TA64 · CHAMBRE 3 — 6 mai 2026

Vu la procédure suivante : 
 
Par une requête et un mémoire, enregistrés respectivement le 26 décembre 2024 et le 10  septembre 2025, la société Hivory, représentée par Me Bon-Julien, demande au tribunal :  
 
1°) d’annuler la décision du 28 octobre 2024 par laquelle le maire de la commune d’Auch a fait opposition à la déclaration préalable déposée en vue de l’installation d’une station de radiotéléphonie sur un terrain situé avenue Sambre et Meuse à Auch ; 
 
2°) d’enjoindre, à titre principal, au maire de la commune d’Auch de lui délivrer un certificat de non-opposition à la déclaration préalable enregistrée sous le numéro DP  03201324A0172 pour l’installation d’une station de radiotéléphonie dans le délai de quinze jours à compter de la notification du jugement, ou à défaut de prendre un arrêté de non-opposition à cette déclaration préalable dans les mêmes conditions de délai ;  
 
3°) de mettre à la charge de la commune d’Auch la somme de 1 500 euros au titre de l’article L. 761-1 du code de justice administrative.  
 
Elle soutient que :  
- il n’est pas justifié de la compétence du signataire de la décision attaquée ; 
- la décision attaquée a été prise à l’issue d’une procédure irrégulière à défaut d’avoir été précédée d’une procédure contradictoire de retrait de la décision tacite de non opposition intervenue antérieurement ; à ce titre, la demande de pièce complémentaire, réceptionnée après l’expiration du délai d’instruction, n’a pas eu pour effet de le proroger dès lors que les pièces demandées étaient déjà transmises ou n’étaient pas requises ; 
- cette décision méconnaît les dispositions de l’article L. 424-5 du code de l’urbanisme en ce qu’elle est intervenue au-delà du délai de trois mois prévu par ces dispositions ; 
- la décision attaquée est entachée d’une erreur d’appréciation dès lors que les documents requis ont été transmis. 
 
Par un mémoire en défense, enregistré le 19 mai 2025, la commune d’Auch, représentée par Me Heymans, conclut au rejet de la requête et à ce qu’une somme de 1 500 euros soit mise à la charge de la société Hivory au titre de l’article L. 761-1 du code de justice administrative.  
 
Elle fait valoir que les moyens invoqués dans la requête ne sont pas fondés. 
 
Par une ordonnance du 3 septembre 2025, la clôture de l’instruction a été fixée au 6 octobre 2025. 
 
Une pièce complémentaire a été produite pour la commune d’Auch le 21 avril 2026 et n’a pas été communiquée. 
 
 
Vu les autres pièces du dossier ; 
 
Vu : 
- le code de l’urbanisme ; 
- le code de justice administrative. 
 
 
Les parties ont été régulièrement averties du jour de l’audience. 
 
Ont été entendus au cours de l’audience publique : 
- le rapport de Mme Foulon,  
- et les conclusions de Mme Portès, rapporteure publique. 
 
Considérant ce qui suit : 
 
La société Hivory a déposé une déclaration préalable de travaux le 23 mai 2024, pour l’installation d’un site radioélectrique comprenant la pose d’un pylône monotube radome, intégrant les antennes relais de l’opérateur, d’une dalle béton enterrée et d’une zone technique clôturée sur le territoire de la commune d’Auch (Gers). Le 28 octobre 2024, le maire de la commune d’Auch a délivré à la société Hivory une décision l’informant que son dossier avait fait l’objet d’une décision implicite d’opposition du fait de l’absence de production des pièces exigées par le code de l’urbanisme, en dépit de sa demande. La société Hivory demande au tribunal d’annuler cette décision d’opposition à déclaration préalable. 
 
Sur les conclusions à fin d’annulation : 
 
En ce qui concerne la naissance d’une décision tacite de non-opposition : 
 
S’agissant des délais de notification du courrier du 19 juin 2024 portant demande de pièces et prorogation du délai d’instruction : 
 
Aux termes de l’article R. 423-23 du code de l'urbanisme : « Le délai d'instruction de droit commun est de : a) Un mois pour les déclarations préalables ; (...) ». Aux termes de l’article R. 423-38 du même code : « Lorsque le dossier ne comprend pas les pièces exigées en application du présent livre, l'autorité compétente, dans le délai d'un mois à compter de la réception ou du dépôt du dossier à la mairie, adresse au demandeur ou à l'auteur de la déclaration une lettre recommandée avec demande d'avis de réception, indiquant, de façon exhaustive, les pièces manquantes. ». L’article R. 423-41 du même code dispose que : « Une demande de production de pièce manquante notifiée après la fin du délai d'un mois prévu à l'article R*423-38 ou ne portant pas sur l'une des pièces énumérées par le présent code n'a pas pour effet de modifier les délais d'instruction définis aux articles R*423-23 à R*423-37-1 et notifiés dans les conditions prévues par les articles R*423-42 à R*423-49. ». Enfin, l’article R. 423-47 de ce code dispose que : « Lorsque les courriers sont adressés au demandeur par lettre recommandée avec demande d'avis de réception, l'intéressé est réputé en avoir reçu notification à la date de la première présentation du courrier. ». 
 
