TA31 · 3ème Chambre — 4 mars 2025

Vu la procédure suivante : 
 I. Par une requête et des mémoires, enregistrés le 10 juin 2024, le 5 août 2024 et le 19 novembre 2024 sous le n° 2403473, la société Centrale solaire Amda II, représentée par Me Versini-Campinchi, demande au tribunal :  
 1°) d'annuler l'arrêté du 11 avril 2024 par lequel le maire de la commune de Cayriech a refusé de lui délivrer un permis de construire portant sur l'installation d'un parc d'ombrières photovoltaïques sur un terrain situé lieu-dit Jouantoux ;  
 2°) d'enjoindre à la commune de Cayriech de lui délivrer le permis de construire sollicité dans un délai de deux mois à compter de la notification du jugement à intervenir, sous astreinte de 500 euros par jour de retard ; 
 3°) de mettre à la charge de la commune de Cayriech la somme de 3 000 euros sur le fondement des dispositions de l'article L. 761-1 du code de justice administrative. 
 Elle soutient que : 
 - l'arrêté en litige est insuffisamment motivé en fait ;  
 - il est entaché d'une erreur de droit dès lors que le maire de la commune de Cayriech s'est estimé à tort en situation de compétence liée pour suivre l'avis défavorable émis par la commission départementale de la préservation des espaces naturels, agricoles et forestiers (CDPENAF) le 3 avril 2024 ;  
 - l'avis émis par la CDPENAF est irrégulier ; 
 - l'arrêté en litige est entaché d'une erreur d'appréciation dans l'application des dispositions de l'article A2 du règlement du plan local d'urbanisme de la commune de Cayriech dès lors que le projet en litige permet le maintien d'une activité agricole significative sur les parcelles concernées ;  
 - il est entaché d'une erreur de droit dès lors que le maire de la commune de Cayriech lui a opposé à tort la circonstance que le projet en litige n'était pas situé dans la zone définie par le plan local d'urbanisme de cette commune dédiée aux installations de production d'énergies renouvelables.  
 Par un mémoire en défense, enregistré le 29 octobre 2024, la commune de Cayriech, représentée par Me Levi, conclut au rejet de la requête et à ce que la somme de 3 000 euros soit mise à la charge de la société requérante sur le fondement des dispositions de l'article L. 761-1 du code de justice administrative. 
 Elle fait valoir que les moyens soulevés par la société Centrale solaire Amda II ne sont pas fondés. 
 Par une ordonnance du 21 novembre 2024, la clôture de l'instruction a été fixée en dernier lieu au 6 décembre 2024. 
 Un mémoire présenté par la commune de Cayriech a été enregistré le 3 décembre 2024 et n'a pas été communiqué.  
 II. Par une requête et des mémoires, enregistrés le 10 juin 2024, le 5 août 2024 et le 19 novembre 2024 sous le n° 2403474, la société Centrale solaire Amda II, représentée par Me Versini-Campinchi, demande au tribunal :  
 1°) d'annuler l'arrêté du 9 avril 2024 par lequel le maire de la commune de Lapenche a refusé de lui délivrer un permis de construire portant sur l'installation d'un parc d'ombrières photovoltaïques sur un terrain situé lieu-dit Les Gabach ;  
 2°) d'enjoindre à la commune de Lapenche de lui délivrer le permis de construire sollicité dans un délai de deux mois à compter de la notification du jugement à intervenir, sous astreinte de 500 euros par jour de retard ; 
 3°) de mettre à la charge de la commune de Lapenche la somme de 3 000 euros sur le fondement des dispositions de l'article L. 761-1 du code de justice administrative. 
 Elle soutient que : 
 - l'arrêté en litige est insuffisamment motivé en fait ;  
 - il est entaché d'une erreur de droit dès lors que le maire de la commune de Cayriech s'est estimé à tort en situation de compétence liée pour suivre l'avis défavorable émis par la commission départementale de la préservation des espaces naturels, agricoles et forestiers (CDPENAF) le 3 avril 2024 ; 
 - l'avis émis par la CDPENAF est irrégulier ;  
 - l'arrêté en litige est entaché d'une erreur d'appréciation dans l'application des dispositions de l'article A1 du règlement du plan local d'urbanisme de la commune de Lapenche dès lors que le projet en litige est nécessaire à une exploitation agricole. 
