TA35 · Tribunal Administratif de Rennes — 12 juillet 2024

Vu la procédure suivante : 
 Par une requête enregistrée le 21 juin 2024, les sociétés Bouygues Télécom et Phoenix France Infrastructures, représentées par Me Hamri, demandent au juge des référés : 
 1°) de suspendre, en application de l'article L. 521-1 du code de justice administrative, l'exécution de l'arrêté du maire de la commune de Ploufragan du 21 mai 2024 portant opposition à la déclaration préalable de travaux déposée le 26 avril 2024 sous le n° DP 022 215 24 Q0066, pour l'implantation d'un pylône treillis de 27,5 mètres et d'une zone technique, sur un terrain situé les épinettes ; 
 2°) d'enjoindre à la commune de Ploufragan de procéder de nouveau à l'instruction de sa demande, dans le délai d'un mois à compter de la notification de l'ordonnance à intervenir, sous astreinte de 500 euros par jour de retard ; 
 3°) de mettre à la charge de la commune de Ploufragan la somme de 5 000 euros au titre de l'article L. 761-1 du code de justice administrative. 
 Elles soutiennent que : 
 - la condition tenant à l'urgence est satisfaite, eu égard à l'intérêt public qui s'attache à la couverture du territoire national par les réseaux de téléphonie mobile de quatrième génération, ainsi qu'aux engagements que la société Bouygues Télécom a pris en termes de réalisation de ces taux de couverture, figurant au cahier des charges joint à l'autorisation qui lui a été accordée par l'autorité de régulation des communications électroniques et des postes (ARCEP) ; le calcul du taux de couverture intègre le seul réseau déployé avec ses propres fréquences, hors itinérance ; en l'espèce, la partie du territoire sur laquelle l'ouvrage en litige doit être implanté n'est pas suffisamment ni correctement couverte par ses propres réseaux, et les installations existantes sont très insuffisantes pour fournir un accès de qualité au réseau, ce alors que les besoins des utilisateurs en matière de données vont considérablement croître ; l'arrêté en litige porte ainsi atteinte à la continuité du service public des télécommunications ; 
 - il existe un doute sérieux sur la légalité de l'arrêté en litige, dès lors que : 
 * il est entaché d'un défaut de motivation ; 
 * le projet ne méconnaît pas les dispositions des articles UE 11 du règlement du plan local d'urbanisme et R. 111-27 du code de l'urbanisme : eu égard à ses caractéristiques, l'ouvrage s'insère parfaitement dans son environnement, à dominante agricole et pavillonnaire, qui ne présente aucun caractère remarquable : la zone d'implantation ne bénéficie d'aucune protection architecturale, patrimoniale ou naturelle et l'ouvrage projeté n'y porte pas atteinte ; 
 * le motif tiré de la méconnaissance alléguée des dispositions de l'article D. 98-6-1 du code des postes et des communications électroniques ne permet pas de légalement justifier le refus opposé, dès lors qu'il n'appartient pas à l'autorité en charge de la délivrance des autorisations d'urbanisme de veiller au respect de ces dispositions, en termes notamment de mutualisation des ouvrages. 
 Par un mémoire en défense, enregistré le 1er juillet 2024, la commune de Ploufragan, représentée par Me Donias, conclut au rejet de la requête et à ce que soit mise à la charge solidaire des sociétés Bouygues Télécom et Phoenix France Infrastructures la somme de 2 500 euros au titre des frais d'instance. 
 Elle fait valoir que : 
 - l'arrêté en litige fait mention des textes applicables et des considérations de fait qui en constituent le fondement ; 
 - l'ouvrage s'implante dans un vaste secteur à dominante naturelle et agricole, à proximité de secteurs urbanisés accueillant un habitat pavillonnaire homogène ; il est visible depuis l'ensemble des espaces alentours et se démarque très nettement du paysage ; il affectera significativement le cadre de vie des riverains ; le choix d'un pylône treillis n'atténue pas nécessairement la perception de l'installation ; eu égard à l'atteinte portée à la qualité des lieux avoisinants et aux perspectives paysagères, le motif tiré de la méconnaissance des dispositions de l'article R. 111-27 du code de l'urbanisme est légal et justifie l'opposition en litige ; 
 - le projet ne respecte pas, par ailleurs, les dispositions de l'article A 13 du règlement du plan local d'urbanisme, imposant l'aménagement et le paysagement des surfaces libres de construction et des zones de stationnement ; le dossier ne fait mention que de la réalisation d'une haie, ceignant la zone technique accompagnant le pylône ; aucun paysagement n'est projeté, s'agissant de la zone de stationnement empierrée ; il y a lieu de substituer ce motif de refus à ceux initialement opposés. 
