TA21 · 2ème chambre — 20 février 2025

Vu la procédure suivante : 
 Par un jugement du 22 juillet 2024, le tribunal judiciaire de Sens, statuant sur la requête de M. F D et de Mme E B, épouse D, dirigée contre une facture du 6 juillet 2021 et une saisie administrative à tiers détenteur, émise le 20 janvier 2023 par le centre des finances publiques de Saint-Florentin dans l'Yonne pour le compte de la commune de Champlost, a sursis à statuer et invité les parties à saisir le tribunal administratif de Dijon de la question de la légalité de la délibération du 6 juillet 2011, par laquelle le conseil municipal de la commune de Champlost a décidé de mettre les factures d'eau des logements locatifs au nom des propriétaires correspondants et du règlement du 10 mars 1938 du service public des eaux de la commune de Champlost. 
 Par une requête et un mémoire, enregistrés les 20 août et 22 octobre 2024, M. F D et Mme E B, épouse D, représentés par la société d'exercice libéral à responsabilité limitée Brocard, Gire, demandent au tribunal :  
 1°) de déclarer illégale la délibération du 6 juillet 2011, par laquelle le conseil municipal de la commune de Champlost a décidé de libeller les factures d'eau des logements locatifs au nom des propriétaires correspondants ; 
 2°) de déclarer illégal, par voie de conséquence, le règlement du 10 mars 1938 du service public des eaux de la commune de Champlost ; 
 3°) de mettre à la charge de la commune de Champlost une somme de 2 000 euros au titre de l'article L. 761-1 du code de justice administrative. 
 Ils soutiennent que :  
 - ils ont invoqué l'illégalité de la délibération du conseil municipal par la voie de l'exception, de sorte que leur demande est recevable ; 
 - la commune de Champlost, par la délibération litigieuse, a porté atteinte au principe du libre consentement de l'usager à souscrire un abonnement, et aux droits des parties à un contrat de location de fixer librement si l'abonnement est souscrit par le propriétaire ou par le locataire ; elle ne pouvait établir les factures, dans tous les cas, au nom du propriétaire ; 
 - l'article R. 2224-19-8 du code général des collectivités territoriales, invoqué par la commune, porte sur les sommes dues au titre de l'assainissement et non sur celles dues au titre de la fourniture d'eau potable ; 
 - tant la délibération du 6 juillet 2011 que le règlement du service des eaux de la commune, en imposant sans aucune alternative que les compteurs d'eau soient établis au nom des propriétaires et que ceux-ci acquittent les factures, ont défini des clauses abusives au sens des articles L. 212-1 et L. 241-1 du code de la consommation, comme l'a relevé la Commission des clauses abusives, et ont commis une erreur de droit ; 
 - la commune de Champlost ne pouvait, sans méconnaître l'article 5 du règlement du service des eaux, leur demander de payer les factures d'eau, en lieu et place de leurs locataires, dès lors qu'ils ne se sont jamais engagés à payer les sommes dues par leurs locataires défaillants. 
 Par un mémoire, enregistré le 15 octobre 2024, la directrice départementale des finances publiques de l'Yonne fait part de ses observations. 
 Elle soutient que :  
 - les époux D contestent le bien-fondé du rôle émis par la commune et non la régularisation du recouvrement mis en œuvre par le comptable public ; 
 - elle ne peut en conséquence être considérée comme partie à ce contentieux. 
 Par un mémoire en défense, enregistré le 16 octobre 2024, la commune de Champlost, représentée par la société civile professionnelle Société d'avocats Cyril Guitteaud, Anne-Gaëlle Lecour, conclut à ce que le tribunal déclare légaux la délibération du 6 juillet 2011, par laquelle le conseil municipal de la commune de Champlost a décidé de mettre les factures d'eau des logements locatifs au nom des propriétaires correspondants et le règlement du 10 mars 1938 du service public des eaux de la commune de Champlost, à ce que M. et Mme A C soient condamnés aux entiers dépens et à ce qu'une somme de 2 000 euros soit mise à leur charge au titre de l'article L. 761-1 du code de justice administrative. 
 Elle soutient que : 
 - la délibération du 6 juillet 2011 n'a jamais été contestée avant l'émission de la facture litigieuse, de sorte que la demande de M. et Mme A C, est tardive et donc irrecevable ; 
 - la délibération du 6 juillet 2011 de la commune de Champlost est légale ; 
 - le règlement du 10 mars 1938 du service public des eaux de la commune de Champlost est légal. 
 Les parties ont été informées par une lettre du 25 octobre 2024 que cette affaire était susceptible, à compter du 25 novembre 2024, de faire l'objet d'une clôture d'instruction à effet immédiat en application des dispositions de l'article R. 611-11-1 du code de justice administrative. 
