TA64 · CHAMBRE 3 — 7 mai 2025

Vu la procédure suivante : 
 Par une requête, enregistrée le 1er octobre 2024, et un mémoire enregistré le 2 avril 2025, la société Orist Energies, représentée par Me Guiheux, demande au tribunal :  
 1°) d'annuler l'arrêté du 1er août 2024 par lequel la préfète des Landes a refusé de lui délivrer le permis de construire qu'elle avait sollicité pour la construction d'une centrale agrivoltaïque comprenant un poste de livraison, un conteneur de stockage et neuf postes de transformation, au lieu-dit " Bucsuzon ", sur le territoire de la commune d'Orist ;  
 2°) d'enjoindre à cette même autorité de réexaminer sa demande dans un délai d'un mois à compter de la notification de la décision à intervenir, sous astreinte de 200 euros par jour de retard ;  
 3°) de mettre à la charge de l'État la somme de 5 000 euros sur le fondement des dispositions de l'article L. 761-1 du code de justice administrative.  
 Elle soutient que :  
 -  l'arrêté attaqué a été pris à l'issue d'une procédure irrégulière dès lors que : 
 * la préfète des Landes a retenu " l'absence d'informations précises " voire " aucune information " sur des éléments du projet, sans faire usage de la possibilité de demander la production d'éléments manquants au dossier de demande de permis de construire, en méconnaissance des dispositions des articles R. 423-38, R. 423-39 du code de l'urbanisme et de l'article L. 114-5 du code des relations entre le public et l'administration ;  
 * le projet aurait dû, en outre, être soumis à enquête publique en application de l'article R. 123-1 du code de l'environnement et de l'article R. 423-57 du code de l'urbanisme ;  
 - l'arrêté attaqué est entaché d'incompétence négative dès lors que la préfète s'est bornée à reprendre l'avis de la commission départementale de préservation des espaces naturels, agricoles et forestiers (CDPENAF) et s'est ainsi, à tort, estimée en situation de compétence liée ; 
 - l'arrêté attaqué est, en outre, entaché d'une double erreur de droit dès lors que :  
 * les termes de l'arrêté attaqué révèlent que la préfète a fait une application anticipée illégale de l'article L. 314-36 du code de l'énergie, inapplicable en l'espèce dans la mesure où le décret n° 2024-318 du 8 avril 2024 pris pour l'application de cet article ne s'applique qu'aux installations agrivoltaïques dont les demandes de permis ont été déposées à compter du 9 mai 2024 alors que la demande de permis litigieuse a été déposée le 5 octobre 2023 ; 
 * les termes de l'arrêté attaqué conduisent également à constater que la préfète a appliqué les articles L. 111-27 à L. 111-34 du code de l'urbanisme, inapplicables en l'espèce pour les mêmes raisons, tandis qu'au demeurant, ces dispositions imposent uniquement au préfet d'édicter des prescriptions afin de garantir leur respect ; 
 - l'arrêté attaqué est également entaché d'erreur de fait et d'appréciation dès lors que :  
 *l'installation projetée pour la culture du kiwi apportera des améliorations agronomiques et une adaptation au changement climatique en permettant de faire de l'ombre aux kiwis, en réduisant le taux d'évaporation de l'eau et en les protégeant contre les intempéries ; 
 * seuls 2,5 hectares de terrain seront mobilisés pour la culture du kiwi, et non 12,8 comme mentionné dans l'arrêté ;  
 * contrairement à ce qu'a retenu la préfecture, le dossier de demande de permis de construire prévoit des garanties liées au démantèlement de l'installation photovoltaïque en fin de bail ;  
 - l'arrêté attaqué est entaché d'une autre erreur d'appréciation dans la mesure où, contrairement à ce qu'a retenu la préfète, les articles 1-1 applicables dans les zones A et N du plan local d'urbanisme intercommunal (PLUi) du pays d'Orthe n'ont pas été méconnus dans la mesure où une activité agricole significative sera maintenue et l'installation en litige est nécessaire à des équipements collectifs ; enfin, le dossier de demande de permis de construire comporte des informations relatives à la situation actuelle de l'exploitation agricole et son obligation d'évolution ;   
 Par un mémoire en défense, enregistré le 4 février 2025, la préfète des Landes conclut au rejet de la requête, à titre principal pour irrecevabilité et, à titre subsidiaire, comme étant non fondée.  