 Par un mémoire en défense, enregistré le 29 octobre 2024, la commune de Lapenche, représentée par Me Levi, conclut au rejet de la requête et à ce que la somme de 3 000 euros soit mise à la charge de la société requérante sur le fondement des dispositions de l'article L. 761-1 du code de justice administrative. 
 Elle fait valoir que les moyens soulevés par la société Centrale solaire Amda II ne sont pas fondés. 
 Par une ordonnance du 21 novembre 2024, la clôture de l'instruction a été fixée en dernier lieu au 6 décembre 2024. 
 Un mémoire présenté par la commune de Lapenche a été enregistré le 3 décembre 2024 et n'a pas été communiqué.  
 Vu les autres pièces des dossiers. 
 Vu : 
 - le code de l'urbanisme ; 
 - le code rural et de la pêche maritime ;  
 - le code de justice administrative. 
 Les parties ont été régulièrement averties du jour de l'audience. 
 Ont été entendus au cours de l'audience publique : 
 - le rapport de Mme Lucas, rapporteure, 
 - les conclusions de Mme Rousseau, rapporteure publique,  
 - et les observations de Me Versini-Campinchi, représentant la société Centrale solaire Amda II.  
 Une note en délibéré produite pour la société Amda II a été enregistrée le 17 février 2025 et n'a pas été communiquée. 
 Considérant ce qui suit : 
 1. Le 30 novembre 2023, la société Centrale solaire Amda II a sollicité l'octroi de deux permis de construire pour l'installation d'un parc d'ombrières photovoltaïques d'une superficie totale de 8,79 hectares et d'une puissance installée de 5,22 mégawatts-crête sur un terrain situé en partie au lieu-dit Jouantoux, sur le territoire de la commune de Cayriech (Tarn-et-Garonne) et en partie au lieu-dit Les Gabach, sur le territoire de la commune de Lapenche (Tarn-et-Garonne). Par un arrêté du 9 avril 2024, le maire de la commune de Lapenche a refusé de délivrer à la société requérante le permis de construire qu'elle sollicitait. Par un arrêté du 11 avril 2024, le maire de la commune de Cayriech lui a également opposé un refus de permis de construire. 
 Sur la jonction :  
 2. Ces requêtes présentent à juger les mêmes questions et ont fait l'objet d'une instruction commune. Il y a lieu de les joindre pour y statuer par un seul jugement. 
 Sur les conclusions à fin d'annulation :  
 En ce qui concerne la légalité de l'arrêté du 11 avril 2024 du maire de la commune de Cayriech :  
 3. En premier lieu, aux termes de l'article L. 424-3 du code de l'urbanisme : " Lorsque la décision rejette la demande ou s'oppose à la déclaration préalable, elle doit être motivée. / Cette motivation doit indiquer l'intégralité des motifs justifiant la décision de rejet ou d'opposition, notamment l'ensemble des absences de conformité des travaux aux dispositions législatives et réglementaires mentionnées à l'article L. 421-6. / () ". 
 4. L'arrêté attaqué vise le code de l'urbanisme ainsi que le règlement écrit du plan local d'urbanisme de la commune de Cayriech, et notamment son article A2. Il mentionne que le projet en litige méconnaît l'article A2 de ce règlement dès lors qu'il ne fait pas partie des constructions autorisées en zone agricole par ces dispositions, qu'il n'est pas situé dans la zone dédiée aux installations de production d'énergies renouvelables délimitée par le plan local d'urbanisme de la commune et qu'il a fait l'objet d'un avis défavorable de la commission départementale de la préservation des espaces naturels, agricoles et forestiers (CDPENAF) le 3 avril 2024. Il indique ainsi l'intégralité des motifs fondant le refus de permis de construire en litige. Par suite, l'arrêté en litige est suffisamment motivé et ce moyen doit être écarté.  
