TA30 · 2ème chambre — 15 mai 2025

Vu la procédure suivante : 
 Par une requête et des mémoires enregistrés les 9 et 16 juillet 2024 et le 4 mars 2025, le préfet du Gard doit être regardé comme demandant au tribunal d'annuler ou de résilier l'article 34 du contrat de concession conclu le 28 novembre 2023 entre la communauté de communes Rhôny-Vistre-Vidourle et la société d'équipement de la région montpelliéraine pour la réalisation de l'opération d'aménagement de la zone d'aménagement concerté Cap Gallargues. 
 Il soutient que : 
 - sa requête est recevable dans la mesure où il a demandé à la communauté de communes de résilier l'article 34 de ce contrat par courrier du 28 février 2024, qui a fait naître, en l'absence de réponse dans le délai de deux mois, un refus implicite confirmé par une décision expresse de rejet du 22 mai 2024 ; ce refus de résiliation pouvait également être contesté quelle que soit la date de conclusion du contrat en vertu du recours ouvert par la décision de Section du Conseil d'Etat Syndicat mixte de promotion de l'activité transmanche n° 398445 du 30 juin 2017 ; 
 - l'article 34 du traité de concession, en ce qu'il met à la charge du concessionnaire le remboursement des frais liés aux études préalables à la mise en œuvre de ce contrat, méconnaît les dispositions de l'article L. 300-4 du code de l'urbanisme ; cette clause illicite ne correspond pas davantage aux droits d'entrée mentionnés à l'article L. 3114-4 du code de la commande publique ; la communauté de communes ne peut opposer l'impossibilité de modifier le contrat sans méconnaître les dispositions des articles L. 3135-1 et R. 3135-7 du code de la commande publique alors qu'elle est tenue d'abroger un acte réglementaire illégal ou dépourvu d'objet, qu'il l'ait été dès la date de sa signature ou du fait de circonstances de droit ou de faits postérieures à cette date en application de l'article L. 243-2 du code des relations entre le public et l'administration. 
 Par des mémoires en défense enregistrés les 11 décembre 2024 et 18 mars 2025, la communauté de communes Rhôny-Vistre-Vidourle, représentée par Me Jeanjean, conclut au rejet de la requête et à ce que soit mise à la charge de l'Etat la somme de 3 000 euros au titre de l'article L. 761-1 du code de justice administrative. 
 Elle fait valoir que : 
 - la requête est tardive dans la mesure où son recours gracieux, formé le 28 février 2024, plus de deux mois après la transmission du traité de concession et de l'ensemble des pièces contractuelles, le 28 novembre 2023, ainsi qu'après la publication d'un avis d'attribution le 1er décembre suivant, n'a pas eu pour effet d'interrompre le délai de recours prévu à l'article L. 2131-6 du code général des collectivités territoriales ;  
 - les conclusions tendant à l'annulation du contrat de concession en tant qu'il comporte un article 34 ainsi que de la décision explicite du 22 mai 2024 refusant de résilier cet article sont irrecevables dans la mesure où elles portent sur l'ensemble du contrat alors que le recours gracieux, formé le 28 février 2024, ne tendait qu'à la résiliation de l'article 34 du traité de concession ; 
 - la résiliation de l'article 34 du traité de concession doit s'analyser comme une modification de ce dernier par suppression de cet article qui n'est pas possible dès lors qu'elle ne relève d'aucun des cas prévus à l'article L. 3135-1 du code de la commande publique, celle-ci revêtant le caractère d'une modification substantielle remettant en cause les conditions initiales de mise en concurrence au sens de l'article R. 3135-7 du même code ; 
 - le moyen tiré de la méconnaissance des dispositions de l'article L. 243-2 du code des relations entre le public et l'administration est inopérant car inapplicable en matière de litige contractuel pour lequel seules les règles contentieuses issues de la décision d'Assemblée du Conseil d'Etat n° 358994 du 4 avril 2014 " Département de Tarn-et-Garonne " trouvent à s'appliquer ; 
 - le préfet n'est pas davantage fondé à opposer les moyens ouverts contre un refus de résiliation d'un contrat par la décision de Section du Conseil d'Etat n° 398445 du 30 juin 2017 " Syndicat mixte de promotion de l'activité transmanche ". 