 Elle soutient qu'aucun des moyens soulevés n'est fondé.  
 Vu les autres pièces du dossier. 
 Vu : 
 - le code de l'énergie ; 
 - le code de l'urbanisme ;  
 - le code de justice administrative. 
 Les parties ont été régulièrement averties du jour de l'audience. 
 Ont été entendus au cours de l'audience publique : 
 - le rapport de Mme Sylvande Perdu, présidente-rapporteure, 
 - les conclusions de Mme Estelle Portès, rapporteur public, 
 - et les observations de Me Bomin, représentant la société Orist Energies. 
 Une note en délibéré, présentée pour la société Orist Energies, a été enregistrée le 18 avril 2025.  
 Considérant ce qui suit :  
 1. Le 5 octobre 2023, la société Orist Energies, a déposé auprès de la préfecture des Landes une demande de permis de construire, en vue de la construction d'une centrale agrivoltaïque au sol, d'une puissance de 12,8 MWc, comprenant un poste de livraison, un conteneur de stockage et neuf postes de transformation au lieu-dit " Bucsuzon " sur le territoire de la commune d'Orist, laquelle doit permettre l'élevage de bovins, sur la partie nord du projet où les panneaux sont prévus à 2,50 mètres du sol, ainsi que, sur une partie située au sud de ce projet où les panneaux sont surélevés à 4,20 mètres, la culture de kiwis. Par un arrêté du 1er août 2024, la préfète des Landes a refusé de lui délivrer le permis de construire sollicité. Par la présente requête, la société Orist Energies demande au tribunal d'annuler l'arrêté du 1er août 2024.  
 Sur les conclusions à fin d'annulation : 
 En ce qui concerne la complétude du dossier de permis de construire :  
 2. Aux termes de l'article L. 423-1 du code de l'urbanisme : " Les demandes de permis de construire, d'aménager ou de démolir et les déclarations préalables sont présentées et instruites dans les conditions et délais fixés par décret en Conseil d'Etat./ Le dossier joint à ces demandes et déclarations ne peut comprendre que les pièces nécessaires à la vérification du respect du droit de l'Union européenne, des règles relatives à l'utilisation des sols et à l'implantation, à la destination, à la nature, à l'architecture, aux dimensions et à l'assainissement des constructions et à l'aménagement de leurs abords ainsi que des dispositions relatives à la salubrité ou à la sécurité publique ou relevant d'une autre législation dans les cas prévus au chapitre V du présent titre. () ". Aux termes de l'article R. 423-38 du même code : " Lorsque le dossier ne comprend pas les pièces exigées en application du présent livre, l'autorité compétente, dans le délai d'un mois à compter de la réception ou du dépôt du dossier à la mairie, adresse au demandeur ou à l'auteur de la déclaration une lettre recommandée avec demande d'avis de réception, indiquant, de façon exhaustive, les pièces manquantes. ". 
 3. S'il ressort des termes mêmes de l'arrêté attaqué que la préfète des Landes a considéré que le dossier " n'apporte pas d'informations précises sur la situation actuelle de l'activité agricole et son obligation d'évolution () qu'aucune information n'est apportée sur les rendements et les qualités attendues pour les nouvelles productions agricoles envisagées () que le dossier n'est pas étayé par des données économiques agricoles sur les productions passées et futures ", les éléments invoqués ne révèlent pas le caractère incomplet du dossier déposé mais relèvent de l'appréciation portée sur le projet. Par suite, le moyen tiré de la méconnaissance des dispositions de l'article R. 431-8 du code de l'urbanisme ne peut qu'être écarté.  