 Vu : 
 - la requête au fond n° 2403437, enregistrée le 20 juin 2024 ; 
 - les autres pièces du dossier. 
 Vu : 
 - le code des postes et des communications électroniques ; 
 - le code de l'urbanisme ; 
 - le code de justice administrative. 
 Le président du tribunal a désigné Mme Thielen, première conseillère, pour statuer sur les demandes de référé. 
 Les parties ont été régulièrement averties du jour de l'audience. 
 Ont été entendus au cours de l'audience publique du 4 juillet 2024 : 
 - le rapport de Mme Thielen ; 
 - les observations de Me Hamri, représentant les sociétés Bouygues Télécom et Phoenix France Infrastructures, qui conclut aux mêmes fins que sa requête, par les mêmes moyens, et précise notamment que : 
 * le motif tiré de la méconnaissance des dispositions de l'article R. 111-27 du code de l'urbanisme ne peut légalement s'opposer au projet : le secteur d'implantation ne présente aucun intérêt particulier et n'est pas protégé ; l'ouvrage projeté n'y porte aucunement atteinte ; les caractéristiques techniques de l'antenne, en treillis, garantissent sa bonne insertion paysagère ; la hauteur est relativement importante mais correspond à celle nécessaire pour assurer la couverture du territoire ; 
 * s'agissant de la substitution de motifs, la parcelle d'implantation ne présente, en l'état, aucun aménagement paysager ; le projet prévoyant la création d'un aménagement paysager, à travers l'implantation d'une haie bocagère clôturant la zone technique et le pylône, l'ensemble devient plus conforme aux exigences de l'article A 13 du règlement du plan local d'urbanisme opposé ; 
 * la prescription que comportent ces dispositions n'est pas suffisamment précise ; elle doit donc être interprétée de manière stricte voire restrictive, et appréciée à l'échelle de la construction projetée, et non de l'unité foncière ; 
 * exiger un aménagement paysager à l'échelle de la parcelle est contraire à la vocation agricole du secteur et l'interprétation de ces dispositions doit nécessairement être neutralisée pour la rendre logique et cohérente ; 
 - les observations de Me Donias, représentant la commune de Ploufragan, qui persiste dans ses conclusions écrites, par les mêmes arguments, et fait notamment valoir que : 
 * l'opposition au projet n'est pas une position de principe mais est fondée sur le caractère particulièrement inadapté de l'emplacement retenu ; le secteur d'implantation est situé sur un plateau en hauteur du territoire communal, sans arbre de haute tige susceptible d'atténuer la perception de l'ouvrage ; il est visible depuis toutes les zones urbanisées situées alentour ; 
 * le projet méconnaît les dispositions de l'article A 13 du règlement du plan local d'urbanisme, opposables aux antennes relais ; 
 * les espaces libres doivent être aménagés et paysagés et l'application de ces dispositions se fait à l'échelle de la parcelle d'assiette du projet ; le terrain est en friche, non végétalisé, et ne présente ni aménagement ni paysagement ; il s'agit d'un terrain agricole qui a vocation à être exploité ; l'aire de stationnement n'est pas paysagée ; les dispositions en cause ne limitent pas l'obligation d'aménagement et de paysagement à une portion seulement de la parcelle mais s'appliquent bien à la totalité des espaces libres ; 
 * la jurisprudence Sekler est inapplicable aux terrains non bâtis. 
 La clôture de l'instruction a été prononcée à l'issue de l'audience. 
 Considérant ce qui suit : 
 1. La société Phoenix France Infrastructures a déposé en mairie de Ploufragan, le 26 avril 2024, pour le compte de la société Bouygues Télécom, un dossier de déclaration préalable n° DP 22215 24 Q0066, pour la construction d'un pylône treillis de 27,25 mètres, ainsi que d'une zone technique, comportant des coffrets techniques et armoires radio, ainsi qu'une clôture grillagée rigide et une haie végétale, sur un terrain situé les épinettes, cadastré section B n° 451, à laquelle le maire de la commune de Ploufragan s'est opposé par arrêté du 21 mai 2024.  