Il résulte de ces dispositions qu’à défaut de notification d'une décision d'opposition dans le délai prévu par cet article, l'auteur d'une déclaration de travaux exemptés du permis de construire bénéficie d'une décision implicite de non‑opposition. Ainsi, la notification ultérieure d'une décision d'opposition s'analyse comme un retrait de cette décision implicite. En outre, le délai d’instruction d’une déclaration préalable de travaux, qui n’est pas un délai de procédure contentieuse, n’est pas franc, et se décompte de jour à jour. Enfin, ne s’agissant pas d’un délai de procédure contentieuse, au sens de l'article 642 du code de procédure civile, il ne peut être prorogé jusqu’au premier jour ouvrable au cas où il expire un samedi, un dimanche ou un jour férié ou chômé. 
 
En l’espèce, il est constant que la société Hivory a déposé la déclaration préalable en litige le 23 mai 2024. Ainsi, la commune avait jusqu’au 23 juin 2024 minuit pour notifier une demande de pièce complémentaire ou une prorogation du délai d’instruction à la société Hivory. Par un courrier du 19 juin 2024, la commune d’Auch a demandé à la société Hivory de compléter son dossier dans un délai de trois mois et l’a informée qu’en application de l’article R. 423-24 du code de l’urbanisme, le délai d’instruction de droit commun est majoré d’un mois, le projet se situant dans le périmètre d’un site patrimonial remarquable. Or, il ressort du suivi de la lettre du 19 juin 2024, adressée en recommandé avec avis de réception que cette lettre est arrivée sur le site de distribution le samedi 22 juin 2024, a été préparée pour être distribuée à la société Hivory ce même jour puis qu’une « seconde présentation » a été programmée, avant de lui être effectivement délivrée le lundi 24 juin 2024 par les services postaux. En outre, la copie de l’enveloppe de cette lettre, transmise par la requérante, mentionne une date de remise aux services postaux le 20 juin 2024. Dans ces conditions, eu égard au délai normal d’acheminement d’un courrier en recommandé, ces éléments sont suffisamment clairs, précis et concordants pour permettre de considérer que ce pli a été présenté une première fois le 22 juin 2024 et doit être, dès lors, regardé comme réputé être régulièrement notifié, en application des dispositions précitées de l’article R. 423-47 du code de l’urbanisme, à la date de première présentation du courrier, soit le samedi 22 juin 2024, dans le délai d’un mois suivant le dépôt du dossier. 
 
Dès lors, le courrier tendant à informer de la majoration du délai d’instruction et à demander des pièces complémentaires n’était pas tardive. 
 
S’agissant de la nature des pièces demandées : 
 
Aux termes de l’article L. 423-1 du code de l’urbanisme : « Les demandes de permis de construire, d'aménager ou de démolir et les déclarations préalables sont présentées et instruites dans les conditions et délais fixés par décret en Conseil d'État. / Le dossier joint à ces demandes et déclarations ne peut comprendre que les pièces nécessaires à la vérification du respect du droit de l'Union européenne, des règles relatives à l'utilisation des sols et à l'implantation, à la destination, à la nature, à l'architecture, aux dimensions et à l'assainissement des constructions et à l'aménagement de leurs abords ainsi que des dispositions relatives à la salubrité ou à la sécurité publique ou relevant d'une autre législation dans les cas prévus au chapitre V du présent titre. / (…) / Aucune prolongation du délai d'instruction n'est possible en dehors des cas et conditions prévus par ce décret. / (…) ». 
 
Il résulte des articles R. 423-22, R. 423-23, R. 423-38, R. 423-39, R. 423-41 et R.  424- 1 du code de l’urbanisme qu’à l’expiration du délai d’instruction tel qu’il résulte de l’application des dispositions du chapitre III du titre II du livre IV du code relatives à l’instruction des déclarations préalables, des demandes de permis de construire, d'aménager ou de démolir, naît une décision de non-opposition à déclaration préalable ou un permis tacite. En application de ces dispositions, le délai d’instruction n’est ni interrompu, ni modifié par une demande, illégale, tendant à compléter le dossier par une pièce qui n’est pas exigée en application du livre IV de la partie réglementaire du code de l’urbanisme. Dans ce cas, une décision de non-opposition à déclaration préalable ou un permis tacite naît à l’expiration du délai d’instruction, sans qu’une telle demande puisse y faire obstacle. 
 