 La société d'équipement de la région montpelliéraine, à qui la requête a été communiquée le 10 juillet 2024, n'a pas produit d'écritures en défense. 
 Vu les autres pièces du dossier. 
 Vu : 
 - le code de l'urbanisme ; 
 - le code général des collectivités territoriales ; 
 - le code des relations entre le public et l'administration ; 
 - le code de la commande publique ; 
 - le code de justice administrative. 
 Les parties ont été régulièrement averties du jour de l'audience. 
 Ont été entendus au cours de l'audience publique : 
 - le rapport de Mme Vosgien, rapporteure, 
 - les conclusions de M. Chaussard, rapporteur public, 
 - et les observations de Me Rigeade, substituant Me Jeanjean, représentant la communauté de communes Rhôny-Vistre-Vidourle. 
 Considérant ce qui suit : 
 1. Par un contrat du 28 novembre 2023 la communauté de communes Rhôny-Vistre-Vidourle (CCRVV) a conclu avec la société d'équipement de la région montpelliéraine (SERM) une concession pour la réalisation de l'opération d'aménagement de la zone d'aménagement concerté (ZAC) Cap Gallargues. Suite à sa transmission aux services du contrôle de légalité, le préfet du Gard a demandé à la communauté de communes, par un courrier du 28 février 2024, de résilier l'article 34 de ce contrat. Le président du conseil communautaire de la CCRVV a rejeté cette demande par courrier du 22 mai suivant. Par sa requête, le préfet doit être regardé comme demandant au tribunal d'annuler ou de résilier l'article 34 de ce contrat. 
 Sur les conclusions à fin d'annulation partielle :  
 2. Aux termes de l'article L. 2131-6 du code général des collectivités territoriales (CGCT) : " Le représentant de l'Etat dans le département défère au tribunal administratif les actes mentionnés à l'article L. 2131-2 qu'il estime contraires à la légalité dans les deux mois suivant leur transmission. " dont notamment " 4° () les concessions d'aménagement () ".  
 3. Lorsque la transmission de l'acte d'une collectivité territoriale ou d'un établissement public relevant des dispositions des articles L. 2131-1, L. 2131-6 et L. 2131-12 du code général des collectivités territoriales au représentant de l'Etat dans le département ou à son délégué dans l'arrondissement ne comporte pas le texte intégral de cet acte ou n'est pas accompagnée des documents annexes nécessaires pour mettre le préfet à même d'en apprécier la portée et la légalité, il appartient au représentant de l'Etat de demander à l'exécutif de la collectivité ou de l'établissement public dont l'acte est en cause, dans le délai de deux mois suivant sa réception, de compléter cette transmission. Dans ce cas, le délai de deux mois imparti au préfet pour déférer l'acte au tribunal administratif court à compter soit de la réception du texte intégral de l'acte ou des documents annexes réclamés, soit de la décision, explicite ou implicite, par laquelle l'exécutif refuse de compléter la transmission initiale. En revanche, à défaut d'une demande tendant à son retrait, son réexamen ou sa modification pouvant être regardée comme un recours gracieux dirigé contre l'acte, ou d'une demande tendant à ce que la transmission soit complétée, présentées par le préfet dans le délai de deux mois de la réception de l'acte, le délai qui lui est imparti pour déférer cet acte au tribunal administratif court à compter de cette réception. 
 4. Il résulte de l'instruction que le contrat en litige ainsi que l'ensemble des documents annexes nécessaires pour mettre le préfet à même d'en apprécier la portée et la légalité ont été transmis aux services du contrôle de légalité de la préfecture du Gard, qui en ont accusé réception le 29 novembre 2023. En l'absence de toute demande de pièce complémentaire ou d'un recours gracieux dirigé contre cet acte, présenté dans le délai de deux mois à compter de cette date, le délai de recours de deux mois prévu à l'article L. 2131-6 du CGCT était expiré lorsque le préfet du Gard a sollicité la CCRVV, par un courrier du 28 février 2024, tendant à la résiliation de l'article 34 dudit contrat qui n'a, ainsi, pas pu interrompre le délai de recours, sans que la décision expresse rejetant cette demande, le 22 mai suivant, n'ait pu faire naître un nouveau délai de recours. Par suite, les conclusions du préfet du Gard tendant à l'annulation de l'article 34 du contrat sur le fondement de l'article L. 2131-6 du CGCT, enregistrées le 9 juillet 2024, sont tardives, et doivent, dès lors, être rejetées comme irrecevables. 
