TA21 · Tribunal Administratif de Dijon — 2 janvier 2025

Vu la procédure suivante : 
 Par une requête enregistrée le 18 décembre 2024 sous le n° 2404234, la Fédération des acteurs de la solidarité et la Fédération des acteurs de la solidarité Bourgogne Franche-Comté, représentées par Me Pignet, demandent au juge des référés :  
 1°) d'ordonner, sur le fondement des dispositions de l'article L. 521-1 du code de justice administrative, la suspension de l'exécution de l'arrêté en date du 22 novembre 2024 par lequel le maire de Nevers a réglementé les activités constitutives de troubles à l'ordre public dans certaines rues et espaces publics communaux ;   
 2°) de mettre à la charge de la commune de Nevers une somme de 2 000 euros au titre de l'article L. 761-1 du code de justice administrative.  
 La Fédération des acteurs de la solidarité et la Fédération des acteurs de la solidarité Bourgogne Franche-Comté soutiennent que :  
 - elles ont, de par leurs statuts, intérêt à agir contre l'arrêté du maire de Nevers ; 
 - la condition d'urgence est remplie, dès lors que l'arrêté en litige a des effets graves et immédiats sur de nombreuses libertés fondamentales, sur la liberté d'aller et de venir des personnes sans-domicile fixe, ainsi qu'à leur seul moyen de subsistance ; 
 - le maire de Nevers était incompétent pour prendre l'arrêté litigieux en vertu de ses pouvoirs de police générale et en raison des risques de troubles à l'ordre public ; 
 - l'arrêté attaqué porte atteint à la liberté d'aller et venir, à la liberté de réunion, à la dignité humaine, et à la liberté d'aider autrui ; 
 - la commune de Nevers ne justifie pas d'une atteinte à l'ordre public nécessitant l'intervention de l'arrêté contesté ; 
 - l'arrêté attaqué est disproportionné au regard de l'objectif poursuivi, dès lors qu'il a vocation à s'appliquer sur un secteur délimité par plus de 23 voies et places publiques, tous les jours de la semaine et sur une plage horaire étendue allant de 7 heures à 22 heures.  
 Par un mémoire en défense, enregistré le 24 décembre 2024, la commune de Nevers conclut au rejet de la requête et à ce qu'une somme de 3 000 euros soit mise à la charge des associations requérantes au titre de l'article L. 761-1 du code de justice administrative.  
 La commune de Nevers soutient que : 
 - le maire est compétent pour prévenir les atteintes à la tranquillité publique qui doivent être regardées comme consistant en des troubles de voisinage ;  
 - les troubles à l'ordre public sont établis par les nombreuses interventions de la police municipale, ainsi que par les plaintes et pétitions d'habitants et de commerçants ; 
 - l'arrêté contesté est nécessaire et proportionné à la sauvegarde de l'ordre public, il n'édicte aucune interdiction de principe mais conditionne l'occupation à l'absence d'atteinte à l'ordre public, sur deux axes particulièrement touchés par les troubles à l'ordre public, et sur une période de trois mois qui n'excède pas la période des fêtes hivernales.  
 Vu : 
 - la requête n° 2404233 par laquelle les associations requérantes demandent l'annulation de l'arrêté attaqué ; 
 - les autres pièces du dossier ; 
 Vu : 
 - le code général des collectivités territoriales ; 
 - le code de justice administrative ; 
 Le président du tribunal a désigné M. Bataillard, premier conseiller, pour statuer sur les demandes de référé. 
 Les parties ont été régulièrement averties du jour de l'audience du 31 décembre 2024 à 14 heures. 
 Ont été entendus au cours de l'audience publique tenue en présence de Mme Roulleau, greffière d'audience : 
 - le rapport de M. Bataillard, juge des référés ;  
 - les observations de Me Pignet pour la Fédération des acteurs de la solidarité et la Fédération des acteurs de la solidarité Bourgogne Franche-Comté qui conclut aux mêmes fins par les mêmes moyens ;  
 - les observations Me Potier, représentant la commune de Nevers, qui conclut aux mêmes fins par les mêmes moyens. 