 2. Les sociétés Bouygues Télécom et Phoenix France Infrastructures ont saisi le tribunal d'un recours en annulation contre cet arrêté et, dans l'attente du jugement au fond, demandent au juge des référés d'en suspendre l'exécution. 
 Sur les conclusions aux fins de suspension : 
 3. Aux termes de l'article L. 521-1 du code de justice administrative : " Quand une décision administrative, même de rejet, fait l'objet d'une requête en annulation ou en réformation, le juge des référés, saisi d'une demande en ce sens, peut ordonner la suspension de l'exécution de cette décision, ou de certains de ses effets, lorsque l'urgence le justifie et qu'il est fait état d'un moyen propre à créer, en l'état de l'instruction, un doute sérieux quant à la légalité de la décision () ".  
 En ce qui concerne l'urgence : 
 4. L'urgence justifie que soit prononcée la suspension d'un acte administratif lorsque l'exécution de celui-ci porte atteinte, de manière suffisamment grave et immédiate, à un intérêt public, à la situation du requérant ou aux intérêts qu'il entend défendre. Il appartient au juge des référés d'apprécier concrètement, compte tenu des justifications fournies par le requérant, si les effets de l'acte litigieux sur la situation de ce dernier ou, le cas échéant, des personnes concernées, sont de nature à caractériser une urgence justifiant que, sans attendre le jugement de la requête au fond, l'exécution de la décision soit suspendue. L'urgence doit être appréciée objectivement et compte tenu de l'ensemble des circonstances de l'espèce. 
 5. Eu égard à l'intérêt public qui s'attache à la couverture du territoire national par les réseaux de téléphonie mobile, aux intérêts propres de la société Bouygues Télécom, qui a pris des engagements vis-à-vis de l'État quant à la couverture du territoire par son propre réseau, et à la circonstance qu'il résulte de l'instruction, en particulier des cartes produites par les sociétés requérantes, dont la teneur et la fiabilité ne sont pas contestées en défense, qu'il existe des zones de mauvaise couverture dans le réseau de téléphonie mobile géré par la société Bouygues Télécom dans la partie du territoire de la commune de Ploufragan où doit être implanté l'ouvrage en litige, la condition d'urgence doit être regardée comme satisfaite. 
 En ce qui concerne le doute sérieux quant à la légalité de la décision : 
 6. Pour s'opposer à la déclaration préalable déposée par la société Phoenix France Infrastructures, le maire de la commune de Ploufragan s'est fondé sur deux motifs, tirés de la contrariété du projet avec les dispositions de l'article R. 111-27 du code de l'urbanisme et de l'absence de précision, par le porteur du projet, quant aux démarches entreprises pour mutualiser l'infrastructure. 
 7. En premier lieu, aux termes des dispositions de l'article R. 111-27 du code de l'urbanisme : " Le projet peut être refusé ou n'être accepté que sous réserve de l'observation de prescriptions spéciales si les constructions, par leur situation, leur architecture, leurs dimensions ou l'aspect extérieur des bâtiments ou ouvrages à édifier ou à modifier, sont de nature à porter atteinte au caractère ou à l'intérêt des lieux avoisinants, aux sites, aux paysages naturels ou urbains ainsi qu'à la conservation des perspectives monumentales ". Aux termes par ailleurs des dispositions de l'article A 11 du règlement du plan local d'urbanisme : " Aspect extérieur des constructions et aménagement de leurs abords. Généralités : / Le permis de construire peut être refusé si les constructions, par leur situation, leur dimension ou leur architecture, sont de nature à porter atteinte au caractère bâti ou paysager du milieu environnant. Les constructions nouvelles, les aménagements et les extensions de bâtiments existants doivent s'intégrer dans l'environnement et être adaptés au relief du terrain. / () ". 
 8. Dès lors que les dispositions du règlement d'un plan local d'urbanisme ont le même objet que celles d'un article du code de l'urbanisme posant des règles nationales d'urbanisme et posent des exigences qui ne sont pas moindres, c'est par rapport aux dispositions du règlement du plan local d'urbanisme que doit être appréciée la légalité d'une décision délivrant ou refusant une autorisation d'urbanisme. 