 Sur les conclusions à fin de résiliation partielle : 
 En ce qui concerne les fins de non-recevoir : 
 5. Un tiers à un contrat administratif susceptible d'être lésé dans ses intérêts de façon suffisamment directe et certaine par une décision refusant de faire droit à sa demande de mettre fin à l'exécution du contrat, est recevable à former devant le juge du contrat un recours de pleine juridiction tendant à ce qu'il soit mis fin à l'exécution du contrat. S'agissant d'un contrat conclu par une collectivité territoriale ou un groupement de collectivités territoriales, cette action devant le juge du contrat est également ouverte aux membres de l'organe délibérant de la collectivité territoriale ou du groupement de collectivités territoriales concerné ainsi qu'au représentant de l'Etat dans le département. Ce recours doit être exercé dans un délai de deux mois à compter de la notification expresse ou de la naissance d'une décision implicite refusant de faire droit à la demande de mettre fin à l'exécution du contrat. 
 6. En premier lieu, en sollicitant l'annulation de la décision du 22 mai 2024 refusant la résiliation de l'article 34 du contrat en litige, le préfet du Gard doit être regardé comme ayant également formé devant le juge du contrat un recours de pleine juridiction tendant à ce qu'il soit mis fin à l'exécution de ces stipulations dans les conditions définies au point précédent. Par suite, ses conclusions tendant à cette fin, enregistrées le 9 juillet 2024, dans le délai de recours de deux mois suivant la notification de la décision du président du conseil communautaire de la CCRVV refusant de résilier l'article 34 du contrat en litige, ne sont pas tardives, et la fin de non-recevoir opposée sur ce point en défense doit être écartée. 
 7. En second lieu, ainsi qu'il a été dit précédemment, le préfet du Gard a sollicité, par courrier du 28 février 2024, la résiliation de l'article 34 du contrat en litige, avant de saisir le juge administratif de conclusions tendant à l'annulation de la décision du 22 mai 2024 refusant de faire droit à cette demande, qui doivent être regardées comme tendant à ce qu'il soit mis fin à l'exécution de ces seules stipulations. Par suite, la CCRVV ne peut utilement faire valoir que ces conclusions viseraient à contester ledit contrat dans son ensemble et la fin de non-recevoir opposée sur ce point doit également être écartée. 
 En ce qui concerne le bien-fondé des conclusions tendant à ce qu'il soit mis fin à l'exécution de l'article 34 du contrat de concession : 
 8. Dans le cadre de l'action définie au point 5, les tiers ne peuvent utilement soulever, à l'appui de leurs conclusions tendant à ce qu'il soit mis fin à l'exécution du contrat, que des moyens tirés de ce que la personne publique contractante était tenue de mettre fin à son exécution du fait de dispositions législatives applicables aux contrats en cours, de ce que le contrat est entaché d'irrégularités qui sont de nature à faire obstacle à la poursuite de son exécution et que le juge devrait relever d'office ou encore de ce que la poursuite de l'exécution du contrat est manifestement contraire à l'intérêt général. A cet égard, les requérants peuvent se prévaloir d'inexécutions d'obligations contractuelles qui, par leur gravité, compromettent manifestement l'intérêt général. En revanche, ils ne peuvent se prévaloir d'aucune autre irrégularité, notamment pas celles tenant aux conditions et formes dans lesquelles la décision de refus a été prise. Les moyens soulevés doivent, sauf lorsqu'ils le sont par le représentant de l'Etat dans le département ou par les membres de l'organe délibérant de la collectivité territoriale ou du groupement de collectivités territoriales compte-tenu des intérêts dont ils ont la charge, être en rapport direct avec l'intérêt lésé dont le tiers requérant se prévaut. Saisi par un tiers dans les conditions définies ci-dessus, de conclusions tendant à ce qu'il soit mis fin à l'exécution d'un contrat administratif, il appartient au juge du contrat d'apprécier si les moyens soulevés sont de nature à justifier qu'il y fasse droit et d'ordonner, après avoir vérifié que sa décision ne portera pas une atteinte excessive à l'intérêt général, qu'il soit mis fin à l'exécution du contrat, le cas échéant avec un effet différé. 
