Ont été entendus au cours de l'audience publique : 
 - le rapport de M. Pumo,  
 - les conclusions de Mme Bourjade, rapporteure publique, 
 - les observations de Me Gentilhomme, pour les sociétés Totem France et Orange France, 
 - et les observations de Me Mer, pour la commune de Saint-Gilles. 
 Considérant ce qui suit : 
 1. Le 9 novembre 2023, la société Totem France a déposé en mairie une déclaration préalable de travaux, référencée DP n°030 258 23 T 0324, portant sur la réalisation d'une antenne-relais comprenant un pylône de vingt-quatre mètres de hauteur, une dalle technique en béton et une clôture grillagée, sur un terrain situé au lieu-dit Codonel à Saint-Gilles. Ce terrain se situe sur la parcelle cadastrale n°3817 de la section C, qui est classée en zone A du plan local d'urbanisme communal. Par un arrêté du 6 décembre 2023, le maire de Saint-Gilles a d'abord exprimé sa non-opposition à cette déclaration préalable. Par deux requêtes distinctes, la société Totem France et la société Orange demandent l'annulation pour excès de pouvoir des arrêtés municipaux des 22 janvier 2024 et 27 février 2024 portant retraits de la décision du 6 décembre 2023 et oppositions à cette même déclaration préalable. 
 Sur la jonction : 
 2. Les requêtes présentées sous les n° 2401249 et 2401540 portent sur le même projet d'aménagement et présentent à juger des questions semblables, elles ont fait l'objet d'une instruction commune, il y a lieu de les joindre pour y statuer par un même jugement. 
 Sur la fin de non-recevoir tirée du défaut d'intérêt à agir de la société Orange : 
 3. Lorsque l'un des requérants justifie d'un intérêt lui donnant qualité pour demander l'annulation d'une décision, l'absence d'intérêt pour agir des autres requérants n'est pas de nature à entrainer l'irrecevabilité de la requête. Ainsi, et dans la mesure où l'intérêt à agir de la société Totem France n'est pas contesté, la fin de non-recevoir tirée de l'irrecevabilité de la requête n°2401249 doit être écartée. 
 Sur les conclusions à fin d'annulation : 
 En ce qui concerne l'arrêté du 22 janvier 2024 : 
 S'agissant du moyen exclusivement dirigé contre le retrait de l'arrêté du 6 décembre 2023 : 
 4. Aux termes de l'article L. 121-1 du code des relations entre le public et l'administration : " Exception faite des cas où il est statué sur une demande, les décisions individuelles qui doivent être motivées en application de l'article L. 211-2 () sont soumises au respect d'une procédure contradictoire préalable ". L'article L. 121-2 de ce code prévoit que : " Les dispositions de l'article L. 121-1 ne sont pas applicables : / 1° En cas d'urgence ou de circonstances exceptionnelles () ". L'article L. 122-1 du même code dispose que : " Les décisions mentionnées à l'article L. 211-2 n'interviennent qu'après que la personne intéressée a été mise à même de présenter des observations écrites et, le cas échéant, sur sa demande, des observations orales () ". Selon l'article L. 211-2 de ce code, sont concernées les décisions qui : " () / 4° Retirent () une décision créatrice de droits () ". 
 5. La décision portant retrait d'un arrêté de non-opposition à déclaration préalable est au nombre de celles qui doivent être motivées en application de l'article L. 211-2 du code des relations entre le public et l'administration. Elle doit, par suite et en principe, être précédée d'une procédure contradictoire permettant au titulaire de cette autorisation d'urbanisme d'être informé de la mesure qu'il est envisagé de prendre et des motifs qui la fonderaient. Il doit également bénéficier d'un délai suffisant pour présenter ses observations. Le respect, par l'autorité administrative compétente, de la procédure contradictoire prévue par les dispositions de l'article L. 121-1 du même code constitue une garantie pour le titulaire d'un permis de construire que cette autorité entend retirer. La décision de retrait est illégale s'il ressort de l'ensemble des circonstances de l'espèce que le bénéficiaire a été effectivement privé de cette garantie. 
