TA21 · 1ère chambre — 4 décembre 2025

Vu la procédure suivante : 
 
Par ordonnance du 1er juillet 2024, le magistrat désigné par le président du tribunal administratif de Nancy a renvoyé au tribunal administratif de Dijon la requête, enregistrée le  4 octobre 2022, complétée de mémoires enregistrés les 8 décembre 2022, 28 juillet 2023 et  12 décembre 2023 par lesquels M. C... A... représenté par Me Louche, demande au tribunal ; 
 
1°) d’annuler la décision prise sur son recours administratif préalable obligatoire confirmant la décision du 31 mars 2022 ordonnant sa mutation d’office dans l’intérêt du service au sein de la région de gendarmerie zonale de Lorraine ; 
 
2°) de mettre à la charge de l’Etat une somme de 1 500 euros au titre de l’article L. 761-1 du code de justice administrative. 
 
 Il soutient que : 
la décision du 31 mars 2022 a été prise par une autorité incompétente ; 
elle se fonde sur une note express du 17 août 2021 relative à la vaccination des militaires de la gendarmerie contre la Covid-19, qui renvoie à l’instruction du 29 juillet 2021, qui n’est pas opposable faute d’avoir été publiée sur un des sites mentionnés à l’article R. 312-7 du code des relations entre le public et l’administration ; 
cette instruction a été prise par une autorité incompétente ; 
elle porte une atteinte manifeste à sa situation personnelle et familiale et n’est pas justifiée par l’intérêt du service. 
 
Par un mémoire en défense, enregistré le 28 août 2023, le ministre de l’intérieur et des outre-mer demande au tribunal de rejeter la requête.  
 
Il fait valoir que les moyens soulevés ne sont pas fondés. 
 
Vu les autres pièces du dossier. 
 
Vu : 
- le code de la défense ; 
- le code des relations entre le public et l’administration ; 
- le décret n°2005-850 du 27 juillet 2005 ; 
- le code de justice administrative. 
 
 
 
Les parties ont été régulièrement averties du jour de l'audience. 
 
Ont été entendus au cours de l'audience publique : 
- le rapport de Mme B..., 
- les conclusions de Mme Ach, rapporteure publique ; 
- et les observations de Me Louche, représentant M. A.... 
 
Considérant ce qui suit :  
 
M. A..., sous-officier de peloton en poste dans l’escadron de gendarmerie mobile de Moulins refusant d’être vacciné contre la Covid 19, a été muté d’office dans l’intérêt du service au sein de la région de gendarmerie zonale de Lorraine par décision 31 mars 2022. Il a présenté le  23 mai 2022 un recours administratif préalable obligatoire contre cette décision, qui a été confirmée par décision du ministre de l’intérieur et des outre-mer du 5 octobre 2022. M. A... demande l’annulation de cette décision. 
 
Sur les conclusions à fin d’annulation : 
 
En premier lieu, si l'exercice d'un recours administratif préalable obligatoire a pour but de permettre à l'autorité administrative, dans la limite de ses compétences, de remédier aux illégalités dont pourrait être entachée la décision initiale, sans attendre l'intervention du juge, la décision prise sur le recours demeure soumise elle-même au principe de légalité. Pour autant, il est impossible d'invoquer utilement des moyens tirés du vice d'incompétence ou du défaut de motivation de la décision initiale, qui sont en tout état de cause propres à cette dernière et ont nécessairement disparu avec elle. 
 
A le supposer fondé, le moyen de l’incompétence de l’auteur de la décision du  31 mars 2022, à laquelle s’est substituée la décision du 5 octobre 2022, doit par suite être écarté comme inopérant. 
 
En deuxième lieu, d’une part, aux termes de l’article D. 4122-13 du code de la défense : « Les obligations en matière de vaccinations applicables aux militaires sont fixées par instruction du ministre de la défense. ».   
 
