TA30 · 1ère Chambre — 2 juillet 2025

Vu la procédure suivante : 
 Par une requête et des mémoires, enregistrés les 5 avril 2024, 6 juin 2024 et 9 mai 2025, l'association de défense des intérêts de Verfeuil et de son environnement, représentée par Me Gras, demande au tribunal : 
 1°) d'annuler la décision implicite par laquelle le maire de Goudargues, agissant au nom de l'Etat, a rejeté sa demande du 21 février 2024 tendant à ce qu'il fasse dresser un procès-verbal constatant les infractions commises par l'EARL " domaine de Brès " sur les parcelles cadastrées section E n°1350 et section F n° 905 et 1112, et à ce qu'il transmette copie de ce procès-verbal au procureur de la République ; 
 2°) d'enjoindre au maire de la commune de Goudargues, agissant au nom de l'État, de dresser un procès-verbal, en application de l'article L.480-1 du code de l'urbanisme, dans un délai de quinze jours à compter de la notification du jugement à intervenir et d'en transmettre copie au procureur de la République près le tribunal judiciaire de Nîmes ; 
 3°) de mettre à la charge de l'Etat, la somme de 3 000 euros au titre des dispositions de l'article L. 761-1 du code de justice administrative. 
 Elle soutient que : 
 - ont été réalisés sans autorisation et en méconnaissance de l'article A1 du règlement du plan local d'urbanisme applicable en zone A, le changement de destination d'un bâtiment en hébergement hôtelier sur la parcelle cadastrée section F n°905, les changements de destination d'une écurie et d'un manège de dressage en salle de réception sur la parcelle cadastrée section E n°1350 ainsi que trois boxes à chevaux édifiés sur la parcelle cadastrée section F n°1112 ; 
 - le maire était en situation de compétence liée pour faire dresser un procès-verbal d'infraction, en vertu des dispositions de l'article L. 480-1 du code de l'urbanisme. 
 Par un mémoire en défense, enregistré le 17 juillet 2024 et un mémoire enregistré le 26 mai 2025 non communiqué, le préfet du Gard conclut au rejet de la requête. 
 Il fait valoir que : 
 - la requête est irrecevable à défaut pour l'association de défense des intérêts de Verfeuil et de son environnement de justifier d'un intérêt à agir ; 
 - la requête est sans objet dès lors qu'un procès-verbal d'infraction a été dressé le 20 février 2024 ; 
 - une procédure de mise en compatibilité du schéma de cohérence et d'orientation territoriale et du plan local d'urbanisme est en cours. 
 Par un mémoire, enregistré le 23 avril 2025, l'EARL " domaine de Brès ", représentée par Me Jeanjean, conclut au rejet de la requête et demande que soit mise à la charge de l'association de défense des intérêts de Verfeuil et de son environnement une somme de 3 000 euros au titre de l'article L. 761-1 du code de justice administrative. 
 Elle fait valoir que : 
 - la requête est irrecevable à défaut pour l'association requérante de justifier de sa capacité pour agir, de son intérêt pour agir et de la qualité pour agir de son signataire. 
 - les moyens de la requête sont infondés. 
 Par un mémoire, enregistré le 23 avril 2025, la commune de Goudargues, représentée par Me d'Albenas, a présenté ses observations aux termes desquelles elle conclut au rejet de la requête et demande que soit mise à la charge de l'association de défense des intérêts de Verfeuil et de son environnement une somme de 3 000 euros au titre de l'article L. 761-1 du code de justice administrative. 
 Elle fait valoir que les conclusions dirigées contre le refus de dresser un procès-verbal d'infraction sont sans objet dès lors qu'un procès-verbal d'infraction a été dressé le 28 février 2024 et transmis au procureur de la République près le tribunal judiciaire de Nîmes le 1er mars 2024. 
 Vu les autres pièces du dossier. 
 Vu : 
 - le code de l'environnement ; 
 - le code de l'urbanisme ; 
 - le code de justice administrative. 
 Les parties ont été régulièrement averties du jour de l'audience. 