 La clôture de l'instruction a été fixée au 28 novembre 2024 par ordonnance du même jour. 
 Vu les autres pièces du dossier. 
 Vu : 
 - le code général des collectivités territoriales ; 
 - le code de la consommation ; 
 - le code de justice administrative. 
 Les parties ont été régulièrement averties du jour de l'audience. 
 Ont été entendus au cours de l'audience publique : 
 - le rapport de M. Irénée Hugez, 
 - et les conclusions de M. Thierry Bataillard, rapporteur public. 
 Considérant ce qui suit : 
 1. M. F D et Mme E B, épouse D, sont propriétaires d'une maison d'habitation sise 25 route de Paris à Champlost, dans l'Yonne, qu'ils ont donnée à bail. Dans un contexte de loyers impayés et à la suite du signalement d'une surconsommation d'eau par les locataires, M. et Mme A C ont été destinataires d'une facture, en date du 5 juillet 2021, d'un montant toutes taxes comprises de 5 988,05 euros, constituant extrait de titre exécutoire, puis d'une saisie administrative à tiers détenteur du 20 janvier 2023. Ils ont contesté ce titre et cet acte de recouvrement forcé devant le tribunal judiciaire de Sens. Par un jugement du 22 juillet 2024, ce tribunal a sursis à statuer, a posé au tribunal administratif de Dijon une question préjudicielle, dont dépend la solution du litige, afin que le tribunal se prononce sur la légalité de la délibération du 6 juillet 2011, par laquelle le conseil municipal de la commune de Champlost a décidé de mettre les factures d'eau des logements locatifs au nom des propriétaires correspondants et, le cas échéant, sur celle du règlement du service public des eaux de la commune de Champlost du 10 mars 1938. Eu égard au dispositif de ce jugement, le tribunal judiciaire de Sens doit être regardé comme demandant au tribunal de statuer, à titre principal, sur le moyen tiré de ce que cette délibération porte atteinte au principe du libre consentement de l'usager à souscrire un abonnement et notamment, en cas de contrat de location, au droit des parties à ce contrat de fixer librement si l'abonnement est souscrit par le propriétaire ou le locataire, à titre subsidiaire sur tout moyen dirigé contre cette délibération, et, le cas échéant sur tout moyen soulevé à l'encontre de l'annulation totale ou partielle du règlement du service public des eaux de la commune de Champlost du 10 mars 1938. 
 Sur la recevabilité : 
 2. Il n'appartient pas au juge administratif, saisi d'une question préjudicielle en appréciation de légalité, de statuer sur la recevabilité de l'exception d'illégalité qui se trouve à l'origine du renvoi ni sur le caractère définitif de la délibération en litige. Par suite, les conclusions de la commune de Champlost tendant à ce qu'il soit déclaré que la délibération du 6 juillet 2011 du conseil municipal de la commune est définitive et que la demande de M. et Mme A C est irrecevable doivent elles-mêmes être rejetées comme irrecevables. 
 Sur la question préjudicielle : 
 3. Aux termes des deux premiers alinéas de l'article L. 2224-12 du code général des collectivités territoriales : " Les communes et les groupements de collectivités territoriales, après avis de la commission consultative des services publics locaux, établissent, pour chaque service d'eau ou d'assainissement dont ils sont responsables, un règlement de service définissant, en fonction des conditions locales, les prestations assurées par le service ainsi que les obligations respectives de l'exploitant, des abonnés, des usagers et des propriétaires. / L'exploitant remet à chaque abonné le règlement de service ou le lui adresse par courrier postal ou électronique. Le paiement de la première facture suivant la diffusion du règlement de service ou de sa mise à jour vaut accusé de réception par l'abonné. Le règlement est tenu à la disposition des usagers. ". Aux termes du premier alinéa du I de l'article L. 2224-12-4 du même code : " Toute facture d'eau comprend un montant calculé en fonction du volume réellement consommé par l'abonné et peut, en outre, comprendre un montant calculé indépendamment de ce volume en fonction des charges fixes du service et des caractéristiques du branchement, notamment du nombre de logements desservis. ". Aux termes du premier alinéa de l'article R. 2224-19-8 de ce code, qui est applicable au service public de distribution d'eau potable : " La facturation des sommes dues par les usagers est faite au nom du titulaire de l'abonnement à l'eau, à défaut au nom du propriétaire du fonds de commerce, à défaut au nom du propriétaire de l'immeuble. ". 
