TA69 · 1ère chambre — 21 janvier 2025

Vu la procédure suivante : 
 Par une requête et un mémoire, enregistrés les 20 mars 2024 et 25 septembre 2024, la société CO Patrimoine, représentée par Me Salen, demande au tribunal : 
 1°) d'annuler l'arrêté du 15 février 2024 par lequel le maire de la commune de Villers a, au nom de l'État, refusé de lui délivrer un permis d'aménager en vue de la division d'un tènement situé au lieu-dit les Beluses en seize lots constructibles ; 
 2°) d'enjoindre au maire de la commune de Villers de lui accorder le permis d'aménager sollicité dans un délai de quinze jours et sous astreinte de 150 euros par jour de retard ou, à défaut, de réexaminer sa demande ; 
 3°) de mettre à la charge de l'État une somme de 3 000 euros au titre de l'article L. 761-1 du code de justice administrative. 
 Elle soutient que : 
 - sa requête est recevable ; 
 - l'arrêté attaqué doit être regardé comme entaché d'un vice d'incompétence ou à tout le moins d'un détournement de procédure, dès lors qu'en présence d'un désaccord entre le maire et le responsable du service de l'Etat, il appartenait au préfet de se prononcer sur sa demande ; 
 - cet arrêté est insuffisamment motivé ; 
 - le terrain d'assiette du projet se situe dans les parties urbanisées de la commune ; 
 - le projet architectural, paysager et environnemental a été réalisé par un architecte, conformément à l'article L. 441-4 du code de l'urbanisme ; 
 - l'article R. 111-14 du code de l'urbanisme ne lui était pas opposable, dès lors que son projet se situe dans les parties urbanisées de la commune. 
 Par un mémoire en défense enregistrés le 30 août 2024, le préfet de la Loire conclut au rejet de la requête. 
 Il fait valoir que : 
 - le motif tiré de la méconnaissance de l'article L. 441-4 du code de l'urbanisme est effectivement illégal, mais le maire aurait pris la même décision s'il s'était fondé uniquement sur les deux autres motifs opposés ; 
 - les autres moyens invoqués ne sont pas fondés. 
 Par courrier du 22 juillet 2024, les parties ont été informées, en application des dispositions de l'article R. 611-11-1 du code de justice administrative, de la période à laquelle il était envisagé d'appeler l'affaire à l'audience et de la date à partir de laquelle l'instruction était susceptible d'être close dans les conditions prévues par le dernier alinéa de l'article R. 613-1 et le dernier alinéa de l'article R. 613-2 du code de justice administrative. 
 La clôture immédiate de l'instruction est intervenue le 21 octobre 2024 par une ordonnance du même jour. 
 La procédure a été communiquée à la commune de Villers, qui n'a pas produit d'observations. 
 Vu les autres pièces du dossier. 
 Vu : 
 - le code de l'urbanisme ; 
 - le code de justice administrative. 
 Les parties ont été régulièrement averties du jour de l'audience. 
 Ont été entendus au cours de l'audience publique : 
 - le rapport de Mme Viotti, première conseillère, 
 - les conclusions de M. Gilbertas, rapporteur public, 
 - les observations de Me Salen, représentant la société CO Patrimoine et celles de M. A, représentant le préfet de la Loire. 
 Considérant ce qui suit : 
 1. La société CO Patrimoine a déposé, le 1er avril 2023, une demande de permis d'aménager en vue de la division en seize lots constructibles d'un tènement situé au lieu-dit les Beluses, sur le territoire de la commune de Villers. Par un arrêté du 13 juillet 2023, le préfet de la Loire a refusé de lui délivrer ce permis. Le 7 septembre 2023, la société CO Patrimoine a formé un recours gracieux à l'encontre de cet arrêté, que le préfet a rejeté par décision du 30 octobre 2023. Le 7 décembre 2023, la société CO Patrimoine a déposé une nouvelle demande portant sur le même projet. Par l'arrêté du 15 février 2024 dont il est demandé l'annulation, le maire de la commune de Villers a, au nom de l'État, refusé de faire droit à sa demande. 
 Sur les conclusions à fin d'annulation : 
 2. En premier lieu, aux termes de l'article L. 422-1 du code de l'urbanisme : " L'autorité compétente pour délivrer le permis () d'aménager () est : / a) Le maire, au nom de la commune, dans les communes qui se sont dotées d'un plan local d'urbanisme ou d'un document d'urbanisme en tenant lieu, ainsi que dans les communes qui se sont dotées d'une carte communale () / b) Le préfet ou le maire au nom de l'Etat dans les autres communes ". Aux termes de l'article R. 422-2 de ce code : " Le préfet est compétent pour délivrer le permis de construire, d'aménager ou de démolir et pour se prononcer sur un projet faisant l'objet d'une déclaration préalable dans les communes visées au b de l'article L. 422-1 () dans les hypothèses suivantes : () e) En cas de désaccord entre le maire et le responsable du service de l'Etat dans le département chargé de l'instruction mentionné à l'article R. 423-16 ; () ". Aux termes de l'article R. 423-16 dudit code : " Lorsque la décision doit être prise au nom de l'Etat, l'instruction est effectuée : () b) Par le service de l'Etat dans le département chargé de l'urbanisme pour les autres déclarations préalables ou demandes de permis. () ". 