 Ont été entendus au cours de l'audience publique : 
 - le rapport de M. Pumo, 
 - les conclusions de Mme Bourjade, rapporteure publique, 
 - les observations de Me Behague, avocat de l'association de défense des intérêts de Verfeuil et de son environnement, 
 - les observations de Me Larbre, avocat de la commune de Goudargues, 
 - et les observations de Me Jeanjean, avocat de l'EARL " domaine de Brès ". 
 Une note en délibéré, présentée par la commune de Goudargues, a été enregistrée le 20 juin 2025. 
 Considérant ce qui suit : 
 1. Par courrier du 15 décembre 2023, l'association de défense des intérêts de Verfeuil et de son environnement a mis en demeure le maire de Goudargues de dresser, sur le fondement de l'article L. 480-1 du code de l'urbanisme, un procès-verbal constatant les infractions commises par l'EARL " domaine de Brès " sur les parcelles cadastrées section E n° 1350 et section F n°905 et 1112, et de transmette cet acte au procureur de la République. Par la présente requête, elle demande l'annulation de la décision implicite par laquelle le maire de Goudargues a rejeté sa demande. 
 Sur l'exception de non-lieu à statuer opposée par le préfet du Gard et la commune de Goudargues : 
 2. Le préfet du Gard et la commune de Goudargues font valoir qu'un procès-verbal d'infraction a été dressé à l'encontre de l'EARL " domaine de Brès " le 28 février 2025 et qu'il a été transmis au procureur de la République le 1er mars suivant. Toutefois, aucune des pièces du dossier ne permet de considérer que les faits dont la constatation est sollicitée par l'association requérante ont été relevés dans le procès-verbal de constat du 28 février 2025 dont la communication se heurte, selon le préfet du Gard, au secret de l'instruction. Dans ces conditions et alors que ce procès-verbal n'a pas été communiqué au tribunal avant la clôture de l'instruction, l'exception de non-lieu à statuer opposée en défense doit être écartée. 
 Sur les fins de non-recevoir opposées en défense : 
 En ce qui concerne la capacité à agir : 
 3. Aux termes de l'article 6 de la loi du 1er juillet 1901 relative au contrat d'association : " Toute association régulièrement déclarée peut, sans aucune autorisation spéciale, ester en justice ".  
 4. Dès lors qu'il est constant que l'association de défense des intérêts de Verfeuil et de son environnement a été régulièrement déclarée en préfecture le 19 décembre 2023, cette association, qui dispose ainsi de la personnalité morale, peut ester en justice. Il s'ensuit que la fin de non-recevoir relative à sa capacité à agir doit être écartée. 
 En ce qui concerne la qualité pour agir : 
 5. Aux termes de l'article R. 431-4 du code de justice administrative : " Dans les affaires où ne s'appliquent pas les dispositions de l'article R. 431-2, les requêtes et les mémoires doivent être signés par leur auteur et, dans le cas d'une personne morale, par une personne justifiant de sa qualité pour agir ". 
 6. En l'absence, dans les statuts d'une association ou d'un syndicat, de stipulation réservant expressément à un autre organe la capacité de décider de former une action devant le juge administratif, celle-ci est régulièrement engagée par l'organe tenant des mêmes statuts le pouvoir de représenter en justice cette association ou ce syndicat. 
 7. En l'espèce, l'article 17 des statuts de l'association de défense des intérêts de Verfeuil et de son environnement stipule que " le président dirige les travaux du conseil d'administration et assure le fonctionnement de l'association qu'il représente en justice et dans tous les actes de la vie civile ". En tant que président de cette association, M. B A avait ainsi qualité pour ester en justice en son nom. Par suite, la fin de non-recevoir tirée du défaut de qualité pour agir du signataire de la requête doit être écartée. 
 En ce qui concerne l'intérêt à agir de l'association requérante : 
 8. Aux termes de l'article L. 142-1 du code de l'environnement : " Toute association ayant pour objet la protection de la nature et de l'environnement peut engager des instances devant les juridictions administratives pour tout grief se rapportant à celle-ci ".  
