TA21 · CH 3 JU — 5 janvier 2026

Vu la procédure suivante : 
 
Par une requête et un mémoire, enregistrés le 29 novembre 2024 et le 19 août 2025, M. C... A..., représenté par Me Guenot, demande au tribunal :  
 
1°) d’annuler la décision du 11 juin 2024 par laquelle le directeur de la CAF de la Nièvre lui a notifié des paiements indus de revenu de solidarité active (RSA), d’allocation adulte handicapé (AAH), d’allocation personnalisée au logement (APL), ensemble la décision de rejet de son recours administratif préalable obligatoire ;  
 
2°) d’annuler la décision du 30 août 2024 par laquelle le directeur de la CAF lui a infligé une pénalité administrative d’un montant de 1 001 euros ;  
 
3°) d’enjoindre au président du département de la Nièvre de procéder au paiement de l’allocation logement et du revenu de solidarité active et, à défaut, de procéder au réexamen de sa situation au regard de ces aides ;  
 
4°) de mettre à la charge du préfet de la Nièvre le versement à son conseil d’une somme de 1 500 euros en application des dispositions combinées de l’article 37 de la loi du 10 juillet 1991 relative à l’aide juridique et de l’article L. 761-1 du code de justice administrative.  
 
M. A... soutient que :  
- les décisions attaquées sont entachées d’un défaut de motivation ;  
- la CAF de la Nièvre a commis une erreur d’appréciation en estimant qu’il était en situation de concubinage avec Mme B... au cours de la période en litige ;  
- la pénalité infligée n’est pas fondée, en l’absence d’intention frauduleuse.  
 
Par un mémoire en défense, enregistré le 20 janvier 2025, le département de la Nièvre conclut au rejet de la requête.  
 
Le département de la Nièvre soutient que les moyens soulevés par M. A... ne sont pas fondés.  
 
Par un mémoire en défense, enregistré le 10 octobre 2025, la CAF de la Nièvre, représentée par Me Gallon, conclut au rejet de la requête. 
 
La CAF de la Nièvre soutient que :  
- les conclusions relatives à l’AAH et à la pénalité administrative sont portées devant une juridiction incompétente pour en connaître ;  
- les moyens invoqués par M. A... ne sont pas fondés. 
 
Vu les autres pièces du dossier. 
 
M. A... a été admis au bénéfice de l’aide juridictionnelle totale par une décision du 7 octobre 2024.  
 
Vu : 
- le code civil ; 
- le code de l’action sociale et des familles ; 
- le code de la construction et de l’habitation ; 
- le code de la sécurité sociale ; 
- la loi n° 91-647 du 10 juillet 1991 relative à l’aide juridique ;  
- le code de justice administrative. 
 
La présidente du tribunal a désigné Mme Desseix, première conseillère, pour statuer sur les litiges relevant de l’article R. 222-13 du code de justice administrative. 
 
Le rapporteur public a été dispensé, sur sa proposition, de prononcer des conclusions à l’audience. 
 
Les parties ont été régulièrement avisées du jour de l’audience. 
 
Au cours de l’audience publique, après l’appel de l’affaire, les parties n’étant ni présentes, ni représentées, la clôture de l’instruction a été prononcée en application de l’article R. 772-9 du code de justice administrative et le rapport de Mme Desseix a été entendu. 
 
Considérant ce qui suit :  
 
Sur le cadre juridique : 
  
En ce qui concerne l’allocation adulte handicapé :  
1. En vertu des dispositions combinées du 8° de l’article L. 142-1, du 1° de l’article L. 142-8 et de l’article L. 821-1 du code de la sécurité sociale ainsi que du a) du 3° du I de l’article L. 241-6 et du premier alinéa de l’article L. 241-9 du code de l’action sociale et des familles, le juge judiciaire connaît des contestations relatives au contentieux de l’allocation aux adultes handicapés (AAH). 
En ce qui concerne le revenu de solidarité active :  
2. En vertu des dispositions combinées des articles L. 262-1, L. 262-13, L. 262-16, L. 262-25 et L. 262-46 du code de l’action sociale et des familles, le revenu de solidarité active, qui a pour objet d’assurer à ses bénéficiaires des moyens convenables d’existence, de lutter contre la pauvreté et de favoriser l’insertion sociale et professionnelle, est attribué par le président du conseil départemental ou, par délégation, par les caisses d’allocations familiales et par les caisses de mutualité sociale agricole, lesquelles en assurent également le service et le contrôle dans des conditions fixées par voie de convention. 
  