Par le courrier réceptionné le 22 juin 2024, le service instructeur a demandé à la société Hivory de produire un imprimé de sa déclaration signée par la personne identifiée au cadre 1.2, un plan de masse (DP2) coté dans les trois dimensions indiquant son échelle et son orientation, les cotes de niveaux du terrain avant et après travaux, les parties du terrain à creuser, la végétation existante, l’emplacement prévu pour le raccordement au réseau électrique ainsi que les points et les angles des prises de vue des photographies transmises. Ce courrier demande également la production d’un plan en coupe du terrain et de la construction (DP3) comportant les cotes de niveaux du terrain naturel avant et après travaux, un plan des façades du projet (DP4), et la production en couleur du document graphique (DP6) permettant d'apprécier l'insertion du projet dans son environnement et des photographies (DP7 et DP8) permettant de situer le terrain dans l'environnement proche et dans l’environnement lointain. La société Hivory a répondu à cette demande par le dépôt de pièces complémentaires le 19 août 2024. 
 
D’une part, aux termes de l’article R. 423-1 du code de l’urbanisme : « Les (…) déclarations préalables sont adressées par pli recommandé avec demande d'avis de réception ou déposées à la mairie de la commune dans laquelle les travaux sont envisagés : / a) Soit par le ou les propriétaires du ou des terrains, leur mandataire ou par une ou plusieurs personnes attestant être autorisées par eux à exécuter les travaux ; (…). ». Aux termes de l’article R. 431-35 du même code : « La déclaration préalable précise : / a) L'identité du ou des déclarants, qui comprend son numéro SIRET lorsqu'il s'agit d'une personne morale en bénéficiant et sa date de naissance lorsqu'il s'agit d'une personne physique ; / (…) La déclaration comporte également l'attestation du ou des déclarants qu'ils remplissent les conditions définies à l'article R*423-1 pour déposer une déclaration préalable. / Aucune autre information ou pièce ne peut être exigée par l'autorité compétente. ». 
  
Il résulte des dispositions des articles R. 423-1 et R. 431-35 du code de l'urbanisme que les déclarations préalables doivent seulement comporter, comme les demandes de permis de construire en vertu de l'article R. 431-5 du code de l'urbanisme, l'attestation du pétitionnaire qu'il remplit les conditions définies à l'article R. 423-1. Les autorisations d'utilisation du sol, qui ont pour seul objet de s'assurer de la conformité des travaux qu'elles autorisent avec la législation et la réglementation d'urbanisme, étant accordées sous réserve du droit des tiers, il n'appartient pas à l'autorité compétente de vérifier, dans le cadre de l'instruction d'une déclaration ou d'une demande de permis, la validité de l'attestation établie par le demandeur. Toutefois, lorsque l'autorité saisie d'une telle déclaration ou d'une demande de permis de construire vient à disposer au moment où elle statue, sans avoir à procéder à une instruction lui permettant de les recueillir, d'informations de nature à établir son caractère frauduleux ou faisant apparaître, sans que cela puisse donner lieu à une contestation sérieuse, que le pétitionnaire ne dispose, contrairement à ce qu'implique l'article R. 423-1 du code de l'urbanisme, d'aucun droit à la déposer, il lui revient de s'opposer à la déclaration ou de refuser la demande de permis pour ce motif. 
 
Le courrier du 19 juin 2024 mentionne que « l’imprimé de demande doit être signé par la personne identifiée au cadre 1.2 à savoir Monsieur E... C... ». Il ressort des pièces du dossier que le Cerfa de la déclaration déposée le 23 mai 2024 comporte l’identité du déclarant, la SAS Hivory, et le nom du représentant cette société, M. E... C.... Ce formulaire comporte également un paraphe ainsi que le nom du signataire, M. B..., représentant de la société Geon. Le dossier de déclaration préalable déposé le 23 mai 2024 comportait en outre un document signé le 1er mars 2022 par M. C... et M. B... par lequel la société Hivory a donné mandat à la société Geon pour « solliciter, en son nom, toutes les autorisations juridiques et administratives (déclarations préalables, permis de construire) qui lui seront nécessaires dans le cadre de la réalisation de son projet d’implantation de pylône télécom et signer les demandes correspondantes ». Dès lors, et sans que la commune puisse utilement arguer de ce que le Cerfa ne comporte pas le prénom de M. B..., la demande tendant à compléter, pour ce motif, le dossier déposé doit être censurée. 
 