 9. Il ressort des pièces du dossier que le domaine de Brès est situé dans une zone naturelle d'intérêt écologique, faunistique et floristique, classée à ce titre par le conservatoire des espaces naturels du Languedoc-Roussillon. Il est, en outre, localisé au sein du site des garrigues de Lussan, désigné " Natura 2000 ". Selon l'article 2 de ses statuts, l'association de défense des intérêts de Verfeuil et de son environnement " a pour but de représenter et de défendre les intérêts des habitants de la commune de Verfeuil et des communes environnantes, notamment en matière de gestion et de protection de l'environnement et du patrimoine ". Cette association, dont le champ d'intervention territorial inclut la commune de Goudargues, au sein de laquelle se trouve le domaine de Brès et qui compte parmi les communes " environnantes " de Verfeuil, dont elle est distante de seulement sept kilomètres, a donc pour objet la protection de l'environnement. Or, il ressort de la fiche " Natura 2000 " des garrigues de Lussan, versée aux débats par l'EARL " domaine de Brès ", que la circulation de véhicules motorisés, dont le nombre est susceptible d'être augmenté par l'exercice et le développement d'une activité touristique, figure parmi les menaces et pressions répertoriées par cette fiche comme attentatoires à la protection de l'environnement sur ce site. Dans la mesure où elle soutient que le refus du maire de Goudargues de dresser un procès-verbal d'infraction à raison des constructions et changements de destinations réalisés sans autorisation sur le domaine de Bres est susceptible de porter atteinte à l'environnement, l'association requérante justifie ainsi d'un intérêt à agir contre cette décision. Par suite, la fin de non-recevoir opposée en défense doit être écartée. 
 Sur les conclusions à fin d'annulation : 
 En ce qui concerne la compétence liée du maire de Goudargues : 
 10. Aux termes de l'article L. 480-1 du code de l'urbanisme : " Les infractions aux dispositions des titres Ier, II, III, IV et VI du présent livre sont constatées par tous officiers ou agents de police judiciaire ainsi que par tous les fonctionnaires et agents de l'Etat et des collectivités publiques commissionnés à cet effet par le maire ou le ministre chargé de l'urbanisme suivant l'autorité dont ils relèvent et assermentés. Les procès-verbaux dressés par ces agents font foi jusqu'à preuve du contraire. / Lorsque l'autorité administrative et, au cas où il est compétent pour délivrer les autorisations, le maire ou le président de l'établissement public de coopération intercommunale compétent ont connaissance d'une infraction de la nature de celles que prévoient les articles L. 480-4 et L. 610-1, ils sont tenus d'en faire dresser procès-verbal. / Copie du procès-verbal constatant une infraction est transmise sans délai au ministère public. () ". L'article L. 480-4 du même code dispose que : " Le fait d'exécuter des travaux mentionnés aux articles L. 421-1 à L. 421-5 en méconnaissance des obligations imposées par les titres Ier à VII du présent livre et les règlements pris pour leur application ou en méconnaissance des prescriptions imposées par un permis de construire, de démolir ou d'aménager ou par la décision prise sur une déclaration préalable est puni d'une amende comprise entre 1 200 euros et un montant qui ne peut excéder, soit, dans le cas de construction d'une surface de plancher, une somme égale à 6 000 euros par mètre carré de surface construite, démolie ou rendue inutilisable au sens de l'article L. 430-2, soit, dans les autres cas, un montant de 300 000 euros. En cas de récidive, outre la peine d'amende ainsi définie un emprisonnement de six mois pourra être prononcé. () " Aux termes de l'article L. 610-1 du même code : " En cas d'infraction aux dispositions des plans locaux d'urbanisme, les articles L. 480-1 à L. 480-9 sont applicables, les obligations mentionnées à l'article L. 480-4 s'entendant également de celles résultant des plans locaux d'urbanisme. () ". 
 11. Il résulte de ces dispositions que le maire est notamment tenu de dresser un procès-verbal lorsqu'il a connaissance d'une infraction résultant soit de l'exécution de travaux sans les autorisations prescrites par le livre IV du code, tels les permis de construire, soit de la méconnaissance des autorisations délivrées. En outre, le maire est également tenu de dresser un procès-verbal lorsqu'il a connaissance d'une infraction mentionnée à l'article L. 610-1 du même code, résultant de la méconnaissance des dispositions du plan local d'urbanisme.  