3. Lorsque l’un des organismes mentionnés au point 2 décide de récupérer un paiement indu de revenu de solidarité active, remettant ainsi en cause des paiements déjà effectués, la personne qui en conteste le bien-fondé doit, avant de saisir le juge et en application des dispositions combinées des articles L. 262-47 et R. 262-87 à R. 262-90 du code de l’action sociale et des familles, former un recours administratif préalable auprès du président du conseil départemental et la décision que ce dernier prend après avoir consulté, le cas échéant, la commission de recours amiable, se substitue à la décision initiale et est seule susceptible d’être contestée devant le juge administratif. Statuant sur un recours dirigé contre une telle décision, il entre dans l’office du juge d’apprécier, au regard de l’argumentation du requérant, le cas échéant, de celle développée par le défendeur et, enfin, des moyens d’ordre public, en tenant compte de l’ensemble des circonstances de fait qui résultent de l’instruction, la régularité comme le bien-fondé de la décision de récupération d’indu. Il lui appartient également, s’il y a lieu, d’annuler ou de réformer la décision ainsi attaquée, pour le motif qui lui paraît, compte tenu des éléments qui lui sont soumis, le mieux à même, dans l’exercice de son office, de régler le litige. 
 
En ce qui concerne l’aide personnalisée au logement : 
  
4. En vertu des dispositions combinées des articles L. 812-1, L. 821-1, L. 823-9, L. 825-3, R. 825-2 et R. 825-3 du code de la construction et de l’habitation ainsi que des articles L. 553-2 et R. 142-1 du code de la sécurité sociale, les aides personnelles au logement, au nombre desquelles figure l’aide personnalisée au logement, sont liquidées et payées, pour le compte du fonds national d’aide au logement, c’est-à-dire au nom de l’Etat, par les organismes chargés de gérer les prestations familiales. 
  
5. Lorsque l’un des organismes mentionnés au point 4 décide de récupérer un paiement indu d’aides personnelles au logement, remettant ainsi en cause des paiements déjà effectués, la personne qui en conteste le bien-fondé doit, avant de saisir le juge, former un recours administratif préalable auprès de la commission de recours amiable de cet organisme et la décision prise par le directeur de cet organisme, après avis de cette commission, se substitue à la décision initiale et est seule susceptible d’être contestée devant le juge administratif. Statuant sur un recours dirigé contre une telle décision, il entre dans l’office du juge d’apprécier, au regard de l’argumentation du requérant, le cas échéant, de celle développée par le défendeur et, enfin, des moyens d’ordre public, en tenant compte de l’ensemble des circonstances de fait qui résultent de l’instruction, la régularité comme le bien-fondé de la décision de récupération d’indu. Il lui appartient également, s’il y a lieu, d’annuler ou de réformer la décision ainsi attaquée, pour le motif qui lui paraît, compte tenu des éléments qui lui sont soumis, le mieux à même, dans l’exercice de son office, de régler le litige. 
 
En ce qui concerne la pénalité instituée par l’article L. 114-17 du code de la sécurité sociale : 
  
6. En vertu des dispositions combinées de l’article L. 852-1 du code de la construction et de l’habitation, des articles L. 114-17, L. 114-17-2, L 845-1 et R. 142-10 du code de la sécurité sociale et de l’article L. 211-16 du code de l’organisation judiciaire, la fraude, la fausse déclaration ou l’omission délibérée de déclaration, le manquement aux obligations déclaratives, l’inexactitude ou le caractère incomplet des informations recueillies ayant abouti au versement indu de la prime d’activité ou de l’APL est passible d’une pénalité qui est prononcée par le directeur de l’organisme et peut directement être contestée devant le tribunal judiciaire dans le ressort duquel se trouve le domicile de la personne concernée par la pénalité. 
 
Sur les conclusions à fin d’annulation : 
  
7. Par une décision du 11 juin 2024, la CAF de la Nièvre a décidé de récupérer auprès de M. A... des paiements indus de RSA d’un montant de 6 516, 22 euros pour la période allant de novembre 2022 à mai 2024, d’AAH de 3 150, 46 euros pour la période allant d’août 2023 à mai 2024, et d’APL d’un montant de 283 euros pour la période allant de mars 2021 à janvier 2022. M. A... a contesté ces indus par courrier du 23 juillet 2024. Par une décision du 11 septembre 2024, le département de la Nièvre a rejeté le recours préalable formé par M. A... contre l’indu de RSA, tandis que la CAF de la Nièvre a implicitement rejeté les autres demandes. M. A... demande au juge d’annuler ces décisions. 
 