 9. En premier lieu, aux termes de l'article L. 243-2 du code des relations entre le public et l'administration : " L'administration est tenue d'abroger expressément un acte réglementaire illégal ou dépourvu d'objet, que cette situation existe depuis son édiction ou qu'elle résulte de circonstances de droit ou de fait postérieures, sauf à ce que l'illégalité ait cessé. / L'administration est tenue d'abroger expressément un acte non réglementaire non créateur de droits devenu illégal ou sans objet en raison de circonstances de droit ou de fait postérieures à son édiction, sauf à ce que l'illégalité ait cessé. ". 
 10.  Les stipulations fixées à l'article 34 du traité de concession d'aménagement de la ZAC " Cap Gallargues ", qui sont de nature contractuelle, ne constituent ainsi ni un acte réglementaire ni un acte non réglementaire non créateur de droit et n'entrent donc pas dans le champ d'application des dispositions précitées de l'article L. 243-2 du code des relations entre le public et l'administration. Par suite, le moyen tiré de la méconnaissance de ces dispositions doit être écarté comme inopérant. 
 11. En second lieu, d'une part, aux termes de l'article L. 3114-1 du code de la commande publique : " Le contrat de concession est conclu par écrit. / Il ne peut contenir de clauses par lesquelles le concessionnaire prend à sa charge l'exécution de services, de travaux ou de paiements étrangers à l'objet de la concession. ". Aux termes de l'article L. 3114-4 de ce code : " Les montants et les modes de calcul des droits d'entrée et des redevances versées par le concessionnaire à l'autorité concédante doivent être justifiés dans le contrat de concession. ". Aux termes de l'article L. 300-4 du code de l'urbanisme : " L'Etat et les collectivités territoriales, ainsi que leurs établissements publics, peuvent concéder la réalisation des opérations d'aménagement prévues par le présent code à toute personne y ayant vocation. / () / Le concessionnaire assure la maîtrise d'ouvrage des travaux, bâtiments et équipements concourant à l'opération prévus dans la concession, ainsi que la réalisation des études et de toutes missions nécessaires à leur exécution. Il peut être chargé par le concédant d'acquérir des biens nécessaires à la réalisation de l'opération, y compris, le cas échéant, par la voie d'expropriation ou de préemption. Il procède à la vente, à la location ou à la concession des biens immobiliers situés à l'intérieur du périmètre de la concession. ". Aux termes de l'article L. 300-5 de ce code : " I. - Le traité de concession d'aménagement précise les obligations de chacune des parties, notamment : / 1° L'objet du contrat, sa durée et les conditions dans lesquelles il peut éventuellement être prorogé, ou modifié ; / 2° Les conditions de rachat, de résiliation ou de déchéance par le concédant, ainsi que, éventuellement, les conditions et les modalités d'indemnisation du concessionnaire. / II. - Lorsque le concédant décide de participer au coût de l'opération, sous forme d'apport financier ou d'apport en terrains, le traité de concession précise en outre, à peine de nullité : / 1° Les modalités de cette participation financière, qui peut prendre la forme d'apports en nature ; / 2° Le montant total de cette participation et, s'il y a lieu, sa répartition en tranches annuelles ; / 3° Les modalités du contrôle technique, financier et comptable exercé par le concédant () / III. - L'opération d'aménagement peut bénéficier, avec l'accord préalable du concédant, de subventions versées par l'Etat, des collectivités territoriales et leurs groupements ou des établissements publics. Dans ce cas, le traité de concession est soumis aux dispositions du II, même si le concédant ne participe pas au financement de l'opération. Le concessionnaire doit également rendre compte de l'utilisation des subventions reçues aux personnes publiques qui les ont allouées. () ". Enfin, aux termes de l'article L. 311-4 du même code : " Il ne peut être mis à la charge de l'aménageur de la zone que le coût des équipements publics à réaliser pour répondre aux besoins des futurs habitants ou usagers des constructions à édifier dans la zone. () ". D'autre part, l'article 34 du traité de concession en cause stipule que : " La CCRVV a financé les études nécessaires à la réalisation de l'opération à hauteur de 267 000 euros. Ces études sont réunies par le concédant et fournies au Concessionnaire dans le délai de douze (12) mois suivant la signature du présent contrat. Dans ce même délai, le Concessionnaire s'engager à payer au Concédant la somme de 267 000 euros. ". 