 6. En l'espèce, la décision du 22 janvier 2024, par laquelle le maire de Saint-Gilles a retiré l'arrêté de non-opposition à déclaration préalable qu'il avait lui-même édicté le 9 décembre 2023, n'a pas été précédée d'une procédure contradictoire tel qu'exigé par les dispositions de l'article L.121-1 du code des relations entre le public et l'administration. Dès lors qu'il n'est pas fait état en défense d'une situation d'urgence ni de l'une des autres circonstances susceptibles d'en justifier la dispense mentionnée à l'article L. 121-2 du même code, cette décision se trouve affectée d'un vice de procédure qui, pour avoir privé le pétitionnaire d'une garantie, entache l'arrêté en litige d'illégalité. 
 S'agissant des moyens dirigés contre l'arrêté dans son ensemble : 
 7. D'une part, aux termes de l'article L. 242-1 du code des relations entre le public et l'administration : " L'administration ne peut abroger ou retirer une décision créatrice de droits de sa propre initiative ou sur la demande d'un tiers que si elle est illégale et si l'abrogation ou le retrait intervient dans le délai de quatre mois suivant la prise de cette décision. " Aux termes de l'article L. 421-6 du code de l'urbanisme : " Le permis de construire ou d'aménager ne peut être accordé que si les travaux projetés sont conformes aux dispositions législatives et réglementaires relatives à l'utilisation des sols, à l'implantation, la destination, la nature, l'architecture, les dimensions, l'assainissement des constructions et à l'aménagement de leurs abords et s'ils ne sont pas incompatibles avec une déclaration d'utilité publique. () ". Aux termes de l'article L. 421-7 du même code : " Lorsque les constructions, aménagements, installations et travaux font l'objet d'une déclaration préalable, l'autorité compétente doit s'opposer à leur exécution ou imposer des prescriptions lorsque les conditions prévues à l'article L. 421-6 ne sont pas réunies. ". 
 8. D'autre part, l'article R. 111-27 du code de l'urbanisme dispose que : " Le projet peut être refusé ou n'être accepté que sous réserve de l'observation de prescriptions spéciales si les constructions, par leur situation, leur architecture, leurs dimensions ou l'aspect extérieur des bâtiments ou ouvrages à édifier ou à modifier, sont de nature à porter atteinte au caractère ou à l'intérêt des lieux avoisinants, aux sites, aux paysages naturels ou urbains ainsi qu'à la conservation des perspectives monumentales. ". 
 9. Pour rechercher l'existence d'une atteinte à un paysage naturel de nature à fonder le refus de permis de construire ou les prescriptions spéciales accompagnant la délivrance de ce permis, il appartient à l'administration d'apprécier, dans un premier temps, la qualité du site naturel sur lequel la construction est projetée et d'évaluer, dans un second temps, l'impact que cette construction, compte tenu de sa nature et de ses effets, pourrait avoir sur le site. 
 10. Selon le plan d'aménagement et de développement durable : " l'espace agricole compris entre l'aéroport et le centre-ville de Saint-Gilles est un élément remarquable du paysage où la vocation agricole est à maintenir compte tenu de sa forte potentialité agronomique. " Si le secteur au sein duquel se trouve le terrain d'assiette du projet présente ainsi un intérêt paysager, il ressort des photographies produites par les sociétés requérantes que plusieurs poteaux et lignes électriques sont déjà implantés dans son environnement immédiat. De surcroît, il ressort des pièces du dossier que le pylône de la station relais de téléphonie mobile est conçu en treillis, ce qui permettra, dans une zone agricole, d'en limiter l'impact visuel. Dans ces conditions, le motif d'opposition à déclaration de travaux fondé sur la dénaturation du paysage est entaché d'erreur de droit. 