 La clôture de l'instruction a été prononcée à l'issue de l'audience à 14h 35. 
 Considérant ce qui suit : 
 1. Par un arrêté en date du 22 novembre 2024, le maire de Nevers a interdit " toutes occupations abusives et prolongées (), accompagnées ou non de sollicitations ou quêtes à l'égard des passants, lorsqu'elles sont de nature à entraver la libre circulation des personnes, l'accès à des bâtiments et commerces ou bien à porter atteinte à la sécurité, à la tranquillité ou au bon ordre public. Est en outre interdite dans les mêmes lieux et sur la même période la station assise ou allongée, lorsqu'elle constitue une entrave à la circulation des piétons et à l'accès aux immeubles riverains des voies publiques  et " les regroupements de chiens en stationnement prolongé ou continu, même tenus en laisse et accompagnés de leurs maîtres ", sur le parvis de la gare SNCF, dans la rue François Mitterrand et l'avenue du général de Gaulle, ainsi que dans 10 autres rues et espaces publics aux abords immédiats de ces lieux, du 23 novembre 2024 au 5 janvier 2025, tous les jours de 7 heures à 22 heures. Les associations requérantes demandent au juge des référés, sur le fondement de l'article L. 521-1 du code de justice administrative, de suspendre l'exécution de cet arrêté. 
 Sur les conclusions à fin de suspension :  
 2.  Aux termes du premier alinéa de l'article L. 521-1 du code de justice administrative : " Quand une décision administrative, même de rejet, fait l'objet d'une requête en annulation ou en réformation, le juge des référés, saisi d'une demande en ce sens, peut ordonner la suspension de l'exécution de cette décision, ou de certains de ses effets, lorsque l'urgence le justifie et qu'il est fait état d'un moyen propre à créer, en l'état de l'instruction, un doute sérieux quant à la légalité de la décision ". 
 En ce qui concerne la condition d'urgence : 
   
 3. L'urgence justifie que soit prononcée la suspension d'un acte administratif lorsque l'exécution de celui-ci porte atteinte, de manière suffisamment grave et immédiate, à un intérêt public, à la situation du requérant ou aux intérêts qu'il entend défendre. Il appartient au juge des référés d'apprécier concrètement, compte tenu des justifications fournies par le requérant, si les effets de l'acte litigieux sont de nature à caractériser une urgence justifiant que, sans attendre le jugement de la requête au fond, l'exécution de la décision soit suspendue. L'urgence doit être appréciée objectivement et compte tenu de l'ensemble des circonstances de l'affaire.  
 4. L'arrêté contesté a pour objet d'apporter une limitation substantielle et durable à la liberté d'utiliser et d'occuper l'espace public. Son exécution porte ainsi une atteinte grave et immédiate à la liberté d'aller et venir et à la liberté de réunion des personnes se déplaçant sur le territoire de la commune de Nevers, ainsi qu'aux intérêts que les associations requérantes ont pour objet de défendre, nonobstant l'intérêt public qui s'attache à la prévention des troubles à l'ordre public. Par suite, la condition d'urgence prévue par l'article L. 521-1 du code de justice administrative doit être regardée en l'espèce comme remplie. 