 4. Il résulte des dispositions précitées, d'une part, que l'exploitant d'un service public d'eau potable ne peut établir de factures de consommation d'eau que dans le cadre d'un contrat d'abonnement et ne peut en poursuivre le recouvrement qu'auprès de la personne qui a souscrit un tel contrat et, d'autre part, que ces dispositions confèrent un caractère subsidiaire au recouvrement auprès des propriétaires des sommes dues par les locataires au titre de leur consommation d'eau potable lorsque ces derniers sont abonnés au service de distribution. 
 5. Par ailleurs, aux termes de l'article 5 du règlement du service public des eaux de la commune de Champlost, intitulé " Demande d'abonnement " : " L'eau sera concédée à tout propriétaire qui en fera la demande écrite ; elle pourra également être concédée aux usufruitiers ou locataires si leurs demandes sont accompagnées du consentement écrit du propriétaire qui devra, en outre, s'engager à payer à la Commune les sommes dues par ses usufruitiers ou locataires, si ceux-ci disparaissent ou sont défaillants. ". 
 6. Par la délibération en litige du 6 juillet 2011, le conseil municipal de la commune de Champlost a décidé que " les factures d'eau des logements locatifs (sont) libellées aux noms des propriétaires ". Eu égard à ses termes, cette délibération ne peut qu'être regardée comme ayant, implicitement mais nécessairement, abrogé l'article 5 précité du règlement du service public des eaux de la commune, en tant que cet article fait obligation aux propriétaires de s'engager à payer à la commune les sommes dues par les usufruitiers ou les locataires si ceux-ci disparaissent ou sont défaillants. 
 7. En premier lieu, la délibération en litige du 6 juillet 2011 prévoit de facturer en toute circonstance les propriétaires des logements, alors même que ces logements seraient occupés par des locataires ayant souscrit un abonnement. Alors qu'aucune disposition du code général des collectivités territoriales ne permet d'imposer une telle obligation au propriétaire non-occupant, qui n'est pas le bénéficiaire du service, cette disposition a porté atteinte au principe du libre consentement de l'usager, en imposant au propriétaire qui n'a pas manifesté de volonté de bénéficier de ce service, dans le cas où les parties au contrat de location ont décidé que l'abonnement serait souscrit au nom du locataire, de payer le coût du service rendu au locataire. En outre, eu égard à ce qui a été dit au point 4 du présent jugement, cette disposition méconnaît également les dispositions de l'article R. 2224-19-8 du code général des collectivités territoriales qui prévoient que la facture est adressée au titulaire de l'abonnement. Par suite, il y a lieu de déclarer illégale la délibération du 6 juillet 2011, par laquelle le conseil municipal de la commune de Champlost a décidé de libeller les factures d'eau des logements locatifs au nom des propriétaires correspondants. 
 8. En deuxième lieu, aux termes de l'article L. 212-1 du code de la consommation : " Dans les contrats conclus entre professionnels et consommateurs, sont abusives les clauses qui ont pour objet ou pour effet de créer, au détriment du consommateur, un déséquilibre significatif entre les droits et obligations des parties au contrat. / Sans préjudice des règles d'interprétation prévues aux articles 1188, 1189, 1191 et 1192 du code civil, le caractère abusif d'une clause s'apprécie en se référant, au moment de la conclusion du contrat, à toutes les circonstances qui entourent sa conclusion, de même qu'à toutes les autres clauses du contrat. Il s'apprécie également au regard de celles contenues dans un autre contrat lorsque les deux contrats sont juridiquement liés dans leur conclusion ou leur exécution. / L'appréciation du caractère abusif des clauses au sens du premier alinéa ne porte ni sur la définition de l'objet principal du contrat ni sur l'adéquation du prix ou de la rémunération au bien vendu ou au service offert pour autant que les clauses soient rédigées de façon claire et compréhensible. / Un décret en Conseil d'Etat, pris après avis de la commission des clauses abusives, détermine des types de clauses qui, eu égard à la gravité des atteintes qu'elles portent à l'équilibre du contrat, doivent être regardées, de manière irréfragable, comme abusives au sens du premier alinéa. / Un décret pris dans les mêmes conditions, détermine une liste de clauses présumées abusives ; en cas de litige concernant un contrat comportant une telle clause, le professionnel doit apporter la preuve du caractère non abusif de la clause litigieuse. / Ces dispositions sont applicables quels que soient la forme ou le support du contrat. Il en est ainsi notamment des bons de commande, factures, bons de garantie, bordereaux ou bons de livraison, billets ou tickets, contenant des stipulations négociées librement ou non ou des références à des conditions générales préétablie. ". 
 9. Le caractère abusif d'une clause s'apprécie non seulement au regard de cette clause elle-même mais aussi compte tenu de l'ensemble des stipulations du contrat et, lorsque celui-ci a pour objet l'exécution d'un service public, des caractéristiques particulières de ce service. 