 11. Pour l'application de l'article L. 600-4-1 du code de l'urbanisme, aucun autre moyen n'est de nature à entraîner l'annulation de l'arrêté du 22 janvier 2024. 
 S'agissant de la substitution de motif invoquée en défense : 
 12. L'administration peut, en première instance comme en appel, faire valoir devant le juge de l'excès de pouvoir que la décision dont l'annulation est demandée est légalement justifiée par un motif, de droit ou de fait, autre que celui initialement indiqué, mais également fondé sur la situation existant à la date de cette décision. Il appartient alors au juge, après avoir mis à même l'auteur du recours de présenter ses observations sur la substitution ainsi sollicitée, de rechercher si un tel motif est de nature à fonder légalement la décision, puis d'apprécier s'il résulte de l'instruction que l'administration aurait pris la même décision si elle s'était fondée initialement sur ce motif. Dans l'affirmative il peut procéder à la substitution demandée, sous réserve toutefois qu'elle ne prive pas le requérant d'une garantie procédurale liée au motif substitué. 
 13. Toutefois, la commune de Saint-Gilles ne peut utilement demander la substitution au motif illégal retenu par l'arrêté contesté d'autres motifs dès lors que l'illégalité du retrait qu'il édicte, qui ne découle pas seulement d'un vice tenant aux motifs qui le fondent, résulte également d'un vice de procédure. 
 14. Il résulte de tout ce qui précède que la société Totem France et la société Orange sont fondées à demander l'annulation de l'arrêté du 22 janvier 2024. 
 En ce qui concerne l'arrêté du 27 février 2024 : 
 15. D'une part, aux termes de l'article L. 242-1 du code des relations entre le public et l'administration : " L'administration ne peut abroger ou retirer une décision créatrice de droits de sa propre initiative ou sur la demande d'un tiers que si elle est illégale et si l'abrogation ou le retrait intervient dans le délai de quatre mois suivant la prise de cette décision. " Aux termes de l'article L. 421-6 du code de l'urbanisme : " Le permis de construire ou d'aménager ne peut être accordé que si les travaux projetés sont conformes aux dispositions législatives et réglementaires relatives à l'utilisation des sols, à l'implantation, la destination, la nature, l'architecture, les dimensions, l'assainissement des constructions et à l'aménagement de leurs abords et s'ils ne sont pas incompatibles avec une déclaration d'utilité publique. () ". Aux termes de l'article L. 421-7 du même code : " Lorsque les constructions, aménagements, installations et travaux font l'objet d'une déclaration préalable, l'autorité compétente doit s'opposer à leur exécution ou imposer des prescriptions lorsque les conditions prévues à l'article L. 421-6 ne sont pas réunies. ". 
 16. D'autre part, il résulte des dispositions de l'article A2 du règlement du plan local d'urbanisme communal que " sont admises () les installations et ouvrages nécessaires au fonctionnement et à l'exploitation des réseaux et des voies de circulation de toute nature. ". 
 17. Il ressort des pièces du dossier que la réalisation de l'antenne-relais et des installations qu'elle implique, à savoir un pylône de vingt-quatre mètres de hauteur, une dalle technique en béton et une clôture grillagée, est nécessaire au fonctionnement et à l'exploitation du réseau de communication électronique. Ces installations sont donc admises par le règlement du plan local d'urbanisme. Il suit de là qu'en retenant que seules sont autorisées, en zone A, les constructions nécessaires à l'exploitation agricole, le maire de Saint-Gilles a entaché d'erreur de droit la décision du 27 février 2024 par laquelle il a retiré l'arrêté du 6 décembre 2023 en raison de son illégalité, ainsi que la décision du même jour par laquelle il s'est opposé à la déclaration préalable de travaux déposée en mairie le 9 novembre 2023. 
 18. Pour l'application de l'article L. 600-4-1 du code de l'urbanisme, aucun autre moyen n'est de nature à entraîner l'annulation de l'arrêté du 22 janvier 2024. 
