TA25 · Tribunal Administratif de Besançon — 26 novembre 2024

Vu la procédure suivante : 
 Par une requête et un mémoire complémentaire, enregistrés respectivement les 6 et  
 12 novembre 2024, Mme A B, représentée par Me Lecour, demande au juge des référés :  
 1°) d'ordonner, sur le fondement des dispositions de l'article L. 521-1 du code de justice administrative, la suspension orale notifiée le 5 septembre 2023 par laquelle le maire de Lons-le-Saunier lui a retiré ses fonctions de directrice des finances et du contrôle de gestion.  
 2°) d'enjoindre à la commune de Lons-le-Saunier de la réintégrer dans ses fonctions à compter du 5 septembre 2023 et de reconstituer sa carrière, dans un délai de quinze jours à compter de la date de l'ordonnance à intervenir. 
 3°) d'assortir cette injonction d'une astreinte de 200 euros par jour de retard. 
 4°) de condamner la commune de Lons-le-Saunier à lui verser une somme de  
 2 000 euros sur le fondement des dispositions de l'article L. 761-1 du code de justice administrative. 
 La requérante soutient que :  
 - Aucun reproche n'a jamais été formulé sur sa manière de servir, et pour l'année 2022 le directeur général des services de la collectivité a fait état d'appréciations moyennes, voire médiocres pour l'empêcher de bénéficier d'une promotion au grade d'attaché. 
 - Elle a sollicité par courrier du 15 mars 2023 la révision de son évaluation auprès du maire de Lons-le-Saunier, sa demande a été rejetée le 2 mai suivant. Entre temps, elle avait saisi la commission administrative paritaire qui n'a pas trouvé de consensus. 
 - Il y a urgence car la décision a des conséquences sur son salaire en raison de sa reprise de fonctions fin octobre 2024 après un congé maladie d'un an. Elle n'a pas d'autres sources de revenus et ne pourra plus faire face à ses charges mensuelles alors qu'elle est mère de deux enfants et doit rembourser un crédit immobilier. La situation, depuis son éviction de son poste de directrice en septembre 2023 et en raison de la nécessité de reprendre le travail en octobre 2024 sur un poste qui n'est pas le sien au CCAS (refus de ses congés de longue maladie et de mise en disposition), lui cause des préjudices sur sa santé (anxiété et dépression en raison du harcèlement subi). La situation préjudicie également à sa carrière, à sa réputation et à son honneur. 
 - S'agissant de l'existence d'un doute sérieux : la décision attaquée qui lui inflige une sanction déguisée n'est pas suffisamment motivée, elle est également entachée de vice de procédure dans la mesure où il n'y a pas eu communication préalable du dossier ni de procédure contradictoire. La procédure disciplinaire n'a pas plus été respectée. Aucune délibération n'est venue créer son nouvel emploi en méconnaissance de l'article L. 313-1 du code général de la fonction publique. La sanction qui lui a été infligée (perte de responsabilité et d'attributions) ne figure pas au nombre des sanctions disciplinaires pouvant être infligées, et n'a pas été prise dans l'intérêt du service mais pour la punir. Elle n'a pas commis de faute dans son travail et aucune insuffisance professionnelle ne lui est précisément reprochée. 
 Par un mémoire en défense, enregistré le 20 novembre 2024, la commune de  
 Lons-le-Saunier, représentée par Me Tronche, conclut au rejet de la requête. 
 Elle indique que : 
 - La requête est irrecevable car la décision n'existe pas et qu'il s'agit à tout le moins d'une mesure d'ordre intérieur en raison de la réorganisation du service. 
 - Il n'y a pas d'urgence. 
 - Il n'existe pas de doute sérieux sur la légalité de la décision attaquée. 
 Vu les autres pièces des dossiers et, notamment, la requête n° 2302099, enregistrée le 6 novembre 2023 par laquelle la requérante demande l'annulation de la décision attaquée. 
 Vu : 
 - le code général de la fonction publique ; 
 - le code général des collectivités territoriales ; 
 - le code de justice administrative. 
 La présidente du tribunal administratif a désigné Mme Michel, présidente de chambre, en application de l'article L. 511-2 du code de justice administrative. 
 Les parties ont été régulièrement averties du jour de l'audience. 