En ce qui concerne les conclusions dirigées contre la décision du 11 juin 2024 :  
 
8. Les décisions prises par le département de la Nièvre et la CAF de la Nièvre sur le recours administratif préalable obligatoire de M. A... s’étant substituées à la décision du 11 juin 2024 lui notifiant les indus en litige, les conclusions de la requête doivent être regardées comme dirigées uniquement contre ces décisions. Le moyen tiré de l’insuffisance de motivation de la décision du 11 juin 2024 doit par suite, en tout état de cause, être écarté.  
 
En ce qui concerne le litige relatif à l’AAH :  
  
9. Compte tenu de ce qui a été dit au point 1, le litige relatif à l’AAH ne relève pas de la compétence de la juridiction administrative. Les conclusions dirigées contre la décision rejetant le recours préalable présenté par M. A... à l’encontre de l’indu d’AAH doivent par suite être rejetées comme portées devant un ordre de juridiction incompétent pour en connaître. 
 
En ce qui concerne le litige relatif à la pénalité :  
  
10. Compte tenu de ce qui a été dit au point 6, le litige relatif à la pénalité qui a été infligée à M. A... sur le fondement de l’article L. 114-17 du code de la sécurité sociale ne relève pas de la compétence de la juridiction administrative. Les conclusions dirigées contre cette pénalité doivent par suite être rejetées comme portées devant un ordre de juridiction incompétent pour en connaître. 
 
En ce qui concerne le litige relatif au RSA :   
 
11. Aux termes de l’article R. 262-6 du code de l’action sociale et des familles, pris pour l’application de l’article L. 262-3 du même code : « Les ressources prises en compte pour la détermination du montant du revenu de solidarité active comprennent (…) l’ensemble des ressources, de quelque nature qu’elles soient, de toutes les personnes composant le foyer, et notamment les avantages en nature ainsi que les revenus procurés par des biens mobiliers et immobiliers et par des capitaux ». Aux termes de l’article R. 262-37 de ce code : « Le bénéficiaire de l’allocation de revenu de solidarité active est tenu de faire connaître à l’organisme chargé du service de la prestation toutes informations relatives à sa résidence, à sa situation de famille, aux activités, aux ressources et aux biens des membres du foyer ; il doit faire connaître à cet organisme tout changement intervenu dans l’un ou l’autre de ces éléments ». Aux termes de l’article 515-8 du code civil : « Le concubinage est une union de fait, caractérisée par une vie commune présentant un caractère de stabilité et de continuité, entre deux personnes, de sexe différent ou de même sexe, qui vivent en couple ».  
  
12. Il résulte de l’ensemble de ces dispositions que, pour le bénéfice du revenu de solidarité active, le foyer s’entend du demandeur ainsi que, le cas échéant, de son conjoint, partenaire lié par un pacte civil de solidarité ou concubin. Pour l’application de ces dispositions, le concubin est la personne qui mène avec le demandeur une vie de couple stable et continue. Une telle vie de couple peut être établie par un faisceau d’indices concordants, au nombre desquels la circonstance que les intéressés mettent en commun leurs ressources et leurs charges. Pour permettre à l’organisme chargé du versement du revenu de solidarité active de déterminer ses droits, l’allocataire doit déclarer les informations relatives à sa situation familiale et, s’agissant des membres du foyer, l’ensemble des ressources qu’ils perçoivent. 
  