 3. Il est constant que le territoire de la commune de Villers n'était couvert ni par un plan local d'urbanisme, ni par un document en tenant lieu, ni par une carte communale. Il ne ressort par ailleurs d'aucune des pièces du dossier que la demande de permis d'aménager déposée par la société CO Patrimoine aurait fait l'objet d'un désaccord entre le maire de Villers, qui a rendu un avis défavorable au projet le 7 décembre 2023, et le responsable du service de l'Etat dans le département de la Loire chargé de l'instruction de ce permis. Le maire de Villers était dès lors compétent pour se prononcer, au nom de l'Etat, sur la demande de permis d'aménager déposée par la société requérante, de sorte que le moyen tiré du vice d'incompétence doit être écarté. Enfin, si le maire avait émis un avis favorable lors de l'instruction de la première demande de permis d'aménager, il lui était loisible de revoir sa position dans le cadre d'une demande ultérieure identique en émettant un avis défavorable, sans que cette circonstance puisse caractériser par elle-même un détournement de procédure.  
 4. En deuxième lieu, en application de l'article A. 424-4 du code de l'urbanisme, l'arrêté qui refuse la délivrance d'un permis d'aménager : " précise les circonstances de droit et de fait qui motivent la décision et indique les voies et délais de recours ". 
 5. L'arrêté attaqué mentionne les dispositions du code de l'urbanisme dont il fait application, en l'occurrence les articles L. 111-3 à L. 111-5 ainsi que les articles L. 441-4 et R. 111-14. Après avoir rappelé que seules sont autorisées, en dehors des parties urbanisées de la commune, l'adaptation, le changement de destination, la réfection ainsi que l'extension des constructions existantes ou les constructions et installations nécessaires à l'exploitation agricole, le maire de Villers a relevé que la parcelle d'assiette du projet se situe en dehors des parties urbanisées de la commune. Il a ensuite indiqué que le projet, qui prévoit l'aménagement d'une surface de 11 965 mètres carrés aurait dû faire l'objet d'un projet architectural, paysager et environnemental. Enfin, le maire a mentionné les dispositions du 2° de l'article R. 111-14 du code de l'urbanisme qui prévoit qu'en dehors des parties urbanisées de la commune, le projet peut être refusé ou n'être accepté que sous réserve de l'observation de prescrivons spéciales lorsqu'il est de nature à compromettre les activités agricoles et indiqué que des aides sont octroyées dans le cadre de la politique agricole commune (PAC) pour l'exploitation du terrain, qui revêt dès lors une vocation agricole. Cette motivation, bien que succincte, permettait à la société CO Patrimoine de comprendre les raisons du refus qui lui a été opposé et satisfait dès lors aux prescriptions de l'article A. 424-4 du code de l'urbanisme. 
 6. En troisième lieu, d'une part, il résulte des dispositions du code de l'urbanisme que les lotissements, qui constituent des opérations d'aménagement ayant pour but l'implantation de constructions, doivent respecter les règles tendant à la maîtrise de l'occupation des sols édictées par le code de l'urbanisme ou les documents locaux d'urbanisme, même s'ils n'ont pour objet ou pour effet, à un stade où il n'existe pas encore de projet concret de construction, que de permettre le détachement d'un lot d'une unité foncière. Il appartient, en conséquence, à l'autorité compétente de refuser le permis d'aménager sollicité ou de s'opposer à la déclaration préalable notamment lorsque, compte tenu de ses caractéristiques telles qu'elles ressortent des pièces du dossier qui lui est soumis, un projet de lotissement permet l'implantation de constructions dont la compatibilité avec les règles d'urbanisme ne pourra être ultérieurement assurée lors de la délivrance des autorisations d'urbanisme requises. 