 En ce qui concerne la nécessité d'organiser une enquête publique :  
 4. Aux termes de l'article L. 123-2 du code de l'environnement : " I.- Font l'objet d'une enquête publique soumise aux prescriptions du présent chapitre préalablement à leur autorisation, leur approbation ou leur adoption : / 1° Les projets de travaux, d'ouvrages ou d'aménagements exécutés par des personnes publiques ou privées devant comporter une évaluation environnementale en application de l'article L. 122-1 () ". Aux termes de l'article R. 123-1 du même code :  " I. - Pour l'application du 1° du I de l'article L. 123-2, font l'objet d'une enquête publique soumise aux prescriptions du présent chapitre les projets de travaux, d'ouvrages ou d'aménagements soumis de façon systématique à la réalisation d'une étude d'impact en application des II et III de l'article R. 122-2 et ceux qui, à l'issue de l'examen au cas par cas prévu au même article, sont soumis à la réalisation d'une telle étude. () ". Aux termes de l'article R. 122-2 de ce code : " I. - Les projets relevant d'une ou plusieurs rubriques énumérées dans le tableau annexé au présent article font l'objet d'une évaluation environnementale, de façon systématique ou après un examen au cas par cas, en application du II de l'article L. 122-1, en fonction des critères et des seuils précisés dans ce tableau. ".  
 5. En outre, aux termes de l'article R. 423-57 du code de l'urbanisme : " Lorsque le projet est soumis à enquête publique en application de l'article R. 123-1 du code de l'environnement, celle-ci est organisée par le maire ou le président de l'établissement public de coopération intercommunale lorsque le permis est délivré au nom de la commune ou de l'établissement public et par le préfet lorsque le permis est délivré au nom de l'Etat. ".  
 6. Aucune disposition législative ou réglementaire n'exige qu'un refus de permis de construire soit pris à l'issue de la même procédure que celle instituée pour la délivrance du permis de construire. La société requérante n'est, par suite, pas fondée à soutenir que le refus de permis de construire en litige a été pris à l'issue d'une procédure irrégulièrement menée en raison de l'absence d'organisation d'une enquête publique.   
 En ce qui concerne le moyen tiré de l'incompétence négative de la préfète des Landes :  
 7. Pour opposer un refus à la demande de permis de construire déposée par la société Orits Energie, la préfète s'est fondée sur le classement du terrain d'assiette du projet en zone A du plan local d'urbanisme intercommunal (PLUi) du Pays d'Orthe, en ce qui concerne les secteurs agricoles à protéger en raison du potentiel agronomique, biologique ou économique des terres agricoles, et en zone Nep, dans laquelle sont interdites toute construction ou installation nouvelle pour des enjeux de préservation de captage d'eau potable. La préfète s'est fondée plus précisément sur ce que la société pétitionnaire " n'avait pas démontré que le maintien d'une activité agricole sous les panneaux permettant de générer une production agricole était comparable, en quantité ou en qualité, à celle constatée en l'absence de panneaux ". La préfète retient également des insuffisances relatives " aux informations sur la situation actuelle de l'activité et son obligation d'évolution ", " aux rendements et aux qualités attendues pour les nouvelles productions agricoles envisagées ", et " aux données économiques agricoles sur les productions passées et futures ". Par ailleurs, la préfète considère que " l'amélioration de la qualité de la production en raison de la protection par les panneaux contre les aléas climatiques n'est pas certaine en l'absence de retour d'expérience " et ce, particulièrement pour les cultures de kiwis projetées. Enfin, la préfète relève qu'en cas d'arrêt de la production agricole projetée, " aucun engagement contractuel ne permettra de garantir une nouvelle mise à disposition des terres pour l'agriculture ".  