 5. En deuxième lieu, aux termes de l'article R. 423-50 du code de l'urbanisme : " L'autorité compétente recueille auprès des personnes publiques, services ou commissions intéressés par le projet, les accords, avis ou décisions prévus par les lois ou règlements en vigueur ". Aux termes de l'article L. 151-11 de ce code : " I.- Dans les zones agricoles, naturelles ou forestières, le règlement peut : / 1° Autoriser les constructions et installations nécessaires à des équipements collectifs dès lors qu'elles ne sont pas incompatibles avec l'exercice d'une activité agricole, pastorale ou forestière du terrain sur lequel elles sont implantées et qu'elles ne portent pas atteinte à la sauvegarde des espaces naturels et des paysages ; / 2° Désigner, en dehors des secteurs mentionnés à l'article L. 151-13, les bâtiments qui peuvent faire l'objet d'un changement de destination, dès lors que ce changement de destination ne compromet pas l'activité agricole ou la qualité paysagère du site. Le changement de destination est soumis, en zone agricole, à l'avis conforme de la commission départementale de la préservation des espaces agricoles, naturels et forestiers prévue à l'article L. 112-1-1 du code rural et de la pêche maritime, et, en zone naturelle, à l'avis conforme de la commission départementale de la nature, des paysages et des sites. / () ". Aux termes de l'article L. 112-1-1 du code rural et de la pêche maritime : " Dans chaque département, il est créé une commission départementale de la préservation des espaces naturels, agricoles et forestiers, présidée par le préfet, qui associe des représentants de l'Etat, des collectivités territoriales et de leurs groupements, des professions agricole et forestière, des chambres d'agriculture et des organismes nationaux à vocation agricole et rurale, des propriétaires fonciers, des notaires, des associations agréées de protection de l'environnement et des fédérations départementales ou interdépartementales des chasseurs. / () / Cette commission peut être consultée sur toute question relative à la réduction des surfaces naturelles, forestières et à vocation ou à usage agricole et sur les moyens de contribuer à la limitation de la consommation des espaces naturels, forestiers et à vocation ou à usage agricole. Elle émet, dans les conditions définies par le code de l'urbanisme, un avis sur l'opportunité, au regard de l'objectif de préservation des terres naturelles, agricoles ou forestières, de certaines procédures ou autorisations d'urbanisme. Elle peut demander à être consultée sur tout autre projet ou document d'aménagement ou d'urbanisme. / () ". 
 6. Il ressort des dispositions précitées du code de l'urbanisme et du code rural et de la pêche maritime que, dès lors que le projet en litige ne consiste pas en un changement de destination d'un bâtiment existant en zone agricole, l'avis émis par la CDPENAF le 3 avril 2024 n'était pas un avis conforme et ne liait ainsi pas le maire de la commune de Cayriech. Il ne ressort toutefois pas des termes de l'arrêté en litige, qui comporte, outre le motif tiré de l'avis défavorable de cette commission, deux autres motifs de refus, que le maire de la commune de Cayriech se serait estimé, à tort, en situation de compétence liée pour refuser de délivrer à la société pétitionnaire le permis de construire en litige au seul vu de cet avis. Par suite, le moyen d'erreur de droit soulevé sur ce point doit être écarté.  
 7. En troisième lieu, si la société requérante entend exciper de l'illégalité de l'avis émis par la CDPENAF, il résulte de ce qui a été énoncé au point précédent qu'il s'agit d'un avis simple. L'arrêté en litige n'a ainsi pas été pris sur le fondement de cet avis, qui n'en constitue pas davantage la base légale. Dans ces conditions, le moyen tiré, par la voie de l'exception, de l'illégalité de l'avis de la CDPENAF, doit être écarté comme inopérant.  
 8. En quatrième lieu, d'une part, aux termes de l'article A1 du règlement du plan local d'urbanisme de la commune de Cayriech : " Toutes les occupations et utilisations du sol sont interdites à l'exception de celles définies dans l'article A2. / () ". Aux termes de son article A2 : " Occupation et utilisation des sols soumises à conditions particulières : / () / - Les constructions nouvelles à usage d'habitation ou la transformation des bâtiments agricoles existants et présentant une architecture traditionnelle, en local d'habitation à condition qu'elles soient liées et nécessaires à l'activité agricole. / - L'extension mesurée des constructions existantes à la condition qu'elles soient nécessaires à l'activité agricole. / - Les ouvrages techniques nécessaires à l'exploitation des services publics ou d'intérêt collectif (secteur A et Ap). / - La reconstruction à l'identique des constructions sinistrées. / - Les installations classées à condition qu'elles soient liées aux activités agricoles ".  