 9. Il résulte par ailleurs des dispositions précitées que si la construction projetée porte atteinte au caractère ou à l'intérêt des lieux avoisinants, aux sites, aux paysages naturels ou urbains, ainsi qu'à la conservation des perspectives monumentales, l'autorité administrative compétente doit refuser de délivrer le permis de construire sollicité ou l'assortir de prescriptions spéciales. Pour rechercher l'existence d'une atteinte à un paysage naturel ou urbain de nature à fonder le refus de permis de construire ou les prescriptions spéciales accompagnant la délivrance de ce permis, il lui appartient d'apprécier, dans un premier temps, la qualité du site naturel ou urbain sur lequel la construction est projetée et d'évaluer, dans un second temps, l'impact que cette construction, compte tenu de sa nature et de ses effets, pourrait avoir sur le site. 
 10. Eu égard à la configuration des lieux, secteur à dominante naturelle et agricole situé à proximité de secteurs urbanisés pavillonnaires qui ne présentent aucun intérêt particulier ou protégé, ainsi qu'aux caractéristiques techniques de l'ouvrage projeté, nonobstant ses dimensions et sa hauteur et le caractère relativement plat et non boisé des lieux, le moyen tiré de l'erreur d'appréciation commise par le maire de Ploufragan dans l'application des dispositions des articles R. 111-27 du code de l'urbanisme et A 11 du règlement du plan local d'urbanisme est propre, en l'état de l'instruction, à créer un doute sérieux quant à la légalité de l'arrêté du 21 mai 2024. 
 11. En second lieu, aux termes du II de l'article D 98-6-1 du code des postes et des communications électroniques : " L'opérateur fait en sorte, dans la mesure du possible, de partager les sites radioélectriques avec les autres utilisateurs de ces sites. () ". En vertu du principe de l'indépendance des législations, il n'appartient pas à l'autorité en charge de la délivrance des autorisations d'urbanisme de veiller au respect de la réglementation des postes et des communications électroniques, mais seulement de se prononcer sur la conformité du projet aux règles d'urbanisme en vigueur. Par suite, le moyen tiré de ce que la méconnaissance de ces dispositions ne peut légalement être opposée à la déclaration préalable de travaux est également propre, en l'état de l'instruction, à créer un doute sérieux quant à la légalité de l'arrêté du 21 mai 2024. 
 12. Pour l'application de l'article L. 600-4-1 du code de l'urbanisme, aucun autre moyen n'est propre, en l'état de l'instruction, à créer un doute sérieux quant à la légalité de l'arrêté en litige. 
 En ce qui concerne la demande de substitution de motifs : 
 13. L'administration peut faire valoir, devant le juge des référés, que la décision dont il est demandé la suspension de l'exécution, sur le fondement de l'article L. 521-1 du code de justice administrative, est légalement justifiée par un motif, de droit ou de fait, autre que celui initialement indiqué, mais également fondé sur la situation existant à la date de cette décision. Il appartient alors au juge des référés, après avoir mis à même l'auteur de la requête, dans des conditions adaptées à l'urgence qui caractérise la procédure de référé, de présenter ses observations sur la substitution ainsi sollicitée, de rechercher s'il ressort à l'évidence des données de l'affaire, en l'état de l'instruction, que ce motif est susceptible de fonder légalement la décision et que l'administration aurait pris la même décision si elle s'était fondée initialement sur ce motif.  
 14. Dans l'affirmative et à condition que la substitution demandée ne prive pas le requérant d'une garantie procédurale liée au motif substitué, le juge des référés peut procéder à cette substitution pour apprécier s'il y a lieu d'ordonner la suspension qui lui est demandée. 
 15. La commune de Ploufragan invoque, par voie de substitution, le motif tiré de ce que le projet en litige méconnaît les dispositions de l'article A 13 du règlement du plan local d'urbanisme, aux termes desquelles : " / () / Les surfaces libres de toute construction ainsi que les aires de stationnement seront aménagées et paysagé[e]s. / () ". 
 16. Aux termes de l'article 3 des dispositions générales de ce règlement : " / () / 3°) Les zones agricoles dites " zones A " / Elles correspondent à des secteurs de la commune, équipés ou non, à protéger en raison du potentiel agronomique, biologique ou économique des terres agricoles ainsi que des secteurs, terrestres ou maritimes, présentant un potentiel pour l'ostréiculture ou l'aquaculture. / Y sont autorisées les constructions et installations nécessaires aux services publics ou d'intérêt collectif et à l'exploitation agricole ". 