 Ont été entendus au cours de l'audience publique, le jeudi 21 novembre 2024, à 15h00, en présence de Mme Matusinski, greffière d'audience : 
 - le rapport de Mme Michel, juge des référés ; 
 - les observations de Me Lecour, qui a conclu aux mêmes fins et par les mêmes moyens que la requête ; elle a en outre indiqué que la commune de Lons-le-Saunier se caractérise par de nombreuses carences de gestion notamment à travers l'absence d'affiliation à un centre de gestion. Elle a maintenu que Mme B, directrice des finances depuis son recrutement en cette qualité en 2019, est victime d'une sanction déguisée prise contre elle en raison d'un contexte propre à l'arrivée d'un nouveau directeur général des services (DGS) en juin 2020. Ses compétences professionnelles, jusqu'à lors satisfaisantes et étendues en mai 2022 par l'octroi d'une compétence finances sur le CCAS, se sont retrouvées remises en cause pour permettre la promotion d'autres personnes plus proches du DGS avec lesquelles elle était en concurrence. Dans ce cadre, son changement de fonctions et la proposition de poste auprès du CCAS apparaissent comme des sanctions déguisées et se traduisent par une perte de responsabilité et de rémunération. Elles instituent de surcroit un climat de harcèlement à son encontre qui préjudicie gravement à sa santé et ne lui permet pas d'envisager de retourner travailler dans de bonnes conditions (question de son installation dans un bureau proche de la direction notamment). Elle indique qu'elle ne connait pas précisément les contours du poste qui lui est réservé auprès du service finances et gestion, et qu'elle a refusé le poste auprès du CCAS qui lui a été proposé en raison d'une perte importante de rémunération. Il y a donc urgence par rapport à sa situation personnelle dans le cadre de la reprise de ses fonctions et un doute sérieux sur la légalité de la décision attaquée. 
 - et les observations de Me Tronche pour la commune de Lons-le-Saunier, qui reprend l'argumentaire de son mémoire en défense. Il a en outre indiqué que l'urgence n'est pas constituée dès lors qu'elle ne résulte que de l'épuisement du droit à congé maladie de la requérante. Il maintient ensuite que la décision attaquée n'existe pas, et qu'il s'agit à tout le moins d'une mesure de réorganisation du service. Le poste confié à la requérante n'a pas été redéfini et ne pouvait l'être qu'à son retour de congé maladie. Pour cette raison une rencontre a été organisée avec elle le 23 octobre 2024 pour lui proposer un poste financier auprès du CCAS correspondant à son grade d'agent de catégorie B, par mise à disposition. Il reconnait que la simulation de rémunération sur ce nouveau poste fait apparaitre une perte de revenu de 523 euros net par mois (comparer sa pièce 30 à sa pièce 34). Cependant, la rémunération proposée permet à la requérante de faire face à ses charges. Enfin, la situation de harcèlement dont Mme B se prévaut s'agissant notamment de son installation dans un bureau proche des personnes à l'origine de ses problèmes ne résulte que de travaux en cours sur le 1er étage de la mairie et n'est que provisoire. 
 La clôture de l'instruction est intervenue à l'issue de l'audience. 
 Considérant ce qui suit :  
 1. Mme A B, titulaire du grade de rédacteur principal de 1ère classe, relevant de la catégorie B, a intégré le service finances et contrôle de gestion de la commune de Lons-le-Saunier le 1er avril 2018, en tant qu'adjointe du directeur des finances. Par la suite, le 26 mars 2019, bien que toujours agent de catégorie B, elle est devenue directrice de ce service en raison du départ de son directeur. En mai 2022, la compétence finance du Centre Communal d'Action Sociale (CCAS) a été partiellement placée sous sa direction. A l'occasion d'une évaluation conduite par le directeur général des services début 2023 au titre de l'année 2022, des éléments défavorables, concernant sa manière de servir, sont apparus. Par la suite, le  
 5 septembre 2023, au retour de ses congés annuels, Mme B a été convoquée à un entretien avec le maire, la directrice générale adjointe, et le premier adjoint de la commune. Il lui a été indiqué qu'un nouveau directeur des finances serait recruté afin " de pallier ses insuffisances professionnelles ". Mme B s'est alors placée en situation de congés maladie jusqu'à octobre 2024. Par la présente requête, dans le cadre de sa réintégration dans les services de la commune de Lons-le-Saunier, Mme B demande la suspension de la décision orale qui lui a été notifiée le 5 septembre 2023 
 Sur les fins de non-recevoir opposées en défense : 