 9. D'autre part, aux termes de l'article R. 151-23 de ce code : " Peuvent être autorisées, en zone A : 1° Les constructions et installations nécessaires à l'exploitation agricole ou au stockage et à l'entretien de matériel agricole par les coopératives d'utilisation de matériel agricole agréées au titre de l'article L. 525-1 du code rural et de la pêche maritime ; / () ".  
 10. S'il résulte des dispositions du code de l'urbanisme citées au point précédent que les constructions et installations nécessaires à l'exploitation agricole peuvent être autorisées en zone A d'un plan local d'urbanisme, il ressort des dispositions de l'article A2 du plan local d'urbanisme de la commune de Cayriech que les auteurs de ce plan ont, ainsi qu'il leur était loisible de le faire, prévu des conditions d'utilisation et d'occupation des sols plus restrictives en  autorisant uniquement, sous réserve qu'elles soient nécessaires à l'exercice d'une activité agricole, les constructions nouvelles à usage d'habitation, la transformation des bâtiments agricoles existants, l'extension mesurée des constructions existantes, la reconstruction à l'identique des constructions sinistrées et les installations classées ainsi que les ouvrages techniques nécessaires à l'exploitation des services publics ou d'intérêt collectif.  
 11. Il ressort des pièces du dossier que le projet en litige consiste en la réalisation d'ombrières agricoles surmontées de panneaux photovoltaïques. Il n'est pas sérieusement contesté par la société pétitionnaire qu'il n'entre ainsi dans aucune des catégories de constructions autorisées par les dispositions précitées de l'article A2 du plan local d'urbanisme de la commune de Cayriech et notamment pas, au regard de sa destination agricole, dans la catégorie des ouvrages techniques nécessaires à l'exploitation des services publics ou d'intérêt collectif. Dans ces conditions, le maire de cette commune pouvait légalement refuser de délivrer à la société pétitionnaire le permis de construire sollicité en se fondant sur ce motif, la circonstance, à la supposer même établie, que le projet en litige permettait le maintien d'une activité agricole significative sur les parcelles concernées, étant sans incidence sur ce point dès lors que ce critère, posé par les dispositions de l'article L. 151-11 du code de l'urbanisme, n'a pas été retenu par les auteurs du document d'urbanisme pour déterminer la liste des constructions autorisées en zone agricole. Par suite, ce moyen doit être écarté. 
 12. En cinquième lieu, il ressort du règlement du plan local d'urbanisme de la commune de Cayriech que les auteurs de ce document ont délimité une zone " Ner ", zone naturelle dédiée à l'installation de systèmes de production d'énergies renouvelables sur des terrains " reconnus à faible valeur agronomique ". Toutefois, la circonstance, exposée dans la délibération du conseil municipal de Cayriech du 20 novembre 2023 visée dans l'arrêté en litige, que les auteurs du plan local d'urbanisme de cette commune ont entendu prioriser l'installation des projets photovoltaïques dans cette zone Ner et dans les zones déjà artificialisées de la commune, ne saurait constituer par principe un motif de refus de l'installation d'un tel projet en dehors de la zone Ner. Par suite, la société requérante est fondée à soutenir que le maire de la commune de Cayriech a entaché l'arrêté en litige d'une erreur de droit en lui opposant le motif tiré de ce que le projet n'est pas situé en zone Ner du plan local d'urbanisme de cette commune. Ce moyen doit donc être accueilli. 
 13. Il résulte de ce qui précède que si les motifs tirés de l'avis défavorable au projet de la CDPENAF et de ce que le projet n'est pas situé en zone " Ner " du plan local d'urbanisme de la commune de Cayriech étaient erronés, le motif tiré de la méconnaissance des dispositions de l'article A2 de ce plan pouvait légalement fonder l'arrêté de refus de permis de construire en litige. Dès lors qu'il résulte de l'instruction que le maire de la commune de Cayriech aurait pris la même décision en se fondant uniquement sur ce motif, il y a lieu de neutraliser ces deux motifs illégaux.  