 10. Les dispositions citées au point 5 du présent jugement, insérées dans le règlement du service public des eaux de la commune de Champlost, arrêté par délibération du 18 janvier 1938 du conseil municipal de la commune, imposent au propriétaire, dans tous les cas où l'abonnement au service public de distribution d'eau potable est souscrit par le locataire, de garantir le paiement des sommes dues par le locataire défaillant. En imposant un tel engagement sans aucune alternative, notamment sous la forme d'un dépôt de garantie, le service des eaux de la commune de Champlost déséquilibre le contrat au détriment du propriétaire qui peut se trouver chargé d'une obligation pour des fournitures dont il n'aura pas profité lui-même et dont il n'a aucun moyen de maîtriser l'ampleur. De telles dispositions ne sont pas justifiées par les caractéristiques particulières de ce service public. Elles présentent ainsi le caractère d'une clause abusive au sens de l'article L. 212-1 du code de la consommation. Par suite, il y a lieu de déclarer illégale la délibération du 18 janvier 1938 du conseil municipal de la commune de Champlost, ayant arrêté le règlement du service public des eaux de la commune, dans sa rédaction antérieure à la délibération précitée, en tant que les dispositions de l'article 5 de ce règlement permettent d'imposer au propriétaire de garantir le paiement des sommes dues par le locataire. 
 Sur les dépens : 
 11. Aux termes de l'article R. 761-1 du code de justice administrative : " Les dépens comprennent les frais d'expertise, d'enquête et de toute autre mesure d'instruction dont les frais ne sont pas à la charge de l'État. / Sous réserve de dispositions particulières, ils sont mis à la charge de toute partie perdante sauf si les circonstances particulières de l'affaire justifient qu'ils soient mis à la charge d'une autre partie ou partagés entre les parties. / L'État peut être condamné aux dépens. ". 
 12. Il ne résulte pas de l'instruction que la commune de Champlost aurait exposé des dépens au sens des dispositions précitées. Ses conclusions tendant à la condamnation de M. et Mme A C aux dépens ne peuvent ainsi qu'être rejetées. 
 Sur les conclusions tendant à l'application de l'article L. 761-1 du code de justice administrative : 
 13. Il n'y a pas lieu, dans les circonstances de l'espèce, de mettre à la charge de la commune de Champlost la somme que M. et Mme A C demandent au titre des frais exposés et non compris dans les dépens. Les dispositions du même article font par ailleurs obstacle à ce que les sommes demandées à ce titre par la commune de Champlost soient mises à la charge de M. et Mme A C, qui ne sont pas la partie perdante. 
 D E C I D E : 
 Article 1er : Il est déclaré que la délibération du 6 juillet 2011, par laquelle le conseil municipal de la commune de Champlost a décidé de libeller les factures d'eau des logements locatifs au nom des propriétaires correspondants est entachée d'illégalité. 
 Article 2 : Il est déclaré que la délibération du 18 janvier 1938 du conseil municipal de la commune de Champlost, ayant arrêté le règlement du service public des eaux de la commune, dans sa rédaction antérieure à la délibération du 6 juillet 2011, est entachée d'illégalité, en tant que les dispositions de l'article 5 de ce règlement permettent d'imposer au propriétaire de garantir le paiement des sommes dues par le locataire. 
 Article 3 : Le surplus des conclusions de la requête de M. et Mme A C est rejeté. 
 Article 4 : Les conclusions de la commune de Champlost au titre des articles R. 761-1 et L. 761-1 du code de justice administrative sont rejetées. 
 Article 5 : Le présent jugement sera notifié à M. F D, à Mme E B, à la commune de Champlost, au tribunal judiciaire de Sens et à la directrice départementale des finances publiques de l'Yonne. 
 Copie en sera adressée pour information au préfet de l'Yonne, au préfet de la région Bourgogne-Franche-Comté et au ministre de l'aménagement du territoire et de la décentralisation. 
 Délibéré après l'audience du 11 février 2025, à laquelle siégeaient : 
 M. Nicolet, président, 
 M. Hugez, premier conseiller, 
 Mme Hascoët, première conseillère. 
 Rendu public par mise à disposition au greffe le 20 février 2025. 
 Le rapporteur, 
 I. Hugez 
 Le président, 
 Ph. Nicolet        
 La greffière, 
 L. Curot 
 La République mande et ordonne au préfet de l'Yonne, en ce qui le concerne ou à tous commissaires de justice à ce requis en ce qui concerne les voies de droit commun contre les parties privées, de pourvoir à l'exécution de la présente décision. 
 Pour expédition, 
 La greffière, 
 lc