 17. Il ressort des pièces du dossier que la parcelle d'assiette du projet, d'une contenance totale de 2 607 mètres carré et classée en zone A, est entièrement naturelle, de pleine terre. Si les photographies du terrain d'assiette du projet révèlent, à cet égard, que cette parcelle n'est pas, à la date des prises de vue, exploitée et cultivée, il ne ressort pour autant d'aucune des pièces du dossier que celle-ci aurait perdu son affectation et sa vocation à la mise en culture agricole. Compte tenu de la vocation à l'exploitation agricole du terrain auquel ces dispositions de l'article A 13 s'appliquent et dans le silence du rapport de présentation sur ce point, elles doivent s'interpréter comme obligeant, au cas d'espèce, à la réalisation d'un aménagement paysager sur les seules surfaces libres entourant la construction réalisée, et non sur l'intégralité de la parcelle d'assiette, laissée à l'état initial. Dans ces circonstances et en l'état de l'instruction, le moyen invoqué par voie de substitution par la commune de Ploufragan, tiré de ce que le projet méconnaîtrait les dispositions précitées de l'article A 13 du règlement du plan local d'urbanisme, compte tenu de l'insuffisance des aménagements paysagers réalisés, n'apparaît pas susceptible de légalement fonder l'arrêté litigieux. 
 18. Il résulte de tout ce qui précède que les deux conditions d'application de l'article L. 521-1 du code de justice administrative sont satisfaites. Il y a par suite lieu de suspendre l'exécution de l'arrêté du maire de la commune de Ploufragan du 21 mai 2024 portant opposition à la déclaration préalable de travaux n° DP 22215 24 Q0066, jusqu'à ce qu'il soit statué au fond sur sa légalité par une formation collégiale du tribunal. 
 Sur les conclusions aux fins d'injonction sous astreinte : 
 19. La présente ordonnance, qui suspend l'exécution de l'arrêté du maire de la commune de Ploufragan du 21 mai 2024 portant opposition à la déclaration préalable déposée sous le n° DP 22215 24 Q0066 par la société Phoenix France Infrastructures, implique nécessairement que soit reprise l'instruction de cette demande, en tenant compte des motifs énoncés aux points 10, 11 et 17, dans le délai d'un mois à compter de sa notification, l'arrêté de non-opposition éventuellement pris à l'issue de ce réexamen revêtant, par sa nature même, un caractère provisoire jusqu'à ce qu'il soit statué sur le recours en annulation présenté parallèlement à la demande en référé. Il n'y a pas lieu d'assortir cette injonction d'une astreinte. 
 Sur les frais liés au litige : 
 20. Il y a lieu, dans les circonstances de l'espèce, de laisser à la charge de chaque partie les frais d'instance exposés et non compris dans les dépens. 
 O R D O N N E : 
 Article 1er : L'exécution de l'arrêté du maire de la commune de Ploufragan du 21 mai 2024 portant opposition à la déclaration préalable de travaux n° DP 22215 24 Q0066 est suspendue, jusqu'à ce qu'il soit statué au fond sur sa légalité par une formation collégiale du tribunal. 
 Article 2 : Il est enjoint au maire de la commune de Ploufragan de reprendre l'instruction de la déclaration préalable de travaux déposée par la société Phoenix France Infrastructures et de prendre une nouvelle décision dans un délai d'un mois à compter de la notification de la présente ordonnance. 
 Article 3 : Le surplus des conclusions de la requête est rejeté. 
 Article 4 : Les conclusions présentées par la commune de Ploufragan au titre de l'article L. 761-1 du code de justice administrative sont rejetées. 
 Article 5 : La présente ordonnance sera notifiée à la société Bouygues Télécom, première dénommée pour les sociétés requérantes en application de l'article R. 751-3 du code de justice administrative et à la commune de Ploufragan. 
 Fait à Rennes, le 12 juillet 2024. 
 Le juge des référés, 
 signé 
 O. ThielenLa greffière, 
 signé 
 C. Salladin 
 La République mande et ordonne au préfet des Côtes-d'Armor en ce qui le concerne et à tous commissaires de justice à ce requis en ce qui concerne les voies de droit commun contre les parties privées, de pourvoir à l'exécution de la présente décision. 
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