 En ce qui concerne le changement de destination de constructions en hébergement hôtelier sur la parcelle section F n°905 : 
 12. Aux termes de l'article R. 421-17 du code de l'urbanisme : " Doivent être précédés d'une déclaration préalable lorsqu'ils ne sont pas soumis à permis de construire en application des articles R*421-14 à *R. 421-16 les travaux exécutés sur des constructions existantes, à l'exception des travaux d'entretien ou de réparations ordinaires, et les changements de destination des constructions existantes suivants :  () b) Les changements de destination d'un bâtiment existant entre les différentes destinations définies à l'article R. 151-27 (). " L'article R. 151-27 de ce code liste les " commerce et activités de service " parmi les destinations de construction.  Aux termes de l'article R. 151-28 du même code : " Les destinations de constructions prévues à l'article R. 151-27 comprennent les sous-destinations suivantes : 3° Pour la destination " commerce et activités de service " : () activités de services où s'effectue l'accueil d'une clientèle, cinéma, hôtels, autres hébergements touristiques () ".  
 13. Il ressort des pièces du dossier que par un permis de construire délivré le 29 juin 2016, le maire de Goudargues a autorisé, sur un terrain de 5 380 mètres carrés correspondant à la parcelle cadastrée section F n°905, situé au lieu-dit le bois, la construction de trois gîtes, d'une écurie et d'un moulin à huile. S'il est vrai que dans le formulaire CERFA le pétitionnaire a sollicité ce permis de construire pour des habitations, à hauteur de 78 mètres carrés, et de l'artisanat, à hauteur de 48,58 mètres carrés, ce formulaire révèle également que l'objet de la demande et les autres pièces du dossier de permis mentionnent invariablement la construction de " trois gîtes ". Il suit de là que, contrairement à ce que soutient l'association de défense des intérêts de Verfeuil et de son environnement, l'activité de service que constitue la location de gîtes a bien été autorisée par le permis de construire initial. Le moyen doit être écarté. 
 En ce qui concerne les changements de destination d'une écurie et d'un manège de dressage en salle de réception sur la parcelle cadastrée section E n°1350 et la construction de trois boxes à chevaux sur la parcelle cadastrée section F n°1112 : 
 14. Aux termes de l'article R. 421-1 du code de l'urbanisme : " Les constructions nouvelles doivent être précédées de la délivrance d'un permis de construire, à l'exception : a) Des constructions mentionnées aux articles R. 421-2 à R. 421-8-2 qui sont dispensées de toute formalité au titre du code de l'urbanisme ; / b) Des constructions mentionnées aux articles R. 421-9 à R. 421-12 qui doivent faire l'objet d'une déclaration préalable. ".   
 15. En application de ces dispositions, les changements de destination d'une écurie et d'un manège de dressage en salle de réception sont soumis à déclaration préalable alors que la construction de trois boxes à chevaux doit être autorisée, dès lors que son emprise au sol ou sa surface de plancher est supérieure à vingt mètres carrés, par un permis de construire. 
 16. S'il ressort des pièces du dossier que par un jugement n°2103120 du 27 février 2024, le tribunal de céans a annulé l'arrêté portant permis de construire pris par le maire de Goudargues le 29 juillet 2021 en tant qu'il autorise, notamment, la régularisation de trois boxes à chevaux sur la parcelle cadastrée section F n°1112 et l'édification d'un manège de dressage couvert sur la parcelle cadastrée section E n°1350, ce jugement est postérieur au refus de faire dresser un procès-verbal d'infraction contesté de sorte que l'EARL " domaine de Brès " était autorisée à modifier la destination de l'écurie et du manège de dressage et à construire trois boxes à chevaux au jour de cette décision. Par suite, l'association requérante n'est pas fondée à en contester la légalité à ce titre. 
