TA87 · 2ème chambre — 16 décembre 2025

Vu la procédure suivante :  
 
Par une requête et un mémoire complémentaire enregistrés le 22 juillet 2024 et le 17 juin 2025, Mme B... A..., représentée par Me Broussard, demande au tribunal :  
 
1°) d’annuler l’arrêté du 21 février 2024 par lequel le maire de la commune de Saint-Fiel a rejeté sa demande de permis de construire tendant à la réalisation d’une maison individuelle sur une parcelle cadastrée section AT sous le n° 118 sur le territoire de la commune de Saint-Fiel au lieu-dit « Cher-de-Bas », ensemble la décision du 7 juin 2024 ayant rejeté son recours gracieux contre cet arrêté ;  
 
2°) d’enjoindre au maire de la commune de Saint-Fiel de lui délivrer un permis de construire ou un certificat de non-opposition tacite, dans un délai de deux mois à compter de la notification du jugement à intervenir, d’assortir cette injonction d’une astreinte de 50 euros par jour de retard passé ce délai ;  
 
3°) de mettre à la charge de la commune de Saint-Fiel la somme de 2 500 euros au titre de l’application des dispositions de l’article L. 761-1 du code de justice administrative.  
 
 
Elle soutient que :  
- elle bénéficiait d’un permis de construire tacite dès lors que l’arrêté du 21 février 2024 lui a été notifié postérieurement à l’expiration du délai d’instruction ; la demande de pièces complémentaires a été notifiée après l’expiration du délai prévu par l’article R. 423-38 du code de l’urbanisme ; la demande de pièces complémentaires n’était pas justifiée ; 
- l’arrêté du 21 février 2024 doit être analysé comme une décision de retrait du permis tacite dont elle bénéficiait, or, cette décision n’est pas motivée et a été prise à l’issue d’une procédure irrégulière faute d’avoir été précédée d’une procédure préalable contradictoire ;  
- les nouvelles dispositions du plan local d’urbanisme adopté le 29 juin 2023 ne sont pas opposables à sa demande, dès lors qu’elle disposait d’un certificat d’urbanisme opérationnel le 12 janvier 2023, sans que celui-ci ne fasse explicitement mention de la possibilité d’opposer un sursis à statuer ; qu’aucun sursis à statuer ne lui a été opposé ;  
- le projet, compte tenu de sa nature, n’est pas susceptible de rendre plus onéreuse ou de compromettre l’exécution du nouveau plan local d’urbanisme ;  
- le classement de sa parcelle en zone A dans le nouveau plan local d’urbanisme est entaché d’erreur d’appréciation, dès lors qu’elle doit être regardée comme une dent creuse, qu’elle s’inscrit dans un espace déjà urbanisé, qu’elle est desservie par la voirie et les réseaux, qu’elle ne s’insère pas dans un espace agricole et qu’elle est dépourvue de potentiel agronomique. 
 
 
Par un mémoire en défense, un mémoire en réplique et des pièces complémentaires enregistrés le 28 octobre 2024, le 14 août 2025 et le 18 août 2025, la commune de Saint-Fiel, représentée par Me Amela-Pelloquin, conclut au rejet de la requête et à la mise à la charge de la requérante de la somme de 2 500 euros au titre de l’application des dispositions de l’article  
L. 761-1 du code de justice administrative. 
 
Elle soutient que :  
- une demande de pièces complémentaires a été adressée à Mme A..., laquelle a déposé les pièces demandées le 19 janvier 2024, date à laquelle le dossier a été considéré complet, qu’ainsi aucun permis tacite n’a été délivré ;  
- en l’absence de décision de retrait, elle n’était pas tenue de mettre en œuvre, avant de prendre l’arrêté contesté, une procédure préalable contradictoire ;  
- l’arrêté contesté est suffisamment motivé ;  
- même en l’absence de mention en ce sens dans le certificat d’urbanisme opérationnel délivré le 12 janvier, elle pouvait légalement opposer un sursis à statuer à Mme A... dès lors que l’élaboration du nouveau plan local d’urbanisme était suffisamment avancée et que le projet litigieux était susceptible d’en compromette l’exécution ;  
- le moyen tiré de l’erreur d’appréciation du classement de la parcelle de Mme A... par le nouveau plan local d’urbanisme est inopérant, dès lors qu’elle ne se prévaut pas de l’exception d’illégalité de ce document ; en tout état de cause, le classement en zone A de la parcelle n’est pas entaché d’erreur manifeste d’appréciation. 
 
