TA30 · Tribunal Administratif de Nîmes — 13 novembre 2024

Vu la procédure suivante : 
 Par une requête et des pièces enregistrées les 28 octobre et 12 novembre 2024, l'union syndicale Solidaires du Gard, représentée par son président en exercice, ayant pour avocat Me Belaïche, demande au juge des référés, saisi sur le fondement des dispositions de l'article L. 521-1 du code de justice administrative : 
 1°) de suspendre l'exécution de la décision implicite par laquelle le maire de Nîmes a, d'une part, refusé de lui proposer un local dans le cadre d'une nouvelle convention de mise à disposition et, d'autre part, rejeté sa demande d'indemnisation au titre du préjudice en résultant ; 
 2°) d'enjoindre à la commune de Nîmes de mettre à sa disposition un local, à titre provisoire, lui permettant d'assurer ses missions syndicales et de préparer les élections professionnelles, et ce sous astreinte de 100 euros par jour de retard ; 
 3°) de mettre à la charge de la commune de Nîmes la somme de 1 500 euros au titre des dispositions de l'article L. 761-1 du code de justice administrative.  
 Elle soutient que :  
 - le juge administratif est compétent au regard tant de la jurisprudence Dewailly (Tribunal des conflits, 5 mars 2012, n°C3833) que du décret n°85-397 du 3 avril 1985 ; 
 - la condition d'urgence est remplie dès lors que les élections professionnelles dans les entreprises de moins de onze salariés, qui concernent 47 000 salariés dans le Gard, se dérouleront entre les 25 novembre et 9 décembre 2024 ; en l'absence de local à sa disposition, elle ne peut pas assurer une campagne électorale à égalité avec les autres organisations syndicales ; 
 - il existe un doute sérieux quant à la légalité de la décision attaquée dès lors que : 
 * la communication des motifs de la décision implicite de refus s'étant substituée à la décision implicite initiale, il appartient à la commune de Nîmes de justifier de la compétence de son auteur ; 
 * elle méconnait le principe d'égalité entre organisations syndicales en ce qu'elle est en droit de se voir attribuer un local, au même titre que les autres organisations syndicales, dès lors que sa représentativité est établie au sein des secteurs public et privé ; 
 * en refusant de faire droit à sa demande de mise à disposition d'un local, la commune de Nîmes a commis une carence fautive constitutive d'une violation du principe d'égalité entre organisations syndicales qui lui ouvre droit à une indemnisation de 72 000 euros, soit l'équivalent de cinq ans de location d'un local de bureau d'une surface de 80 à 100 mètres carrés.  
 Par un mémoire en défense enregistré le 8 novembre 2024, la commune de Nîmes, représentée par son maire en exercice, ayant pour avocat Hortus avocats, conclut au rejet de la requête et à ce que la somme de 2 500 euros soit mise à la charge de la requérante au titre des dispositions de l'article L. 761-1 du code de justice administrative.  
 Elle fait valoir que :  
 - la requête de l'union syndicale Solidaires du Gard est portée devant une juridiction manifestement incompétente ; 
 - la requête est irrecevable dès lors que :  
 * elle contient des conclusions à fin indemnitaire qui relèvent de la procédure du référé-provision ; 
 * elle est dirigée contre une décision insusceptible de recours en ce qu'elle ne fait pas grief ; 
 - la condition d'urgence n'est pas remplie dès lors que :  
 * la requérante ne justifie pas de l'urgence à suspendre le rejet de sa demande indemnitaire préalable ; 
 * la suspension de l'exécution de la décision implicite par laquelle le maire de la commune de Nîmes a refusé de mettre un local à la disposition de la requérante n'aura pas pour effet la mise à disposition d'un local à titre gratuit ; 
 * la requérante ne justifie pas être dans l'incapacité de louer un local par ses propres moyens ; 
 - il n'existe pas de doute sérieux quant à la légalité de la décision dès lors que :  
 * les moyens tirés des vices propres de la décision rejetant une demande indemnitaire préalable sont inopérants ; dans ces conditions, elle n'a pas à justifier de la compétence du signataire de l'acte qui, en tout état de cause, est compétent ; 
 * elle respecte ses obligations vis-à-vis des organisations syndicales en ce qu'il n'existe pas d'obligation envers les collectivités territoriales de mettre des locaux à la disposition des organisations syndicales ; 
 * la décision contestée ne méconnait pas le principe d'égalité en ce que, d'une part, elle ne met pas un local à la disposition de toutes les organisations syndicales du département du Gard et, d'autre part, elle a proposé des locaux à la requérante à plusieurs reprises après avoir mis à sa disposition un local à titre gracieux pendant plus de vingt ans ; 
 * la mise à disposition d'un local n'étant pas une obligation, la commune de Nîmes n'a pas commis de faute justifiant une indemnisation.  