D’autre part, aux termes de l’article L. 221-2 du code des relations entre le public et l’administration : « L'entrée en vigueur d'un acte réglementaire est subordonnée à l'accomplissement de formalités adéquates de publicité, notamment par la voie, selon les cas, d'une publication ou d'un affichage, sauf dispositions législatives ou réglementaires contraires ou instituant d'autres formalités préalables. Un acte réglementaire entre en vigueur le lendemain du jour de l'accomplissement des formalités prévues au premier alinéa, sauf à ce qu'il en soit disposé autrement par la loi, par l'acte réglementaire lui-même ou par un autre règlement. Toutefois, l'entrée en vigueur de celles de ses dispositions dont l'exécution nécessite des mesures d'application est reportée à la date d'entrée en vigueur de ces mesures. ». Selon l’article L. 221-17 du même code : « La publication des actes et documents administratifs au Bulletin officiel d'un ministère diffusés sous forme électronique dans des conditions garantissant sa fiabilité produit les mêmes effets de droit que leur publication sous forme imprimée ». Aux termes de l’article 1er de l’arrêté du 16 juillet 2013 relatif au bulletin officiel des armées alors en vigueur : « Le bulletin officiel du ministère de la défense est intitulé « Bulletin officiel des armées ». La périodicité de ce bulletin est hebdomadaire. ». L’article 2 prévoit : « Font l'objet d'une publication in extenso au Bulletin officiel des armées, sous réserve des dispositions des articles L. 311-5 à L. 311-8 du code des relations entre le public et l'administration : / - les directives, instructions, circulaires et notes de service du ministère de la défense et du ministère chargé des anciens combattants ainsi que des organismes placés sous leur tutelle, qui comportent une interprétation du droit positif ou une description des procédures administratives ; - les arrêtés et décisions non publiés au Journal officiel de la République française pris en application de mesures de portée générale ou individuelle par les services de ces ministères ainsi que par les organismes placés sous leur tutelle ; - tous actes d'intérêt général intervenus dans les domaines de compétences de ces ministères. » Selon l’article 4 de ce même arrêté : « Le ministère de la défense publie le bulletin officiel des armées exclusivement sous format électronique sur son site internet à l’adresse suivante : http:/www.bo.sga.defense.gouv.fr ».  
 
 Enfin, aux termes de l’article L. 312-2 du code des relations entre le public et l’administration : « Font l'objet d'une publication les instructions, les circulaires ainsi que les notes et réponses ministérielles qui comportent une interprétation du droit positif ou une description des procédures administratives. Les instructions et circulaires sont réputées abrogées si elles n'ont pas été publiées, dans des conditions et selon des modalités fixées par décret. Un décret en Conseil d'État pris après avis de la commission mentionnée au titre IV précise les autres modalités d'application du présent article. ». Selon l’article R. 312-3-1 du code des relations entre le public et l’administration : « Les documents administratifs mentionnés au premier alinéa de l'article L. 312-2 émanant des administrations centrales de l'État sont, sous réserve des dispositions des articles L. 311-5 et L. 311-6, publiés dans des bulletins ayant une périodicité au moins trimestrielle et comportant dans leur titre la mention « Bulletin officiel ». / Des arrêtés ministériels déterminent, pour chaque administration, le titre exact du ou des bulletins la concernant, la matière couverte par ce ou ces bulletins ainsi que le lieu ou le site internet où le public peut les consulter ou s'en procurer copie ». Aux termes de l’article R. 312-7 du même code : « Les instructions ou circulaires qui n'ont pas été publiées sur l'un des supports prévus par les dispositions de la présente section ne sont pas applicables et leurs auteurs ne peuvent s'en prévaloir à l'égard des administrés. / À défaut de publication sur l'un de ces supports dans un délai de quatre mois à compter de leur signature, elles sont réputées abrogées ». Ces dispositions ne sont toutefois pas applicables aux instructions et circulaires comportant des dispositions à caractère réglementaire. 
  