 
Vu les autres pièces du dossier. 
 
Vu : 
-  le code de l’urbanisme ;  
- le code de justice administrative. 
 
 
 
Les parties ont été régulièrement averties du jour de l’audience. 
 
Ont été entendus au cours de l’audience publique : 
- le rapport de M. Gazeyeff, 
- les conclusions de M. Boschet, rapporteur public,  
- les observations de Me Broussard, représentant Mme A...,  
- et les observations de Me Amela-Pelloquin, représentant la commune de Saint-Fiel. 
 
 
Considérant ce qui suit : 
 
1. Mme B... A... est propriétaire d’une parcelle cadastrée section AT sous le n° 118 sur le territoire de la commune de Saint-Fiel au lieu-dit « Cher-de-Bas ». Elle s’est vu délivrer, le 16 novembre 2017 et le 12 janvier 2023, un certificat d’urbanisme opérationnel pour la construction d’une maison individuelle. Elle a sollicité, le 21 décembre 2023, la délivrance d’un permis de construire pour la réalisation de cette opération. Par un arrêté daté du 21 février 2024, le maire de la commune de Saint-Fiel a refusé de faire droit à sa demande. Par une décision du 7 juin 2024, le maire de la commune de Saint-Fiel a refusé de faire droit au recours gracieux présenté par Mme A.... Cette dernière demande l’annulation de l’arrêté du 21 février 2024, ensemble de la décision du 7 juin 2024. 
 
 
 
Sur les conclusions aux fins d’annulation :  
 
En ce qui concerne l’intervention d’un permis tacite :  
 
2. Aux termes de l’article L. 423-1 du code de l’urbanisme : « Les demandes de permis de construire, d'aménager ou de démolir et les déclarations préalables sont présentées et instruites dans les conditions et délais fixés par décret en Conseil d'Etat. (…) Aucune prolongation du délai d'instruction n'est possible en dehors des cas et conditions prévus par ce décret. (…) ». Aux termes de l’article L. 424-2 du même code : « Le permis est tacitement accordé si aucune décision n'est notifiée au demandeur à l'issue du délai d'instruction. (…) ». L’article R.423-19 dudit code dispose : « Le délai d'instruction court à compter de la réception en mairie d'un dossier complet ». Aux termes de l’article R. 423-22 de ce code : « Pour l'application de la présente section, le dossier est réputé complet si l'autorité compétente n'a pas, dans le délai d'un mois à compter du dépôt du dossier en mairie, notifié au demandeur ou au déclarant la liste des pièces manquantes dans les conditions prévues par les articles R. 423-38 et R. 423-41 ». Aux termes de l’article R. 423-38 du même code : « Lorsque le dossier ne comprend pas les pièces exigées en application du présent livre, l'autorité compétente, dans le délai d'un mois à compter de la réception ou du dépôt du dossier à la mairie, adresse au demandeur ou à l'auteur de la déclaration une lettre recommandée avec demande d'avis de réception, indiquant, de façon exhaustive, les pièces manquantes ». Selon l’article R. 423-23 de ce code : « Le délai d'instruction de droit commun est de : (…) b) Deux mois pour les demandes de permis de démolir et pour les demandes de permis de construire portant sur une maison individuelle, au sens du titre III du livre II du code de la construction et de l'habitation, ou ses annexes ; (…) ». L’article R. 423-19 du code de l’urbanisme dispose que « Le délai d'instruction court à compter de la réception en mairie d'un dossier complet. ».  
 