 8. Si certes la décision de refus, en ce qui concerne le motif fondé sur le classement en zone agricole d'une partie du terrain d'assiette du projet, reprend à son compte l'essentiel de l'avis de la commission départementale de préservation des espaces naturels, agricoles et forestiers (CDPENAF) du 11 juin 2023, il ne ressort pas des termes de l'arrêté attaqué que la préfète se serait estimée liée par le sens ou les motifs de cet avis dès lors qu'elle a également fondé son refus sur le classement d'une partie du terrain d'assiette du projet en zone Nep, en rappelant les interdictions que ce zonage induit. Par suite, le moyen tiré de ce que la préfète des Landes aurait entaché sa décision d'incompétence négative en s'estimant, à tort, en raison de l'avis de la CDPENAF du 11 juin 2023, en situation de compétence liée pour rejeter la demande de la société Orist Energies, doit être écarté. 
 En ce qui concerne le bien-fondé du refus :  
 9. Aux termes de l'article L. 421-6 du code de l'urbanisme : " Le permis de construire ou d'aménager ne peut être accordé que si les travaux projetés sont conformes aux dispositions législatives et réglementaires relatives à l'utilisation des sols, à l'implantation, la destination, la nature, l'architecture, les dimensions, l'assainissement des constructions et à l'aménagement de leurs abords et s'ils ne sont pas incompatibles avec une déclaration d'utilité publique. ". 
 10. Il ressort des termes de la décision attaquée que la préfète des Landes s'est fondée, d'une part, sur la circonstance que le projet, situé en partie en zone A du PLUi, ne permet pas de maintenir une activité agricole " comparable () à celle constatée en l'absence de panneaux " et, d'autre part, sur la circonstance que le projet est situé en partie en zone Nep où toute construction ou installation nouvelle est interdite pour des enjeux de préservation et de captage d'eau potable.  
 S'agissant du motif fondé sur le classement en zone A d'une partie du terrain d'assiette du projet : 
 11. Aux termes de l'article 1-1 applicable en zone A du règlement du PLUi du pays d'Orthe : " Sont interdites : / Toute construction ou usage ou affectation des sols qui n'est pas autorisé dans le paragraphe " Limitation de certains usages et affectations des sols, constructions et activités " () Limitation de certains usages et affectations des sols, constructions et activités : / Sous réserve de dessertes et réseaux suffisants et d'une compatibilité avec l'exercice d'une activité agricole, pastorale ou forestière dans le terrain d'assiette du projet où elles sont implantées et sous réserve qu'elles ne portent pas atteinte à la sauvegarde des espaces naturels et des paysages, sont autorisées les affectations des sols, les constructions et activités suivantes : () Les constructions, ouvrages et installations techniques nécessaires au fonctionnement des services et réseaux publics, / () ". 
 12. D'une part, c'est à tort que la préfète a retenu, à partir du deuxième considérant de sa décision, qu'il n'était pas démontré que le projet permettait " le maintien d'une activité agricole comparable () à celle constatée en l'absence de panneaux " ou que " l'amélioration de la qualité de la production, notamment par les protections pouvant être apportées par les panneaux contre les aléas climatiques, n'est pas certaine () ; / () " dès lors que ces conditions résultent des articles L. 314-36 du code de l'énergie et L. 111-27 à L. 111-34 du code de l'urbanisme, uniquement applicables aux installations agrivoltaïques dont la demande de permis a été déposée à compter du 9 mai 2024.  
 13. D'autre part, il ressort du mémoire en défense, enregistré le 4 février 2025, que la préfète précise que l'installation projetée ne contribue pas " au fonctionnement des services et réseaux publics ". Elle doit ainsi être regardée comme fondant désormais le motif tiré de la méconnaissance par le projet du classement du terrain en zone A, sur la circonstance que ce projet n'est pas une installation technique nécessaire au fonctionnement des services et réseaux publics, au sens de l'article 1-1 applicable en zone A du règlement du PLUi, à laquelle elle se réfère dans la décision attaquée.  
 14. A cet égard et en premier lieu, contrairement à ce que soutient la société requérante, les dispositions précitées du PLUi ne prévoient pas la possibilité d'autoriser en zone A des installations nécessaires à des équipements collectifs. Si ces équipements collectifs figurent également à l'article L. 151-11 du code de l'urbanisme, la préfète n'a nullement fait application de ces dispositions. Ainsi, et au vu de cette rédaction restrictive du règlement du PLUi, la circonstance que le projet en litige serait nécessaire à des équipements collectifs ne peut être utilement opposée.  