 Par instructions du 29 juillet 2021, puis du 7 décembre 2021, relatives à la vaccination contre la COVID-19 dans les armées, le ministre a prévu que cette vaccination était obligatoire notamment pour tout militaire participant à des missions de service public et servant, à compter du 15 septembre 2021, sur le territoire métropolitain au titre d’un engagement opérationnel. Il a renvoyé, s’agissant de ce dernier service, à une liste plus précise définie par l’état-major des armées et la direction générale de la gendarmerie nationale. Par « note-express » du 2 mai 2022, le major général de la gendarmerie nationale a rappelé que l’obligation s’imposait aux personnels militaires de la gendarmerie, d’active et de réserve, en mission de police judiciaire et d’accueil notamment. 
Les instructions des 29 juillet 2021 et 7 décembre 2021, qui ajoutent la vaccination contre la COVID-19 au calendrier vaccinal des armées et en fixent les modalités, présentent un caractère réglementaire. M. A... ne peut, en conséquence, dès lors que ces actes ne constituent pas des instructions, circulaires, notes et réponses ministérielles qui comportent une interprétation du droit positif ou une description des procédures administratives, utilement faire valoir que ces instructions ne seraient pas opposables faute d’avoir été publiées dans les conditions prévues au point 6 ci-dessus. 
 L’instruction du 29 juillet 2021 a été publiée dans l’édition n° 57 du 30 juillet 2021 du bulletin officiel des armées, et celle du 7 décembre 2021, au sein de l’édition n° 92 du 17 décembre 2021 de ce même bulletin officiel conformément à l’article 2 précité de l’arrêté du 16 juillet 2013. Si M. A... fait valoir que ces bulletins officiels n’avaient pas été mis à disposition du public le 22 avril 2022 sur le site http:/www.bo.sga.defense.gouv.fr, qui était en maintenance, il est constant que ces bulletins officiels ont été immédiatement diffusés sur le site intranet du ministère des armées consultable par l’ensemble des fonctionnaires intéressés. Eu égard à l’objet de ces instructions, leur publication au sein du bulletin officiel des armées et la diffusion de ce bulletin via l’intranet du ministère ont constitué, en l’espèce, des formalités adéquates de publicité au sens de l’article L. 221-2 précité du code des relations entre le public et l’administration. 
 
Dans ces conditions, le moyen tiré de ce que la décision en litige serait entachée d’illégalité faute pour ces instructions d’être entrées en vigueur à défaut de publication sur le site internet du ministère doit être écarté. 
 
En troisième lieu, il résulte du décret du 27 juillet 2005 relatif aux délégations de signature des membres du Gouvernement que le médecin général des armées Philippe Rouanet, nommé directeur central du service de santé des armées à compter du 31 octobre 2020 par décret du 28 octobre 2020 publié au Journal officiel du 29, avait, du seul fait de ses fonctions, compétence pour signer, au nom du ministre, les instructions du 29 juillet 2021 et du 7 décembre 2021. 
 
En dernier lieu, il ressort des pièces du dossier qu’à la suite de la décision de mutation au sein de la région de gendarmerie de Lorraine, M. A... a été affecté, par décision du  22 avril 2022, à Decize sur un emploi de chargé d’escorte n’impliquant pas, contrairement à ses précédentes fonctions, de contact fréquent avec le public. Ce nouveau poste est localisé à moins de 35 km de sa précédente affectation et de son domicile familial, et n’implique pas, dès lors, de changement d’organisation familiale. Par suite, M. A... n’est pas fondé à soutenir que la décision attaquée est entachée d’erreur manifeste d’appréciation ni qu’elle n’est pas justifiée par l’intérêt du service. 
 
Il résulte de ce qui précède que les conclusions d’annulation présentées par M. A... doivent être rejetées.  
 
Sur les frais liés au litige :  
 
Les dispositions de l’article L. 761-1 du code de justice administrative font obstacle à ce que soit mis à la charge de l’Etat, qui n'est pas, dans la présente instance, la partie perdante, le versement à M. A... de quelque somme que ce soit au titre des frais exposés et non compris dans les dépens. 
 
 
DÉCIDE : 
 
 
Article 1er : La requête de M. A... est rejetée. 
 
Article 2 : Le présent jugement sera notifié à M. C... A... et au ministre de l’intérieur.  
 
 
Délibéré après l'audience du 13 novembre 2025 à laquelle siégeaient : 
 
M. Olivier Rousset, président, 
Mme Marie-Eve Laurent, première conseillère, 
Mme Valérie Zancanaro, première conseillère.  
 
 
Rendu public par mise à disposition au greffe le 4 décembre 2025. 
 
 
La rapporteure, 
 
 
 
 
 
M-E B... 
 
Le président, 
 
 
 
 
 
O. Rousset 
 
La greffière, 
 
 
 
 
 
C. Chapiron 
 
 
La République mande et ordonne au ministre de l’intérieur en ce qui le concerne ou à tous commissaires de justice à ce requis en ce qui concerne les voies de droit commun, contre les parties privées, de pourvoir à l'exécution du présent jugement. 
 
Pour expédition, 
La greffière,