 Vu : 
 - la requête n°2404173 enregistrée le 28 octobre 2024 par laquelle la requérante demande l'annulation de la décision attaquée ; 
 - les autres pièces du dossier.  
 Vu : 
 - le code général des collectivités territoriales ; 
 - le décret n°85-397 du 3 avril 1985 relatif à l'exercice du droit syndical dans la fonction publique territoriale ; 
 - le code de justice administrative.  
 Le président du tribunal a désigné Mme Chamot, vice-présidente, pour statuer sur les demandes de référé.  
 Les parties ont été régulièrement averties du jour de l'audience.  
 Ont été entendu, au cours de l'audience publique du 12 novembre 2024 : 
 - le rapport de Mme Chamot, juge des référés ; 
 - les observations de Me Belaïche, représentant l'union syndicale Solidaires du Gard qui reprend oralement, en les précisant, ses écritures ; 
 - les observations de Me Merland, représentant la ville de Nîmes, qui reprend oralement, en les précisant, ses écritures. 
 La clôture de l'instruction a été prononcée à l'issue de l'audience.  
 Considérant ce qui suit : 
 1. Par une convention conclue en 1999 reconduite tacitement pendant dix ans et par deux conventions conclues les 13 août 2010 et 13 septembre 2013 conclues pour des durées de trois ans, la commune de Nîmes a mis à disposition de l'union syndicale Solidaires du Gard un local communal situé 6 rue porte d'Alès. La commune a ensuite, par un courrier du 11 mai 2016, mis fin à cette convention de mise à disposition puis a mis en demeure, le 8 décembre 2016, l'union syndicale de quitter les locaux occupés sans droit ni titre. Le référé-liberté introduit en vue d'obtenir la suspension des décisions des 11 mai et 8 décembre 2016 et d'enjoindre à la commune de mettre à disposition de nouveaux locaux a été rejeté par une ordonnance n° 1700307 du 2 février 2017. Par un jugement n° 1700400 du 29 janvier 2019, confirmé par un arrêt de la cour administrative d'appel de Marseille n° 19MA01476 du 15 février 2021, le tribunal a rejeté la requête de l'intéressée tendant à l'annulation des deux décisions des 11 mai et 8 décembre 2016 en raison de l'incompétence de la juridiction administrative. Le 31 août 2023, la commune de Nîmes a réitéré la mise en demeure de quitter les locaux à l'encontre de l'union syndicale et, par une ordonnance du 28 février 2024, la présidente du tribunal judiciaire de Nîmes a ordonné son expulsion dans un délai de huit jours. L'union syndicale Solidaires du Gard a sollicité, par courrier du 13 mars 2024 reçu le 14, l'indemnisation du préjudice résultant de la carence fautive de la commune de Nîmes à lui mettre à disposition un local et a sollicité une nouvelle convention de mise à disposition. En l'absence de réponse dans un délai de deux mois, une décision implicite de rejet est née. La requérante a présenté, le 4 octobre 2024, une demande de communication des motifs de ce refus, à laquelle la commune de Nîmes a répondu le 17 octobre 2024. Par la présente requête, l'union syndicale Solidaires du Gard demande au juge des référés de suspendre l'exécution de la décision implicite par laquelle le maire de Nîmes a, d'une part, refusé de lui proposer un local dans le cadre d'une nouvelle convention de mise à disposition et, d'autre part, rejeté sa demande d'indemnisation au titre du préjudice en résultant. 
 Sur les conclusions présentées sur le fondement de l'article L. 521-1 du code de justice administrative :  
 2. Aux termes de l'article L. 521-1 du code de justice administrative : " Quand une décision administrative, même de rejet, fait l'objet d'une requête en annulation ou en réformation, le juge des référés, saisi d'une demande en ce sens, peut ordonner la suspension de l'exécution de cette décision, ou de certains de ses effets, lorsque l'urgence le justifie et qu'il est fait état d'un moyen propre à créer, en l'état de l'instruction, un doute sérieux quant à la légalité de la décision () ".  
 En ce qui concerne le refus implicite de proposer une nouvelle convention de mise à disposition d'un local communal : 
 3. D'une part, la contestation par une personne privée de l'acte par lequel une personne morale de droit public ou son représentant, gestionnaire du domaine privé, initie avec cette personne privée, conduit ou termine une relation contractuelle, quelle qu'en soit la forme, dont l'objet est la valorisation ou la protection de ce domaine et qui n'affecte ni son périmètre ni sa consistance, ne met en cause que des rapports de droit privé et relève, à ce titre, de la compétence du juge judiciaire. En revanche, la juridiction administrative est compétente pour connaître de la contestation par l'intéressé de l'acte administratif par lequel une personne morale de droit public refuse d'engager avec lui une relation contractuelle ayant un tel objet. 