3. Il résulte de ces dispositions que, lorsqu’un dossier de demande de permis de construire est incomplet, l’administration doit inviter le demandeur, dans un délai d’un mois à compter de son dépôt, à compléter sa demande dans un délai de trois mois en lui indiquant, de façon exhaustive, les pièces manquantes. Le délai d’instruction n’est ni interrompu, ni modifié par une demande, illégale, tendant à compléter le dossier par une pièce qui n’est pas exigée en application du livre IV de la partie réglementaire du code de l’urbanisme. Dans ce cas, une décision de non-opposition à déclaration préalable ou un permis tacite naît à l’expiration du délai d’instruction, sans qu’une telle demande puisse y faire obstacle.  
 
4. En l’espèce, il ressort des pièces du dossier que Mme A... a déposé une demande de permis de construire le 21 décembre 2023 et qu’une demande de pièces complémentaires lui a été adressée le 19 janvier 2024. D’une part, si Mme A... soutient que la commune n’apporte pas la preuve de la notification de cette demande dans le délai d’un mois requis par les dispositions de l’article R. 423-38 du code de l’urbanisme, elle ne conteste pas avoir transmis les pièces complémentaires requises le 19 janvier 2024, soit avant l’expiration de ce délai. D’autre part, si Mme A... soutient que cette demande était illégale, alors qu’elle avait déjà transmis un plan de masse et que la précision quant à la teinte ne figure pas dans la liste des pièces exigibles, elle ne conteste pas sérieusement l’insuffisance du premier plan de masse qu’elle avait transmis à l’appui de sa demande, alors qu’il est constant que ce dernier ne mentionnait pas la hauteur de la maison. Dans ces conditions, la demande de pièces complémentaires du 19 janvier 2024 a valablement interrompu le délai d’instruction de sa demande de permis de construire et empêché la naissance d’un permis tacite de sorte que, le 21 février 2024, le maire de la commune de Saint-Fiel a pu, le délai d’instruction n’étant pas expiré, refuser de lui délivrer le permis en litige. Par suite, aucun retrait d’un permis tacite né antérieurement n’étant intervenu, le moyen tiré de l’absence de mise en œuvre de procédure préalable contradictoire est inopérant et doit être écarté.  
 
 
 
En ce qui concerne la motivation de l’arrêté contesté : 
 
5. Aux termes de l’article L. 424-3 du code de l’urbanisme : « Lorsque la décision rejette la demande ou s'oppose à la déclaration préalable, elle doit être motivée. Cette motivation doit indiquer l'intégralité des motifs justifiant la décision de rejet ou d'opposition, (…) Il en est de même lorsqu'elle est assortie de prescriptions, (…) ». 
 
6. En l’espèce, l’arrêté contesté vise notamment la demande de permis de construire initialement déposée le 21 décembre 2023, le code de l’urbanisme, le plan local d’urbanisme approuvé le 2 février 2007 et révisé le 29 juin 2023 dont il fait application, il mentionne que le terrain d’assiette du projet est situé en zone A du plan local d’urbanisme et n’est pas nécessaire à une exploitation agricole. Par suite, il est suffisamment motivé et le moyen tiré du défaut de motivation ne peut qu’être écarté.  
 
 
 
En ce qui concerne l’opposabilité des modifications issues de la révision générale du plan local d’urbanisme :  
 
7. Aux termes de l’article L. 153-11 du code de l'urbanisme : « L'autorité compétente mentionnée à l'article L. 153-8 prescrit l'élaboration du plan local d'urbanisme et précise les objectifs poursuivis et les modalités de concertation, conformément à l'article L. 103-3 (…) L'autorité compétente peut décider de surseoir à statuer, dans les conditions et délai prévus à l'article L. 424-1, sur les demandes d'autorisation concernant des constructions, installations ou opérations qui seraient de nature à compromettre ou à rendre plus onéreuse l'exécution du futur plan dès lors qu'a eu lieu le débat sur les orientations générales du projet d'aménagement et de développement durable. ». 
 