D’autre part, aux termes de l’article R. 431-36 de ce code : « Le dossier joint à la déclaration comprend : / a) Un plan permettant de connaître la situation du terrain à l'intérieur de la commune ; / b) Un plan de masse coté dans les trois dimensions lorsque le projet a pour effet de créer une construction ou de modifier le volume d'une construction existante ; / c) Une représentation de l'aspect extérieur de la construction faisant apparaître les modifications projetées et si le projet a pour effet de modifier celui-ci ; / d) Le justificatif de dépôt de la demande d'autorisation prévue à l'article R. 244-1 du code de l'aviation civile lorsque le projet porte sur une construction susceptible, en raison de son emplacement et de sa hauteur, de constituer un obstacle à la navigation aérienne. / Il est complété, s'il y a lieu, par les documents mentionnés aux a et b de l'article R. 431-10, à l'article R. 431-14, aux a, b, c, g, q et r de l'article R. 431-16 et aux articles R. 431-18, R. 431-18-1, R. 431-21, R. 431-23-2, R. 431-25, R. 431-31 à R. 431-33 et R. 431-34-1. (…) ». 
 
Il ressort du dossier de déclaration préalable déposé le 23 mai 2024 que ce dernier comportait un plan de masse coté dans les trois dimensions, qui précisait l’échelle, l’orientation et l’état existant ainsi que le projet. Ce plan, ainsi que les plans de coupe, comportent en outre la mention « NGF 137.00 m A... 0,00 m » avant et après implantation du projet, permettant d’en déduire qu’aucune modification n’est apporté au niveau du terrain. Ces différents plans de masse et de coupe du dossier étaient ainsi suffisants pour apprécier les travaux projetés. En outre, le dossier comporte plusieurs photographies et photomontages permettant d’apprécier l’environnement proche et lointain du site d’implantation ainsi que la végétation existante, quand bien même les documents déposés n’auraient pas été transmis en couleur. Si le dossier ne comporte pas de plan des façades et toitures, ce plan n’était pas nécessaire à l’instruction du dossier dès lors que le projet consiste en l’implantation d’un pylône de radiotéléphonie, ainsi qu’il ressort des photomontages et de la notice.  
 
En outre, l’information relative aux modalités de raccordement au réseau public prévue à l’article R. 431-9 du code de l’urbanisme n’est exigible qu’en cas de demande de permis de construire, sans que la commune puisse utilement arguer de ce qu’elle est nécessaire au gestionnaire du réseau. 
 
Il résulte de ce qui précède que la demande de pièces complémentaires, adressée par le courrier du 19 juin 2024, est illégale. Il s’ensuit que le courrier du 19 juin 2024 n’a eu pour effet que de proroger d’un mois le délai d’instruction de cette déclaration préalable, déposée le 23 mai 2024 par la société Hivory, eu égard à la localisation du projet situé dans le périmètre d’un site patrimonial remarquable. Par suite, une décision tacite de non-opposition à la déclaration préalable litigieuse est née le 23 juillet 2024 du silence gardé par le maire sur cette déclaration. Dès lors, la décision attaquée du 28 octobre 2024 doit être regardée comme une décision procédant au retrait de cette décision de non-opposition. 
 
En ce qui concerne l’opposition explicite à déclaration préalable : 
 
En premier lieu, aux termes de l’article L. 122-1 du code des relations entre le public et l’administration : « Les décisions mentionnées à l’article L. 211-2 n’interviennent qu’après que la personne intéressée a été mise à même de présenter des observations écrites et, le cas échéant, sur sa demande, des observations orales. (…) ». Selon l’article L. 211-2 du même code : « Les personnes physiques ou morales ont le droit d’être informées sans délai des motifs des décisions administratives individuelles défavorables qui les concernent. / A cet effet, doivent être motivées les décisions qui : / (…) 4° Retirent ou abrogent une décision créatrice de droits (…) ».  
 
Il résulte de ce qui a été dit au point 15 que la décision attaquée constitue une décision de retrait de la décision tacite de non-opposition à la déclaration préalable de la société requérante née le 23 juillet 2024. Or il est constant que cette décision de retrait n’a pas été précédée d’une procédure contradictoire. Par suite, la requérante est fondée à soutenir que la décision attaquée est entachée d’un vice de procédure l’ayant privée d’une garantie. 
  