 14. Il résulte de tout ce qui précède que la société Centrale solaire Amda II n'est pas fondée à demander l'annulation de l'arrêté du 11 avril 2024 du maire de la commune de Cayriech. La requête n° 2403473 doit donc être rejetée.  
 En ce qui concerne la légalité de l'arrêté du 9 avril 2024 du maire de la commune de Lapenche :  
 15. En premier lieu, l'arrêté attaqué vise le code de l'urbanisme ainsi que le règlement écrit du plan local d'urbanisme de la commune de Lapenche, et notamment son article A1. Il mentionne que le projet en litige méconnaît l'article A1 de ce règlement dès lors que les éléments du dossier de demande de permis de construire ne permettent pas d'établir sa nécessité pour l'exploitation agricole et qu'il a fait l'objet d'un avis défavorable de la commission départementale de la préservation des espaces naturels, agricoles et forestiers (CDPENAF) le 3 avril 2024. Il indique ainsi l'intégralité des motifs fondant le refus de permis de construire en litige. Par suite, l'arrêté en litige est suffisamment motivé et ce moyen doit être écarté. 
 16. En deuxième lieu, il ne ressort pas des termes de l'arrêté en litige, qui comporte, outre le motif tiré de l'avis défavorable de la CDPENAF, un autre motif de refus, que le maire de la commune de Lapenche se serait estimé, à tort, en situation de compétence liée pour refuser de délivrer à la société pétitionnaire le permis de construire en litige. Par suite, le moyen d'erreur de droit soulevé sur ce point doit être écarté. 
 17. En troisième lieu, pour les mêmes motifs que ceux énoncés au point 7 du présent jugement, le moyen tiré, par la voie de l'exception, de l'irrégularité de l'avis de la CDPENAF, doit être écarté comme inopérant.  
 18. En quatrième lieu, selon l'article A1 du règlement du plan local d'urbanisme de la commune de Lapenche, toutes les occupations et utilisations du sol sont interdites dans cette zone, à l'exception : " - des constructions ou installations nécessaires à l'exploitation agricole ; / - des constructions et installations nécessaires aux services publics ou d'intérêt collectif ". Ce lien de nécessité, qui doit faire l'objet d'un examen au cas par cas, s'apprécie entre, d'une part, la nature et le fonctionnement des activités de l'exploitation agricole et, d'autre part, la destination de la construction ou de l'installation projetée. La circonstance que des constructions et installations à usage agricole puissent aussi servir à d'autres activités, notamment de production d'énergie, n'est pas de nature à leur retirer le caractère de constructions ou installations nécessaires à l'exploitation agricole, dès lors que ces autres activités ne remettent pas en cause la destination agricole avérée des constructions et installations en cause.   
 19. Il ressort des pièces du dossier que le projet en litige prévoit l'installation d'ombrières surmontées d'une toiture photovoltaïque comprenant 9 380 modules et inclinables en fonction des conditions météorologiques et des besoins agricoles, ainsi que l'exploitation, entre ces ombrières, d'une culture de céréales et de protéagineux, principalement de luzerne porte-graine, selon une rotation de cultures sur six années. Il prévoit également la plantation, sous les ombrières, de bandes enherbées et fleuries et d'arbustes ainsi que d'une haie entourant le terrain d'assiette. Il ressort en outre de la note agricole jointe au dossier de demande de permis de construire que les ombrières prévues ont vocation, grâce à leur caractère inclinable, à protéger les cultures de luzerne porte-graine contre les aléas climatiques tels que les gels tardifs, les rafales de vent ou la grêle, de leur apporter de l'ombre pendant les périodes de stress hydrique et thermique et de diffuser de manière homogène les eaux pluviales sur celles-ci. Il ressort également de la description du projet que ces ombrières seront reliées à une station météorologique et pourront ainsi se positionner automatiquement en fonction des données collectées et qu'elles pourront en outre être positionnées sur commande manuelle de l'exploitant. En outre, la société pétitionnaire soutient que l'énergie produite par les panneaux photovoltaïques servira en partie à la recharge des batteries du tracteur électrique utilisé pour l'implantation des cultures et le désherbage. 