 12. Ni les dispositions citées au point 11 ni aucune disposition légale ou règlementaire ne fait obstacle à la liberté des parties à une concession d'aménagement de mettre contractuellement à la charge du concessionnaire, dans le cadre de son bilan prévisionnel d'opération annexé audit contrat, le coût des études réalisées par le concédant préalablement à la conclusion de ce contrat  qui ne sont pas étrangères à l'objet de la concession et ne conduisent pas à mettre à la charge du concessionnaire un coût excédant celui des équipements publics à réaliser pour répondre aux besoins des futurs habitants ou usagers des constructions à édifier dans la zone.  
 13. Il résulte de l'instruction que les études préalables dont le coût est mis à la charge du concessionnaire par l'article 34 précité, réalisées  dans le cadre de la constitution du dossier de création de la zone d'aménagement concertée, objet de l'opération, sont constituées d'une étude du potentiel en énergies renouvelables des futurs bâtiments de la zone d'aménagement, d'une étude  portant sur le périmètre de la zone à aménager, d'une étude de l'impact environnemental de la création de la ZAC, d'une étude préalable agricole visant à évaluer l'impact agricole de l'opération, l'état initial des parcelles de son périmètre et à identifier les mesures de compensation à mettre en œuvre ainsi que d'un plan des réseaux existants, d'une étude exploratoire des ouvrages électriques, d'un relevé topographique et d'une étude paysagère du périmètre à aménager. D'une part, de telles études préalables, dont le champ est strictement limité au périmètre à aménager, qui revêtent une nature pré-opérationnelle et sont indispensables à l'exécution des missions d'aménagement contractuellement confiées au concessionnaire à la charge duquel le traité de concession met également le coût  des études pré-opérationnelles réalisées postérieurement à la conclusion du contrat qui ont eu précisément pour objet de compléter les études préalables en cause, ne sauraient être regardées comme étant étrangères à l'objet de la concession. D'autre part, il résulte de l'instruction, et notamment de l'objet et du contenu de ces études préalables, et n'est d'ailleurs pas contesté par le préfet du Gard, qu'en lui en faisant supporter le coût, l'article 34 du traité de concession n'a pas mis à la charge du concessionnaire un coût excédant celui des équipements publics à réaliser pour répondre aux besoins des futurs habitants ou usagers des constructions à édifier dans la zone. Le préfet du Gard n'est donc pas fondé à soutenir que la clause fixée à l'article 34 serait illicite. 
 14. Par suite, et en l'absence de toute autre circonstance particulière révélant l'existence d'irrégularités affectant ces stipulations contractuelles qui seraient de nature à faire obstacle à la poursuite de leur exécution et que le juge devrait relever d'office, le préfet du Gard n'est pas fondé à demander la résiliation de l'article 34 du contrat de concession en litige. Ses conclusions tendant à cette fin doivent, dès lors, être rejetées. 
 Sur les conclusions présentées sur le fondement de l'article L. 761-1 du code de justice administrative :  
 15. Il y a lieu, dans les circonstances de l'espèce, de mettre à la charge de l'Etat le versement de la somme de 1 200 euros au titre des frais exposés par la CCRVV et non compris dans les dépens. 
 DÉCIDE : 
 Article 1er : Le déféré du préfet du Gard est rejeté. 
 Article 2 : L'Etat versera à la communauté de communes Rhôny-Vistre-Vidourle une somme de 1 200 euros au titre de l'article L. 761-1 du code de justice administrative. 
 Article 3 : Le présent jugement sera notifié au préfet du Gard, à la communauté de communes Rhôny-Vistre-Vidourle et à la société d'équipement de la région montpelliéraine. 
 Délibéré après l'audience du 2 mai 2025, à laquelle siégeaient : 
 M. Roux, président, 
 Mme Vosgien, première conseillère, 
 Mme Béréhouc, conseillère. 
 Rendu public par mise à disposition au greffe le 15 mai 2025. 
 La rapporteure, 
 S. VOSGIEN 
 Le président, 
 G. ROUXLa greffière, 
 B. ROUSSELET-ARRIGONI 
 La République mande et ordonne au préfet du Gard en ce qui le concerne et à tous commissaires de justice à ce requis en ce qui concerne les voies de droit commun contre les parties privées de pourvoir à l'exécution de la présente décision. 
 Pour expédition conforme, 
 La greffière,