 2. En premier lieu, la commune de Lons-le Saunier soutient que la décision attaquée serait inexistante.  
 3. Toutefois, quand bien même elle n'aurait été notifiée qu'oralement au cours d'un entretien intervenu le 5 septembre 2023 dans les conditions rappelées au point 1 et n'aurait jamais été matérialisée par un écrit, il est constant que ladite décision s'est traduite par la mise à la vacance du poste de Mme B et par le recrutement au printemps 2024 d'une nouvelle directrice de catégorie A. Par ailleurs, lors d'un entretien tenu le 23 octobre 2024 dans le cadre de sa réintégration, l'intéressée s'est vue proposer des fonctions financières par mise à disposition du CCAS correspondant à un emploi de catégorie B. L'alternative à son refus d'accepter cette proposition se bornait à envisager son retour dans son ancien service, en qualité d'agent. Il s'ensuit que dans les circonstances de l'espèce, la commune de Lons-le-Saunier doit être regardée comme ayant notifié oralement à la requérante le 5 septembre 2023 une décision d'éviction de ses fonctions de directrice et de placement sur d'autres fonctions relevant d'un autre cadre d'emploi. 
 4. En second lieu, les mesures prises à l'égard d'agents publics qui, compte tenu de leurs effets, ne peuvent être regardées comme leur faisant grief, constituent de simples mesures d'ordre intérieur insusceptibles de recours. Il en va ainsi des mesures qui, tout en modifiant leur affectation ou les tâches qu'ils ont à accomplir, ne portent pas atteinte aux droits et prérogatives qu'ils tiennent de leur statut ou à l'exercice de leurs droits et libertés fondamentaux, ni n'emportent perte de responsabilités ou de rémunération. Le changement d'affectation d'un fonctionnaire qui a pour effet de le priver d'un avantage pécuniaire antérieurement versé ne présente pas le caractère d'une simple mesure d'ordre intérieur. 
 5. Il ressort des pièces du dossier que dans le cadre de ses fonctions de directrice des finances et du contrôle de gestion de la commune de Lons-Le-Saunier, Mme B exerçait une mission d'encadrement, et des responsabilités très importantes dans le cadre de la gestion, du suivi et de la préparation des différents documents budgétaires de la ville et de son agglomération. Il est par ailleurs constant que les nouvelles fonctions financières qui lui ont par la suite été proposées auprès du CCAS de la commune, bien que relevant d'un emploi de catégorie B correspondant à son grade, ne comportaient pas de responsabilités au moins équivalentes à celle de son précédent poste qui relevait d'un profil d'emploi de catégorie A. De même, les fonctions qu'elle pourrait être amenée à exercer en cas de réintégration dans son ancien service, ne comportent pas des responsabilités comparables à celles qu'elle avait précédemment exercées. Ce changement d'affectation conduit de surcroit à une révision du régime indemnitaire de Mme B à la baisse, de l'ordre de 500 euros net mensuel, comme en atteste la simulation salariale d'octobre 2024 produite au dossier par la commune de  
 Lons-le-Saunier, par comparaison avec le bulletin de salaire de l'intéressée daté de septembre 2023. Il s'ensuit que, compte tenu de ses effets, la décision du 5 septembre 2023 d'évincer la requérante de ses fonctions de directrice pour la replacer sur d'autres fonctions correspondant à son grade, ne constitue pas une simple mesure d'ordre intérieur. La fin de non-recevoir opposée par la commune sur ce fondement doit donc être écartée. 
 Sur les conclusions présentées au titre de l'article L. 521-1 du code de justice administrative : 
 6.  Aux termes de l'article L.521-1 du code de justice administrative : " Quand une décision administrative, même de rejet, fait l'objet d'une requête en annulation ou en réformation, le juge des référés, saisi d'une demande en ce sens, peut ordonner la suspension de l'exécution de cette décision, ou de certains de ses effets, lorsque l'urgence le justifie et qu'il est fait état d'un moyen propre à créer, en l'état de l'instruction, un doute sérieux quant à la légalité de la décision. () ". 