 7. D'autre part, aux termes de l'article L. 111-3 du code de l'urbanisme : " En l'absence de plan local d'urbanisme, de tout document d'urbanisme en tenant lieu ou de carte communale, les constructions ne peuvent être autorisées que dans les parties urbanisées de la commune ". Cet article interdit en principe, en l'absence de plan local d'urbanisme ou de carte communale opposable aux tiers ou de tout document d'urbanisme en tenant lieu, les constructions implantées " en dehors des parties actuellement urbanisées de la commune ", c'est-à-dire des parties du territoire communal qui comportent déjà un nombre et une densité significatifs de constructions. Il en résulte qu'en dehors des cas où elles relèvent des exceptions expressément et limitativement prévues, les constructions ne peuvent être autorisées dès lors que leur réalisation a pour effet d'étendre la partie actuellement urbanisée de la commune. Pour apprécier si un projet a pour effet d'étendre la partie actuellement urbanisée de la commune, il est tenu compte de sa proximité avec les constructions existantes situées dans les parties urbanisées de la commune ainsi que du nombre et de la densité des constructions projetées. 
 8. Il ressort des pièces du dossier, notamment des photographies aériennes produites par les parties, que le terrain destiné à accueillir le projet, d'une vaste surface de 11 965 mètres carrés, est dépourvu de toute construction. Il n'est pas contesté qu'il revêt un caractère agricole avéré dans la mesure où il est déclaré à la politique agricole commune. Ce tènement borde, à l'ouest et à l'est, quelques habitations individuelles disséminées, tandis qu'il s'ouvre sur un vaste espace agricole au nord. Bien qu'il soit situé à proximité d'un secteur présentant une concentration significative de maisons d'habitation, il ne saurait être regardé comme appartenant à ce secteur, dont il est nettement séparé par une route départementale qui constitue une coupure d'urbanisation. Le lotissement de seize lots projeté par la société CO Patrimoine doit ainsi être regardé, eu égard à sa localisation et à son ampleur, comme ayant pour effet d'étendre la partie actuellement urbanisée de la commune de Villers. Dans ces conditions, et alors même que le terrain en cause est desservi par les réseaux publics, le maire de la commune de Villers a pu légalement estimer que le projet méconnaît les dispositions de l'article L. 111-3 du code de l'urbanisme. 
 9. Une décision rejetant une demande d'autorisation d'urbanisme pour plusieurs motifs ne peut être annulée par le juge de l'excès de pouvoir à raison de son illégalité interne, réserve faite du détournement de pouvoir, que si chacun des motifs qui pourraient suffire à la justifier sont entachés d'illégalité. En outre, en application de l'article L. 600-4-1 du code de l'urbanisme, le tribunal administratif saisi doit, lorsqu'il annule une telle décision de refus, se prononcer sur l'ensemble des moyens de la demande qu'il estime susceptibles de fonder cette annulation, qu'ils portent d'ailleurs sur la légalité externe ou sur la légalité interne de la décision. En revanche, lorsqu'il juge que l'un ou certains seulement des motifs de la décision de refus en litige sont de nature à la justifier légalement, le tribunal administratif peut rejeter la demande tendant à son annulation sans être tenu de se prononcer sur les moyens de cette demande qui ne se rapportent pas à la légalité de ces motifs de refus. 
 10. Le motif tiré de la méconnaissance de l'article L. 111-3 du code de l'urbanisme étant, à lui seul, de nature à justifier légalement le refus de permis d'aménager, l'éventuelle illégalité des autres motifs de refus de l'autorisation d'urbanisme ne serait pas de nature à entacher d'illégalité l'arrêté en litige, dès lors qu'il résulte de l'instruction que le maire de Villers aurait pris la même décision s'il n'avait retenu que le motif dont la légalité est confirmée au point 8 du présent jugement. 
 11. Il résulte de l'ensemble de ce qui précède que la société CO Patrimoine n'est pas fondée à demander l'annulation de l'arrêté du 15 février 2024. Par voie de conséquence, ses conclusions à fin d'injonction et celles tendant à l'application de l'article L. 761-1 du code de justice administrative ne peuvent qu'être rejetées.  
 D É C I D E : 
 Article 1er : La requête de la société CO Patrimoine est rejetée. 
 Article 2 : Le présent jugement sera notifié à la société CO Patrimoine et au ministre de l'aménagement du territoire et de la décentralisation. 
 Copie en sera adressée au préfet de la Loire et à la commune de Villers. 
 Délibéré après l'audience du 7 janvier 2025, à laquelle siégeaient : 
 M. Hervé Drouet, président, 
 M. François-Xavier Richard-Rendolet, premier conseiller, 
 Mme Océane Viotti, première conseillère. 
 Rendu public par mise à disposition au greffe le 21 janvier 2025. 
 La rapporteure, 
 O. ViottiLe président, 
 H. Drouet      
 La greffière, 
 L. Khaled 
 La République mande et ordonne au ministre de l'aménagement du territoire et de la décentralisation en ce qui le concerne et à tous commissaires de justice à ce requis en ce qui concerne les voies de droit commun contre les parties privées, de pourvoir à l'exécution de la présente décision. 
 Pour expédition conforme, 
 La greffière, 
 No 2402780