8. Aux termes de l’article L. 410-1 du code de l'urbanisme : « Le certificat d'urbanisme, en fonction de la demande présentée : a) Indique les dispositions d'urbanisme, les limitations administratives au droit de propriété et la liste des taxes et participations d'urbanisme applicables à un terrain ; / b) Indique en outre, lorsque la demande a précisé la nature de l'opération envisagée ainsi que la localisation approximative et la destination des bâtiments projetés, si le terrain peut être utilisé pour la réalisation de cette opération ainsi que l'état des équipements publics existants ou prévus. / Lorsqu'une demande d'autorisation ou une déclaration préalable est déposée dans le délai de dix-huit mois à compter de la délivrance d'un certificat d'urbanisme, les dispositions d'urbanisme, le régime des taxes et participations d'urbanisme ainsi que les limitations administratives au droit de propriété tels qu'ils existaient à la date du certificat ne peuvent être remis en cause à l'exception des dispositions qui ont pour objet la préservation de la sécurité ou de la salubrité publique. Lorsque le projet est soumis à avis ou accord d'un service de l'Etat, les certificats d'urbanisme le mentionnent expressément. Il en est de même lorsqu'un sursis à statuer serait opposable à une déclaration préalable ou à une demande de permis (…) ». 
 
9. Il résulte de la combinaison de ces dispositions que tout certificat d'urbanisme délivré sur le fondement de l'article L. 410-1 du code de l'urbanisme a pour effet de garantir à son titulaire un droit à voir toute demande d'autorisation ou de déclaration préalable déposée dans le délai indiqué examinée au regard des règles d'urbanisme applicables à la date de la délivrance du certificat. Figure cependant parmi ces règles la possibilité de se voir opposer un sursis à statuer à une déclaration préalable ou à une demande de permis, lorsqu'est remplie, à la date de délivrance du certificat, l'une des conditions énumérées à l'article L. 424-1 du code de l'urbanisme. Une telle possibilité vise à permettre à l'autorité administrative de ne pas délivrer des autorisations pour des travaux, constructions ou installations qui seraient de nature à compromettre ou à rendre plus onéreuse l'exécution du futur plan local d'urbanisme. Lorsque le plan en cours d'élaboration et qui aurait justifié, à la date de délivrance du certificat d'urbanisme, que soit opposé un sursis à une demande de permis ou à une déclaration préalable, entre en vigueur dans le délai du certificat, les dispositions issues du nouveau plan sont applicables à la demande de permis de construire ou à la déclaration préalable. 
 
10. En l’espèce, à la date du 12 janvier 2023, date de délivrance du dernier certificat d’urbanisme opérationnel délivré à Mme A..., d’une part, le plan d’aménagement et de développement durable avait été débattu et élaboré par deux délibérations du 29 juin et du 21 septembre 2021 et le projet de plan local d’urbanisme avait été transmis, par une délibération du conseil communautaire du 20 octobre 2022 pour avis aux différentes personnes publiques associées. L’élaboration du nouveau plan local d’urbanisme était ainsi suffisamment avancée. D’autre part, le plan local d’urbanisme approuvé le 29 juin 2023 classe désormais le terrain d’assiette du projet en zone A, où les nouvelles constructions à usage d’habitation sont interdites à l’exception des logements de fonction nécessaires au fonctionnement des exploitations agricoles. L’édification sur ce terrain, d’une superficie de 4 371 mètres carrés, d’une maison d’habitation individuelle, dénuée de tout lien avec une exploitation agricole, alors même que le projet est situé dans une zone partiellement urbanisée et est desservi par les réseaux, était susceptible de compromettre ou rendre plus onéreuse l’exécution du futur document d’urbanisme. Par suite, alors même que le certificat d’urbanisme ne mentionnait pas la possibilité qu’un sursis à statuer ou un refus puisse être opposé à une demande de permis, les conditions permettant de pouvoir opposer un sursis à statuer à une demande d’autorisation d’urbanisme étaient remplies à la date du certificat d’urbanisme. Ainsi c’est à bon droit que le maire de la commune de Saint-Fiel a pu opposer les dispositions du plan local d’urbanisme adopté le 29 juin 2023. 
 