 17. En revanche, l'association requérante, qui soutient que l'écurie existante sur la parcelle cadastrée section E n°1350 a été transformée en salle de réception, verse aux débats des prises de vue extraites du site " géoportail " ainsi que des photographies commentées publiées sur les réseaux sociaux par le " domaine de Brès ". L'une de ces publications illustre une vaste salle, aux allures d'ancien bâtiment agricole rénové, qui comporte pour descriptif " salle de réception de 300 mètres carrés dans l'ancienne jumenterie ". Aucune des pièces du dossier ne permet de considérer que la réalisation de ce projet a été précédée d'une autorisation d'urbanisme ou régularisée. Si le préfet du Gard, la commune de Goudargues et l'EARL " domaine de Brès ", qui ne contestent pas l'irrégularité de cette opération, font valoir qu'une procédure de mise en compatibilité du schéma de cohérence et d'orientation territoriale et du plan local d'urbanisme est en cours afin de permettre la réalisation de constructions dédiées aux activités touristiques dans la zone, cette circonstance demeure sans incidence sur la légalité de la décision en litige dès lors qu'il est constant que le changement de destination d'une écurie en salle de réception, soumise à autorisation par les dispositions précitées du livre IV du code de l'urbanisme, était irrégulier au jour de son édiction. Dans ces conditions, et compte tenu du fait qu'aucune pièce du dossier ne permet de considérer que l'infraction correspondante serait prescrite, il incombait au maire de Goudargues, informé de la situation par le courrier du 15 décembre 2023, de faire dresser un procès-verbal d'infraction. Par suite, la décision par laquelle il a implicitement refusé d'y procéder méconnait les dispositions susvisées. 
 18. Il suit de là que l'association de défense des intérêts de Verfeuil et de son environnement est fondée à demander l'annulation de la décision par laquelle le maire de Goudargues a implicitement rejeté sa demande du 15 décembre 2023 tendant à ce qu'un procès-verbal d'infraction soit établi. 
 Sur les conclusions aux fins d'injonctions : 
 19. L'annulation du refus implicite de dresser procès-verbal implique nécessairement qu'il soit enjoint au maire de Goudargues, agissant au nom de l'Etat, de dresser un procès-verbal d'infraction recensant les constructions et les changements de destination réalisés sans autorisation sur la parcelle cadastrée section E n°1350, sur laquelle est édifiée l'écurie dont le changement de destination a été réalisé sans autorisation. Copie de ce procès-verbal sera transmise au procureur de la République dans le délai de trois mois suivant la notification du présent jugement. 
 Sur les frais liés au litige : 
 20. Les dispositions de l'article L. 761-1 du code de justice administrative font obstacle à ce que soit mise à la charge de l'association de défense des intérêts de Verfeuil et de son environnement les sommes réclamées par l'EARL " domaine de Brès " et la commune de Goudargues au titre des dispositions de l'article L. 761-1 du code de justice administrative. Il y a en revanche lieu, dans les circonstances de l'espèce, de mettre à la charge de l'Etat la somme de 1 200 euros qui sera versée à l'association de défense des intérêts de Verfeuil et de son environnement sur le même fondement.  
 D E C I D E : 
 Article 1er :  La décision implicite du maire de Goudargues du 21 février 2024 est annulée. 
 Article 2 : Il est enjoint au maire de Goudargues de dresser un procès-verbal d'infraction sur la parcelle cadastrée section E n°1350 dans le délai de trois mois suivant la notification du présent jugement et d'en transmettre copie au procureur de la République dans les meilleurs délais. 
 Article 3 : L'Etat versera à l'association de défense des intérêts de Verfeuil et de son environnement la somme de 1 200 euros au titre des dispositions de l'article L. 761-1 du code de justice administrative. 
 Article 4 : Le surplus des conclusions des parties est rejeté. 
 Article 5 : Le présent jugement sera notifié à l'association de défense des intérêts de Verfeuil et de son environnement, au préfet du Gard, à la commune de Goudargues et à l'EARL " domaine de Brès ". 
 Délibéré après l'audience du 17 juin 2025 où siégeaient : 
 - Mme Boyer, présidente, 
 - Mme Lahmar, conseillère, 
 - M. Pumo, conseiller.  
 Rendu public par mise à disposition au greffe le 2 juillet 2025. 
 Le rapporteur, 
 J. PUMO 
 La présidente, 
 C. BOYERLa greffière, 
 N. LASNIER 
 La République mande et ordonne au préfet du Gard en ce qui le concerne ou à tous commissaires de justice à ce requis en ce qui concerne les voies de droit commun contre les parties privées, de pourvoir à l'exécution de la présente décision.