 20. Si ces éléments ne sont pas sérieusement contredits par la commune de Lapenche, il ressort des pièces du dossier que les parcelles qui composent le terrain d'assiette du projet en litige sont déjà exploitées depuis de nombreuses années par l'exploitation agricole à responsabilité limitée (EARL) De Lestang pour la culture de céréales, sans qu'il ressorte des pièces du dossier que l'absence d'ombrières aurait fait obstacle à la viabilité et à la pérennité de cette exploitation. En outre, la société pétitionnaire ne démontre pas que les parcelles concernées seraient particulièrement exposées aux aléas climatiques ni que la culture de luzerne porte-graine se caractériserait par une particulière fragilité. Par ailleurs, la circonstance que la société pétitionnaire ait été lauréate, pour le projet en litige, d'un appel d'offres de la Commission de régulation de l'énergie (CRE) portant sur la réalisation et l'exploitation d'installations de production d'électricité innovantes à partir de l'énergie solaire sans dispositifs de stockage est sans incidence sur l'appréciation de la nécessité du projet pour l'exploitation agricole au sens de la réglementation en matière d'urbanisme, laquelle est distincte de la réglementation en matière d'énergie. Dans ces conditions, la société requérante n'est pas fondée à soutenir que le maire de la commune de Lapenche a entaché sa décision d'une erreur dans l'application des dispositions de l'article A1 du plan local d'urbanisme de cette commune en estimant qu'elle ne démontrait pas la nécessité du projet pour l'exploitation agricole. Par suite, ce moyen doit être écarté.  
 21. S'il résulte de ce qui précède que le motif tiré de l'avis défavorable au projet de la CDPENAF était erroné, le motif tiré de la méconnaissance des dispositions de l'article A1 du plan local d'urbanisme de la commune de Lapenche pouvait légalement fonder l'arrêté de refus de permis de construire en litige. Dès lors qu'il résulte de l'instruction que le maire de la commune de Lapenche aurait pris la même décision en se fondant uniquement sur ce motif, il y a lieu de neutraliser ce motif illégal.  
 22. Il résulte de tout ce qui précède que la société Centrale solaire Amda II n'est pas fondée à demander l'annulation de l'arrêté du 9 avril 2024 du maire de la commune de Lapenche. La requête n° 2403474 doit donc être rejetée. 
 Sur les frais liés au litige : 
 23. Les dispositions de l'article L. 761-1 du code de justice administrative font obstacle à ce que la somme demandée par la société Centrale solaire Amda II soit mise à la charge des communes de Cayriech et de Lapenche, qui ne sont pas les parties perdantes dans la présente instance. Il y a lieu, dans les circonstances de l'espèce, de mettre à la charge de la société Centrale solaire Amda II la somme de 750 euros à verser à la commune de Cayriech et la somme de 750 euros à verser à la commune de Lapenche sur le fondement de ces mêmes dispositions.  
 D E C I D E : 
 Article 1er : Les requêtes n°s 2403473 et 2403474 sont rejetées.   
 Article 2 : La société Centrale solaire Amda II versera la somme de 750 (sept cent cinquante) euros à la commune de Cayriech et la somme de 750 (sept cent cinquante) euros à la commune de Lapenche sur le fondement des dispositions de l'article L. 761-1 du code de justice administrative.  
 Article 3 : Le présent jugement sera notifié à la société Centrale solaire Amda II, à la commune de Cayriech et à la commune de Lapenche.  
 Délibéré après l'audience du 6 février 2025, à laquelle siégeaient : 
 M. Grimaud, président, 
 Mme Bouisset, première conseillère, 
 Mme Lucas, conseillère.  
 Rendu public par mise à disposition au greffe le 4 mars 2025.  
 La rapporteure, 
 E. LUCAS 
 Le président, 
 P. GRIMAUD 
 La greffière, 
  M.-E. LATIF 
 La République mande et ordonne au préfet de Tarn-et-Garonne, en ce qui le concerne ou à tous commissaires de justice à ce requis en ce qui concerne les voies de droit commun contre les parties privées, de pourvoir à l'exécution de la présente décision. 
 Pour expédition conforme : 
 La greffière en chef, 
 N°s 2403473, 2403474