 
 
En ce qui concerne le classement de la parelle en zone agricole :  
 
11. Si la requérante soutient que le classement de sa parcelle en zone A par le nouveau plan local d’urbanisme est entaché d’erreur d’appréciation, elle ne se prévaut pas de l’exception d’illégalité d’un tel document à l’égard de l’arrêté contesté. Au demeurant, il ne ressort pas des pièces du dossier que le classement de la parcelle cadastrée section AT sous le n°118 sur le territoire de la commune de Saint-Fiel au lieu-dit « Cher-de-Bas », laquelle est bordée, au sud, par une construction à usage notamment agricole et des espaces naturels et agricoles, à l’est et à l’ouest, par des zones naturelles et agricoles, et au nord, par cinq maisons individuelles, en zone agricole serait entaché d’une erreur manifeste d’appréciation, alors qu’il ne ressort pas non plus des pièces du dossier que cet espace puisse être qualifié de dent creuse. Dans ces conditions, le moyen doit être écarté.  
 
12. Il résulte de ce qui précède que les conclusions présentées par Mme A... aux fins d’annulation de l’arrêté du 21 février 2024 et de la décision du 7 juin 2024, ainsi que par voie de conséquences ses conclusions aux fins d’injonction doivent être rejetées.  
 
 
 
Sur les frais liés au litige :  
 
13. Aux termes de l’article L. 761-1 du code de justice administrative : « Dans toutes les instances, le juge condamne la partie tenue aux dépens ou, à défaut, la partie perdante, à payer à l’autre partie la somme qu’il détermine, au titre des frais exposés et non compris dans les dépens. Le juge tient compte de l’équité ou de la situation économique de la partie condamnée. Il peut, même d’office, pour des raisons tirées des mêmes considérations, dire qu’il n’y a pas lieu à cette condamnation. » 
 
14. Ces dispositions font obstacle à ce que soit mise à la charge de la commune de Saint-Fiel, qui n’est pas la partie perdante dans la présente instance, la somme que demande la requérante au titre des frais exposés par elle et non compris dans les dépens. Il n’y a pas lieu, dans les circonstances de l’espèce, de mettre à la charge de la requérante la somme demandée par la commune de Saint- Fiel au même titre. 
 
 
 
 
 
 
 
 
D E C I D E : 
 
 
 
 
 
 
 
Article 1er 
:  
La requête de Mme A... est rejetée. 
 
Article 2 
: 
Les conclusions présentées par la commune de Saint- Fiel au titre des dispositions de l’article L. 761-1 du code de justice administrative sont rejetées. 
 
Article 3 
: 
Le présent jugement sera notifié à Mme B... A... et à la commune de Saint- Fiel. 
 
 
 
Délibéré après l’audience du 2 décembre 2025 où siégeaient : 
 
- M. Revel, président, 
- Mme Béalé, conseillère,  
- M. Gazeyeff, conseiller. 
 
 
Rendu public par mise à disposition au greffe le 16 décembre 2025. 
 
 
Le rapporteur, 
 
D. GAZEYEFF 
Le président, 
 
FJ. REVEL 
 
 
La greffière, 
 
C... 
 
 
 
La République mande et ordonne  
à la préfète de la Creuse en ce qui la concerne ou à tous commissaires de justice à ce requis en ce qui concerne les voies de droit commun contre les parties privées, de pourvoir à l’exécution de la présente décision 
Pour expédition conforme 
Pour La Greffière en Chef, 
La Greffière 
 
M. C...