 En ce qui concerne l'existence d'un moyen propre à créer un doute sérieux quant à la légalité de la décision : 
 5. En premier lieu, aux termes de l'article L. 2212-1 du code général des collectivités territoriales : " Le maire est chargé, sous le contrôle administratif du représentant de l'Etat dans le département, de la police municipale (). " Aux termes de l'article L. 2212-2 du même code : " La police municipale a pour objet d'assurer le bon ordre, la sûreté, la sécurité et la salubrité publiques. Elle comprend notamment : / 1° Tout ce qui intéresse la sûreté et la commodité du passage dans les rues, quais, places et voies publiques, ce qui comprend le nettoiement, l'éclairage, l'enlèvement des encombrements () ainsi que le soin de réprimer les dépôts, déversements, déjections, projections de toute matière ou objet de nature à nuire, en quelque manière que ce soit, à la sûreté ou à la commodité du passage ou à la propreté des voies susmentionnées ; / 2° Le soin de réprimer les atteintes à la tranquillité publique telles que les rixes et disputes accompagnées d'ameutement dans les rues, le tumulte excité dans les lieux d'assemblée publique, les attroupements, les bruits, les troubles de voisinage, les rassemblements nocturnes qui troublent le repos des habitants et tous actes de nature à compromettre la tranquillité publique ; / 3° Le maintien du bon ordre dans les endroits où il se fait de grands rassemblements d'hommes, tels que les foires, marchés, réjouissances et cérémonies publiques, spectacles, jeux, cafés, églises et autres lieux publics ; () ". Aux termes de l'article L. 2214-4 du même code : " Le soin de réprimer les atteintes à la tranquillité publique, tel qu'il est défini au 2° de l'article L. 2212-2 et mis par cet article en règle générale à la charge du maire, incombe à l'Etat seul dans les communes où la police est étatisée, sauf en ce qui concerne les troubles de voisinage. / Dans ces mêmes communes, l'Etat a la charge du bon ordre quand il se fait occasionnellement de grands rassemblements d'hommes. / Tous les autres pouvoirs de police énumérés aux articles L. 2212-2, L. 2212-3 et L. 2213-9 sont exercés par le maire y compris le maintien du bon ordre dans les foires, marchés, réjouissances et cérémonies publiques, spectacles, jeux, cafés, églises et autres lieux publics ". Il résulte enfin des dispositions de l'article R. 2214-1 du même code que la commune de Nevers est, en tant que chef-lieu de département, placée sous le régime de la police d'Etat. 
 6. Il ressort des pièces du dossier que l'arrêté litigieux a été pris à la suite de diverses plaintes d'habitants et de commerçants de la commune et d'interventions de la police municipale, pour des troubles à l'ordre public qui, eu égard à leur nature et à leur portée limitée, relèvent des compétences dévolues au maire par les dispositions rappelées au point 5. Par suite, le moyen tiré de l'incompétence du maire de Nevers pour édicter cet arrêté n'apparait pas, en l'état de l'instruction, de nature à créer un doute sérieux quant à la légalité de cet arrêté.  
 7. En deuxième lieu, la commune de Nevers produit en défense, d'une part, une pétition, signée de nombreux habitants et de commerçants de " Nevers quartier gare ", et d'autre part, le relevé des interventions de la police municipale pour des perturbations sur la voie publique depuis le mois de septembre 2024. Ces éléments apparaissent de nature, en l'état de l'instruction, à établir la matérialité des troubles à l'ordre public ayant justifié l'édiction de l'arrêté contesté. Les moyens tirés de ce que la matérialité des troubles à l'ordre public ne serait pas établie et de ce que l'édiction d'un tel arrêté ne serait pas nécessaire n'apparaissent pas, en l'état de l'instruction, de nature à créer un doute sérieux quant à la légalité de l'arrêté contesté.  
 8. En troisième lieu, l'arrêté attaqué prohibe les occupations abusives et prolongées du domaine public, accompagnées ou non de sollicitations ou quêtes à l'égard des passants, lorsqu'elles sont de nature à entraver la libre circulation des personnes, l'accès à des bâtiments et commerces, ainsi que la station assise ou allongée, lorsqu'elle constitue une entrave à la circulation des piétons et à l'accès aux immeubles riverains des voies publiques, et les regroupements de chiens en stationnement prolongé ou continu, même tenus en laisse et accompagnés de leurs maîtres, sur le parvis de la gare SNCF, dans la rue François Mitterrand et l'avenue du général de Gaulle, ainsi que dans dix autres rues et espaces publics aux abords immédiats de ces lieux, du 23 novembre 2024 au 5 janvier 2025, tous les jours de 7 heures à 22 heures.  