 En ce qui concerne la condition d'urgence : 
 7. L'urgence justifie que soit prononcée la suspension d'un acte administratif lorsque l'exécution de celui-ci porte atteinte, de manière suffisamment grave et immédiate, à un intérêt public, à la situation du requérant ou aux intérêts qu'il entend défendre. Il appartient au juge des référés, saisi de conclusions tendant à la suspension d'un acte administratif, d'apprécier concrètement, compte tenu des justifications fournies par le requérant, si les effets de l'acte litigieux sont de nature à caractériser une urgence justifiant que, sans attendre le jugement de la requête au fond, l'exécution de la décision soit suspendue. L'urgence doit être appréciée objectivement compte tenu de l'ensemble des circonstances de l'affaire. 
 8. La décision attaquée, datée du 5 septembre 2023, a eu pour effet d'évincer  
 Mme B de ses fonctions de directrice et de la replacer sur d'autres fonctions, lesquelles ne sont toujours pas clairement définies par une décision expresse d'affectation prise par la commune de Lons-le-Saunier plus d'un an plus tard à la date de la présente ordonnance. La décision contestée comporte en outre nécessairement des conséquences immédiates et importantes comme rappelé au point 5 sur la rémunération de la requérante à la date de sa reprise de fonction en octobre 2024. Il y a donc lieu de considérer en l'état de l'instruction et des débats à l'audience que la condition d'urgence est satisfaite. 
 En ce qui concerne le doute sérieux : 
 9. En l'état de l'instruction, les moyens tirés des vices de procédure dont la décision serait entachée sont de nature à créer un doute sérieux sur sa légalité. 
 10. Il résulte de tout ce qui précède qu'il y a lieu de suspendre l'exécution de la décision attaquée jusqu'à ce qu'il soit statué au fond sur la légalité de cette décision. 
 Sur les mesures d'injonction et d'astreinte sollicitées : 
 11. Aux termes de l'article L. 511-1 du code de justice administrative : " Le juge des référés statue par des mesures qui présentent un caractère provisoire () ". Il appartient au juge des référés d'assortir sa décision de suspension des seules obligations provisoires qui en découlent pour l'administration, dans l'attente de la décision prise sur le fond de l'affaire. 
 12. Il découle des dispositions citées au point précédent que le juge des référés ne peut ni prononcer l'annulation d'une décision administrative, ni ordonner une mesure qui aurait des effets en tous points identiques à ceux qui résulteraient de l'exécution par l'autorité administrative d'un jugement annulant une telle décision. Par suite, dans les circonstances de l'espèce, les conclusions tendant strictement à ce qu'il soit enjoint à la commune de  
 Lons-le-Saunier de réintégrer la requérante dans ses fonctions de directrice des finances et du contrôle de la gestion à compter du 5 septembre 2023 et de reconstituer sa carrière, dans un délai de quinze jours à compter de la date de l'ordonnance à intervenir, sous astreinte de  
 200 euros par jour de retard, ne relèvent pas de l'office du juge des référés.  
 Sur les conclusions présentées sur le fondement des dispositions de l'article L. 761-1 du code de justice administrative : 
 13. La commune de Lons-le-Saunier versera une somme de 1 200 euros à  
 Mme B, sur le fondement de l'article L. 761-1 du code de justice administrative. 
 O R D O N N E : 
 Article 1er : La décision du 5 septembre 2023 évinçant Mme B de ses fonctions de directrice pour la placer sur d'autres fonctions est suspendue.  
 Article 2 : La commune de Lons-le-Saunier versera une somme de 1200 euros à Mme A B sur le fondement des dispositions de l'article L. 761-1 du code de justice administrative.  
 Article 3 : Le surplus des conclusions est rejeté. 
 Article 4 : La présente décision sera notifiée à Mme A B et à la commune de  
 Lons-le-Saunier. 
 Copie en sera transmise, pour information, au préfet du Jura. 
 Fait à Besançon, le 26 novembre 2024. 
 La juge des référés, 
   
 F. Michel 
 La République mande et ordonne au ministre de l'intérieur en ce qui le concerne ou à tous commissaires de justice à ce requis en ce qui concerne les voies de droit commun, contre les parties privées, de pourvoir à l'exécution de la présente décision. 
 Pour expédition conforme, 
 La greffière 
 N°2402133