13. Il résulte de l’instruction qu’à la suite d’une enquête menée par un agent assermenté ayant établi son rapport le 25 mars 2024, la CAF de la Nièvre a remis en cause la situation maritale déclarée par M. A..., et a retenu une vie maritale avec Mme B... sans interruption depuis le 1er juin 2016. Le requérant soutient qu’après leur séparation intervenue en mai 2020, il est hébergé à titre gracieux et temporaire par son ex-compagne depuis février 2022, dès lors qu’il a dû quitter son domicile suite à la perte de son emploi. Toutefois, il résulte du rapport d’enquête établi le 25 mars 2024 que M. A... et Mme B... ont déclaré une seule et même adresse postale auprès de la caisse primaire d’assurance maladie dont ils dépendent, auprès du Crédit Mutuel -où le requérant a ouvert un compte bancaire le 21 novembre 2020-, de la Mutuelle Assurance de Poitiers, dans le cadre de quatre contrats d’assurance, ainsi qu’auprès de France Travail, depuis l’inscription du requérant le 15 septembre 2020. Il résulte en outre des contrats d’assurance précédemment mentionnés, souscrit au nom de M. A... et de Mme B..., que les intéressés se sont déclarés comme étant « mariés ou assimilés » auprès de la Mutuelle Assurance de Poitiers. Par ailleurs, si M. A... fait valoir qu’il a pris en location un logement situé au 7 rue Claude Montaron à Saint-Benin-d’Azy, dans lequel il aurait résidé jusqu’à la perte de son emploi en février 2022, les éléments qu’il produit, et notamment une facture Total Direct Energie faisant apparaitre une consommation de 240 ,84 euros soit environ 24 euros par mois, sur une période de facturation allant du 6 mai 2021 au 18 février 2022 incluant la période hivernale, ne permettent pas de tenir une telle allégation pour établie, alors qu’au surplus le propriétaire du logement a indiqué à l’enquêteur de la CAF que M. A... n’a pas occupé le logement sur la totalité de la période de location.     
 
14. Compte tenu de ce qui a été dit au point 13, M. A... et Mme B... doivent être regardés comme ayant effectivement vécu en concubinage depuis le mois de juin 2016. Le président du conseil départemental de la Nièvre n’a dès lors pas commis d’erreur d’appréciation en estimant que le requérant avait, pour ce motif, bénéficié de paiements indus de RSA au titre de la période allant de novembre 2022 à mai 2024. 
 
En ce qui concerne le litige relatif à l’APL :  
 
15. Pour le bénéfice de l’APL, et conformément aux dispositions de l’article L. 822-1 du code de la construction et de l’habitation, un foyer est notamment constitué du demandeur et de son concubin, qui est la personne qui mène avec le demandeur une vie de couple stable et continue, laquelle suppose une vie commune -une communauté de toit et de lit- et la continuité et la stabilité de cette vie commune. Une telle vie de couple peut être établie par un faisceau d’indices concordants au nombre desquels figure la mise en commun des ressources et des charges. 
 
16. Il résulte de ce qui a été dit au point 13 que M. A... et Mme B... doivent être regardés comme ayant effectivement vécu en concubinage au cours de la période en litige. Dès lors, la CAF de la Nièvre n’a pas commis d’erreur d’appréciation en estimant que, compte tenu de cette situation, l’intéressé ne remplissait pas les conditions pour bénéficier de l’APL au titre de la période allant de mars 2021 à janvier 2022. 
 
17. Il résulte de tout ce qui précède que les conclusions de la requête de M. A... relatives au RSA et à l’APL doivent être rejetées.  
 
Sur les conclusions à fin d’injonction : 
  
18. Le présent jugement, qui rejette les conclusions à fin d’annulation présentées par M. A..., n’implique, par lui-même, aucune mesure d’exécution. Les conclusions à fin d’injonction présentées par le requérant doivent par suite être rejetées. 
 
Sur les frais liés au litige : 
  
19. Les dispositions combinées du deuxième alinéa de l’article 37 de la loi n° 91-647 du 10 juillet 1991 et de l’article L. 761-1 du code de justice administrative font en tout état de cause obstacle à ce que soit mise à la charge de l’Etat, qui n’est pas dans la présente instance la partie perdante, une quelconque somme au bénéfice du conseil de M. A... au titre des frais exposés et non compris dans les dépens. 
 
  
DECIDE : 
 
Article 1er : Les conclusions de M. A... relatives à l’allocation adulte handicapé et à la pénalité mise à sa charge sur le fondement de l’article L. 114-17 du code de la sécurité sociale sont rejetées comme portées devant un ordre de juridiction incompétent pour en connaître. 
  
Article 2 : Les conclusions de M. A... sont rejetées pour le surplus. 
 
Article 3 : Le présent jugement sera notifié à M. C... A..., au département de la Nièvre et à la caisse d’allocations familiales de la Nièvre. 
 
Rendu public par mise à disposition au greffe le 5 janvier 2026.  
 
La magistrate désignée, 
 
M. Desseix 
La greffière, 
 
C. Sivignon 
 
 
 
La République mande et ordonne au ministre de la ville et du logement et à la préfète de la Nièvre, chacun en ce qui les concerne, ou à tous commissaires de justice à ce requis, en ce qui concerne les voies de droit commun contre les parties privées, de pourvoir à l’exécution du présent jugement. 
 
Pour expédition conforme, 
Le greffier,