 9. D'une part, il ressort des pièces produites en défense, et notamment du relevé des interventions de la police municipale, que les perturbations sur la voie publique sont concentrées au niveau de la rue François Mitterrand, de l'avenue du général de Gaulle et, dans une moindre mesure, au parvis de la gare SNCF. L'arrêté contesté limite l'interdiction d'occuper le domaine public de manière abusive ou prolongée aux secteurs correspondant à la rue François Mitterrand, à l'avenue du général de Gaulle et au parvis de la gare SNCF, ainsi qu'à leurs abords immédiats, qui correspondent à ceux dans lesquels sont concentrés la majorité des troubles à l'ordre public, la plupart des rues et espaces publics du centre-ville de Nevers n'étant pas concerné par l'arrêté contesté. Compte tenu de ce périmètre géographique restreint et de la limitation de leur durée à la période des fêtes hivernales, les mesures contenues dans l'arrêté contesté n'apparaissent pas, en l'état de l'instruction, présenter un caractère général et absolu.  
 10. D'autre part, les comportements prohibés par l'arrêté du 22 novembre 2024, à savoir les " occupations abusives et prolongées () lorsqu'elles sont de nature à entraver la libre circulation des personnes, l'accès à des bâtiments et commerces ",  " la station assise ou allongée, lorsqu'elle constitue une entrave à la circulation des piétons et à l'accès aux immeubles riverains des voies publiques " et " les regroupements de chiens (), même tenus en laisse et accompagnés de leurs maîtres " n'apparaissent pas, en l'état de l'instruction, comme présentant un caractère trop général et insuffisamment précis.  
 11. Il résulte de ce qui a été dit aux points 9 et 10 que le moyen tiré de ce que l'arrêté attaqué porte une atteinte disproportionnée à une liberté personnelle, en particulier à la liberté d'aller et venir, au regard de l'objectif de sauvegarde de l'ordre public poursuivi n'apparait pas de nature, en l'état de l'instruction, à créer un doute sérieux quant à sa légalité.   
 12. Il résulte de tout ce qui précède que les conclusions des associations requérantes à fins de suspension de l'exécution de l'arrêté contesté doivent être rejetées.  
 Sur les conclusions présentées au titre de l'article L. 761-1 du code de justice administrative : 
 13. Les dispositions de l'article L. 761-1 du code de justice administrative font obstacle à ce que soit mise à la charge de la commune de Nevers la somme demandée par les requérantes au titre des frais de l'instance.  
 14. Dans les circonstances de l'espèce, il n'y a pas lieu de mettre à la charge des associations requérantes les sommes demandées par la commune de Nevers au titre de l'article L. 761-1 du code de justice administrative.   
 O R D O N N E : 
 Article 1er : La requête n°2404334 est rejetée.  
 Article 2 : Les conclusions présentées par la commune de Nevers sur le fondement de l'article L. 761-1 du code de justice administrative sont rejetées. 
 Article 3 : La présente ordonnance sera notifiée à la Fédération des acteurs de la solidarité, à la Fédération des acteurs de la solidarité Bourgogne Franche-Comté et à la commune de Nevers.  
 Fait à Dijon, le 2 janvier 2025.  
 Le juge des référés, 
 T. Bataillard  
 La greffière, 
 A. Roulleau  
 La République mande et ordonne au préfet de la Nièvre en ce qui le concerne ou à tous huissiers de justice à ce requis en ce qui concerne les voies de droit commun contre les parties privées, de pourvoir à l'exécution de la présente décision. 
 Pour expédition, 
 Le greffier,