 4. D'autre part, l'article L. 2144-3 du code général des collectivités territoriales prévoit que des locaux communaux peuvent être mis à disposition des organisations syndicales, dans les conditions prévues à l'article L. 1311-18 de ce code. Selon cet article : " Les collectivités territoriales ou leurs groupements peuvent mettre des locaux à la disposition des organisations syndicales, lorsque ces dernières en font la demande. - Le maire, () détermine les conditions dans lesquelles ces locaux peuvent être utilisés, compte tenu des nécessités de l'administration des propriétés de la collectivité ou de l'établissement, du fonctionnement des services et du maintien de l'ordre public. - Le conseil municipal () fixe, en tant que de besoin, la contribution due à raison de cette utilisation. - La mise à disposition mentionnée au premier alinéa peut faire l'objet d'une convention entre la collectivité ou l'établissement et l'organisation syndicale () ". Sont regardés comme des locaux communaux, au sens et pour l'application de ces dispositions, les locaux affectés aux services publics communaux. 
 5. Enfin, le décret n°85-387 du 3 avril 1985 susvisé prévoit en ses articles 3 et 4, pour les collectivités dotées d'au moins 50 agents, que l'autorité territoriale doit mettre un local commun à usage de bureau, au sein des bâtiments administratifs sauf impossibilité matérielle, à la disposition des organisations syndicales représentatives ayant une section syndicale dans la collectivité. 
 6. En l'espèce, la demande de l'union syndicale Solidaires du Gard du 14 mars 2024, présentée en qualité de syndicat interprofessionnel des secteurs public et privé, et non en tant que section syndicale représentative du personnel de la commune de Nîmes, n'entre pas dans le champ des dispositions du décret n°85-387 du 3 avril 1985 susvisé. Cette demande, qui tend à la conclusion d'une convention de mise à disposition d'un local du patrimoine immobilier de la ville de Nîmes dans des conditions analogues à celles consenties à d'autres associations, clubs ou syndicats, n'entre pas davantage dans le champ des articles L. 1311-18 et L. 2144-3 du code général des collectivités territoriales. Elle doit s'analyser, dans les termes où elle est rédigée, comme une demande d'octroi d'une nouvelle convention de mise à la disposition de l'union syndicale d'un local du domaine privé communal et n'a pour objet ni la valorisation, ni la protection du domaine privé de la commune de Nîmes. Dans ces conditions, la contestation de son rejet implicite ne relève pas de la compétence de la juridiction administrative, mais de la juridiction judiciaire. Il s'ensuit que les conclusions de la requête tendant à sa suspension sur le fondement des dispositions de l'article L. 521-1 du code de justice administrative ne peuvent qu'être rejetées. 
 En ce qui concerne le rejet implicite de la demande indemnitaire : 
 7. La décision de rejet implicite née du silence gardé par le maire de Nîmes sur la demande indemnitaire du 14 mars 2024 a eu pour seul effet de lier le contentieux à l'égard de l'objet indemnitaire de la demande de l'union syndicale Solidaires du Gard. Il s'ensuit que cette décision implicite n'est pas susceptible de faire l'objet d'un recours pour excès de pouvoir ni, par suite, d'une demande de suspension sur le fondement de l'article L. 521-1 du code de justice administrative. Cette partie des conclusions de la présente requête est en conséquence irrecevable. 
 Sur les conclusions à fin d'injonction : 
 8. La présente ordonnance, qui rejette comme irrecevables ou comme portées devant une juridiction incompétente les conclusions dirigées contre la décision en litige n'implique aucune mesure d'exécution. Ainsi, les conclusions tendant à ce qu'il soit enjoint à la ville de Nîmes de mettre à la disposition de l'union syndicale Solidaires du Gard un local à titre provisoire ne peuvent qu'être rejetées. 
 Sur les frais liés au litige : 
 9. Il n'y a pas lieu, dans les circonstances de l'espèce, de faire droit aux conclusions des parties présentées sur le fondement de l'article L. 761-1 du code de justice administrative. 
 O R D O N N E : 
 Article 1er : La requête de l'union syndicale Solidaires du Gard est rejetée. 
 Article 2 : Les conclusions présentées pour la commune de Nîmes au titre de l'article L. 761-1 du code de justice administrative sont rejetées 
 Article 3 : La présente ordonnance sera notifiée à l'union syndicale Solidaires du Gard et à la commune de Nîmes. 
 Fait à Nîmes, le 13 novembre 2024. 
 La juge des référés,  
 C. CHAMOT 
 La République mande et ordonne au préfet du Gard en ce qui le concerne ou à tous commissaires de justice à ce requis en ce qui concerne les voies de droit commun contre les parties privées, de pourvoir à l'exécution de la présente décision.