 S'agissant de la substitution de motif invoquée en défense : 
 19. La commune de Saint-Gilles fait valoir qu'en tant qu'il a procédé au retrait de la décision de non-opposition à déclaration préalable du 6 décembre 2023, l'arrêté du 27 février 2024 aurait pu être fondé sur la méconnaissance des règles de hauteur prescrites par les dispositions de l'article 10 du règlement du plan local d'urbanisme.  
 20. Aux termes de l'article 10 du règlement du plan local d'urbanisme communal, consacré à la hauteur maximale des constructions : " La notion de hauteur est définie dans le lexique. La hauteur maximale des constructions, comptée à partir du terrain naturel, n'excédera pas : - sept mètres à l'égout du toit et neuf mètres au faîtage de la couverture, excepté pour les constructions et installations nécessaires aux exploitations agricoles ; - dix mètres à l'égout du toit et douze mètres au faitage de la couverture, pour les constructions et installations nécessaires aux exploitations agricoles. La hauteur maximale des annexes autorisées est fixée à trois mètres au faîtage (un niveau) (). ". 
 21. En l'absence de dispositions particulières du plan local d'urbanisme de la commune de Saint-Gilles relatives aux constructions dépourvues de toiture, d'égout de toiture ou ne comportant pas de niveaux, la règlementation précitée, qui fixe la hauteur maximale des constructions à l'égout du toit et au faîtage de la couverture, ne s'applique pas à l'antenne-relais en litige, qui ne comporte ni égout de toit ni faîtage de couverture. Dès lors, la commune de Saint-Gilles ne peut soutenir que le projet litigieux, d'une hauteur de vingt-quatre mètres, méconnaissait les dispositions de l'article 10 du règlement du plan local d'urbanisme.  
 22. Il résulte de tout ce qui précède que la société Totem France et la société Orange sont fondées à demander l'annulation de l'arrêté du 27 février 2024. 
 Sur les conclusions aux fins d'injonction et d'astreinte : 
 23. Eu égard à l'annulation des arrêtés litigieux prononcée par le présent jugement, la société Totem France bénéficie de la décision de non-opposition à déclaration préalable qui lui a été accordée le 6 décembre 2023. Il n'y a donc pas lieu d'enjoindre au maire de Saint-Gilles de lui accorder une autorisation identique, ni de fixer une astreinte. 
 Sur les frais liés au litige : 
 24. Les dispositions de l'article L. 761-1 du code de justice administrative font obstacle à ce que soit mise à la charge des sociétés requérantes, qui ne sont pas la partie perdante dans la présente instance, une quelconque somme au titre de ces dispositions. En revanche, il y a lieu, dans les circonstances de l'espèce, de mettre à la charge de la commune de Saint-Gilles la somme de 1 500 euros à verser à la société Totem France et à la société Orange sur ce même fondement.  
 D E C I D E : 
 Article 1er :  Les arrêtés du 22 janvier 2024 et du 27 février 2024 sont annulés. 
 Article 2 :  La commune de Saint-Gilles versera à la société Totem France et à la société Orange la somme de 1 500 euros au titre des dispositions de l'article L. 761-1 du code de justice administrative. 
 Article 3 : Le surplus des conclusions des parties est rejeté. 
 Article 4 : Le présent jugement sera notifié à la société Totem France, à la société Orange et à la commune de Saint-Gilles. 
 Délibéré après l'audience du 17 décembre 2024 où siégeaient : 
 - Mme Boyer, présidente, 
 - Mme Lahmar, conseillère, 
 - M. Pumo, conseiller.  
 Rendu public par mise à disposition au greffe le 14 janvier 2025. 
 Le rapporteur, 
 J. PUMO 
 La présidente, 
 C. BOYERLa greffière, 
 N. LASNIER 
 La République mande et ordonne au préfet du Gard en ce qui le concerne ou à tous commissaires de justice à ce requis en ce qui concerne les voies de droit commun contre les parties privées, de pourvoir à l'exécution de la présente décision. 
 N°s 2401249 ; 2401540