 15. En second lieu, s'il ressort des pièces du dossier que le projet a vocation à produire de l'électricité qui sera injectée dans le réseau public de distribution, une telle circonstance ne saurait suffire à regarder le projet en cause comme relatif à une installation technique nécessaire aux services publics et réseaux publics, au sens et pour l'application de cet article 1.1 du règlement du PLUi.  
 16. Le motif tiré de ce que le projet ne répond pas aux seules installations autorisées par le PLUi en zone A, tel que précisé, est donc fondé. 
 S'agissant du motif fondé sur le classement en zone Nep de l'autre partie du terrain d'assiette du projet : 
 17. Aux termes du règlement de la zone N du PLUi du pays d'Orthe : " Les zones naturelles comprennent les secteurs de continuités écologiques dont les critères de délimitation s'appuient sur les protections spécifiques telles les ZNIEFF, les cours d'eau et leur ripisylve, les zones humides et les boisements. / Il est distingué : / Neuf zones correspondant à des secteurs de taille et de capacité d'accueil limitées : / Une zone Nep où toute construction et installation nouvelle est interdite pour des enjeux de préservation de captage d'eau potable () ". Aux termes de l'article 1-1 du règlement de la zone N de ce même PLUi : " Sont interdites : / Toute construction ou usage ou affectation des sols qui n'est pas autorisé dans le paragraphe " Limitation de certains usages et affectations des sols, constructions et activités " () ", à savoir les constructions, ouvrages et installations techniques nécessaires au fonctionnement des services et réseaux publics 
 18. Il ressort des pièces du dossier que la centrale agrivoltaïque au sol projetée constitue une installation nouvelle, prohibée en zone Nep, et le projet ne peut être considéré comme une installation autorisée par les dispositions précitées du PLUi relatives à la " Limitation de certains usages et affectations des sols, constructions et activités ". Dans ces conditions, et dès lors que toute installation nouvelle est interdite en zone Nep et que l'installation projetée ne constitue pas, ainsi que précisé, une installation technique nécessaire au fonctionnement des services et réseaux, ce motif est également fondé.  
 19. Il résulte de tout ce qui précède que les conclusions de la société Orist Energies tendant à obtenir l'annulation de l'arrêté attaqué doivent être rejetées. Il en est de même, par voie de conséquence, de ses conclusions à fin d'injonction et d'astreinte.  
 Sur les frais liés au litige :  
 20. Les dispositions de l'article L. 761-1 du code de justice administrative font obstacle à ce que l'État, qui n'a pas la qualité de partie perdante dans la présente instance, verse à la société Orist Energies une somme au titre des frais qu'elle a exposés, non compris dans les dépens.  
 D É C I D E : 
 Article 1er : La requête présentée par la société Orist Energies est rejetée. 
 Article 2 : Le présent jugement sera notifié à la société par actions simplifiée (SAS) Orist Energies et à la ministre de de la Transition écologique, de la Biodiversité, de la Forêt, de la Mer et de la Pêche. 
 Copie pour information sera adressée au préfet des Landes. 
 Délibéré après l'audience du 16 avril 2025, à laquelle siégeaient : 
 Mme Perdu, présidente, 
 Mme Foulon, conseillère, 
 M. Buisson, conseiller. 
 Rendu public par mise à disposition au greffe le 7 mai 2025. 
 La présidente-rapporteure, 
 S. PERDU 
          L'assesseure, 
   
        C. FOULON 
  La greffière, 
 P. SANTERRE 
   
 La République mande et ordonne à la ministre de de la Transition écologique, de la Biodiversité, de la Forêt, de la Mer et de la Pêche en ce qui la concerne et à tous commissaires de justice à ce requis en ce qui concerne les voies de droit commun contre les parties privées de pourvoir à l'exécution de la présente décision. 
 Pour expédition conforme :  
 La greffière,