En deuxième lieu, aux termes de l’article L. 424-5 du code de l’urbanisme : « La décision de non-opposition à une déclaration préalable ou le permis de construire ou d'aménager ou de démolir, tacite ou explicite, ne peuvent être retirés que s'ils sont illégaux et dans le délai de trois mois suivant la date de ces décisions. Passé ce délai, la décision de non-opposition et le permis ne peuvent être retirés que sur demande expresse de leur bénéficiaire. (…) ».  
 
La décision attaquée du 28 octobre 2024 procède au retrait d’une décision tacite de non-opposition à déclaration préalable du 23 juillet 2024, si bien que la société requérante est fondée à soutenir que le retrait n’a pas été pris dans le délai de trois mois prévu par les dispositions précitées de l’article L. 424-5 du code de l’urbanisme. 
 
Enfin, le refus se fonde sur le caractère incomplet du dossier malgré la demande de pièces et précise « cadre 8 : l’imprimé de demande doit être signé par la personne identifiée au cadre 1.2 ». Toutefois, il résulte de ce qui a été dit au point 11, s’agissant de la demande tendant à modifier le Cerfa, que ce motif est infondé. 
 
Pour l’application de l’article L. 600-4-1 du code de l’urbanisme, aucun des autres moyens soulevés dans la requête n’apparaît, en l’état du dossier, susceptible de fonder l’annulation de la décision attaquée. 
 
Il résulte de tout ce qui précède que la décision du 28 octobre 2024 doit être annulée.  
 
Sur les conclusions aux fins d’injonction : 
 
Lorsque le juge annule un refus d'autorisation ou une opposition à une déclaration après avoir censuré l'ensemble des motifs que l'autorité compétente a énoncés dans sa décision conformément aux prescriptions de l'article L. 424-3 du code de l'urbanisme ainsi que, le cas échéant, les motifs qu'elle a pu invoquer en cours d'instance, il doit, s'il est saisi de conclusions à fin d'injonction, ordonner à l'autorité compétente de délivrer l'autorisation ou de prendre une décision de non-opposition. Il n'en va autrement que s'il résulte de l'instruction soit que les dispositions en vigueur à la date de la décision annulée, qui eu égard aux dispositions de l'article L. 600-2 du code de l'urbanisme demeurent applicables à la demande, interdisent de l'accueillir pour un motif que l'administration n'a pas relevé, ou que, par suite d'un changement de circonstances, la situation de fait existant à la date du jugement y fait obstacle. 
 
Il ne résulte pas de l’instruction qu’un motif que l’administration n’a pas relevé ou qu’un changement dans la situation de droit ou de fait du projet en litige ferait obstacle à la délivrance de la déclaration préalable sollicitée, le cas échéant assortie d’une prescription. Par suite, le présent jugement implique nécessairement qu’un certificat de non-opposition à sa déclaration préalable soit délivrée à la société Hivory. Il y a lieu d’enjoindre au maire de la commune d’Auch d’y procéder dans un délai d’un mois à compter de la notification du présent jugement. 
 
 
 
Sur les frais liés au litige : 
 
Les dispositions de l’article L. 761-1 du code de justice administrative font obstacle à ce qu’une quelconque somme soit mise à la charge de la société Hivory, qui n’est pas la partie perdante dans la présente instance. En revanche, il y a lieu, dans les circonstances de l’espèce, de mettre à la charge de la commune d’Auch la somme de 750 euros à verser à la société Hivory au titre des mêmes dispositions.  
 
D É C I D E : 
 
Article 1er : La décision du 28 octobre 2024 est annulée. 
 
Article 2 : Il est enjoint au maire de la commune d’Auch de délivrer à la société Hivory un certificat de non-opposition à la déclaration préalable déposée le 23 mai 2024 dans un délai d’un mois à compter de la notification du présent jugement. 
 
Article 3 : La commune d’Auch versera à la société Hivory une somme de 750 (sept cent cinquante) euros au titre de l’article L. 761-1 du code de justice administrative. 
 
Article 4 : Le présent jugement sera notifié à la société par actions simplifiée Hivory et à la commune d’Auch. 
 
Délibéré après l'audience du 22 avril 2026, à laquelle siégeaient : 
 
Mme Triolet, présidente, 
Mme Foulon, conseillère, 
M. Buisson, conseiller. 
 
Rendu public par mise à disposition au greffe le 6 mai 2026. 
 
La rapporteure, 
C. FOULON 
La présidente, 
A. TRIOLET 
 
 
La greffière, 
 
 
 
M. D... 
 
 
La République mande et ordonne au préfet du Gers en ce qui le concerne ou à tous commissaires de justice à ce requis en ce qui concerne les voies de droit commun contre les parties privées, de pourvoir à l'exécution de la présente décision.  
 
Pour expédition conforme :  
La greffière,