TA45 · Tribunal Administratif d'Orléans — 13 novembre 2024

Vu la procédure suivante : 
 Par une requête enregistrée le 29 octobre 2024 et un mémoire complémentaire enregistré le 11 novembre 2024, la SA TOTEM FRANCE, représentée par Me Gentilhomme, demande au juge des référés saisi sur le fondement de l'article L. 521-1 du code de justice administrative dans le dernier état de ses écritures : 
 1°) d'ordonner la suspension de la décision du maire de la commune de Saint-Avertin du 21 mai 2024 déclarant incomplet le dossier de déclaration préalable de travaux déposé par la SA TOTEM FRANCE portant sur la modification d'un site de téléphonie mobile sur la parcelle cadastre section BX n° 168, situé au 18, rue de l'Oiselet à Saint-Avertin ;  
 2°) d'enjoindre au maire de la commune de Saint-Avertin de lui délivrer un certificat de non-opposition à déclaration préalable de travaux dans un délai de 15 jours à compter de la notification de la présente ordonnance, sous astreinte de 500 € par jour de retard ;  
 3)° de mettre à la charge de la commune de Saint-Avertin la somme de 5.500 € en application des dispositions de l'article L.761-1 du code de justice administrative. 
 Elle soutient que : 
 *  la situation d'urgence est établie dès lors que : 
 - le territoire de la commune de Saint-Avertin n'est pas couvert par la 5G ;  
 *  il existe un doute sérieux au motif que : 
 - la décision contestée n'est pas signée en méconnaissance de l'article  L. 212 1 du code des relations entre le public et l'administration. Ce moyen a cependant été abandonné dans le complémentaire ; 
 - le dossier de déclaration déposé n'était pas incomplet ;  
 - le formulaire CERFA était signé et accompagné du mandat donné au signataire : la déclaration préalable a été déposée par M. A au nom de la SA TOTEM France et le formulaire CERFA a été signé par M. D dans le cadre d'une délégation donnée par M. A jointe au dossier déposé ;  
 - l'arrêté comporte une demande de modification du projet et il ne s'agit pas d'un rappel de la règlementation. 
 Par un mémoire enregistré le 8 novembre 2024, la commune de Saint-Avertin, représentée par Me Veauvy conclut au rejet de la requête et à ce que soit mis à la charge de la SA TOTEM FRANCE une somme de 2.500 € au titre des dispositions de l'article L. 761-1 du code de justice administrative. 
 Elle soutient que : 
 *  la condition d'urgence n'est pas remplie dès lors que la société pétitionnaire ne justifie pas que la zone concernée ne serait pas suffisamment couverte par le réseau de téléphonie mobile ;  
 *  il n'y a pas de doute sur la légalité de l'acte contesté dès lors que : 
 -  le moyen tiré du défaut de signature manque en fait ;  
 -  le dossier est incomplet puisque la signature du formulaire CERFA est exigée et qu'il existe une incohérence entre l'identité du déclarant, M. B A représentant la société TOTEM FRANCE, et le signataire de la demande, M. C D ;  
 -  il n'est pas justifié que M. C D remplissait les conditions exigées pour déposer une déclaration préalable pour le compte de la SA TOTEM FRANCE ;  
 -  l'arrêté ne porte pas sur une demande de modification de projet, mais informe seulement la société pétitionnaire sur la règlementation applicable que son projet était susceptible de méconnaître. 
 Vu : 
 - la requête en annulation enregistrée le 22 octobre 2024 sous le n° 2404537 ; 
 - les autres pièces du dossier. 
 Vu  
 - le code du patrimoine ;  
 - le code des postes et communications électroniques ;  
 - le code des relations entre le public et l'administration ; 
 - le code de l'urbanisme ;  
 - le code de justice administrative. 
 Le président du tribunal a désigné M. Samuel Deliancourt, vice-président, en application de l'article L. 511-2 du code de justice administrative pour statuer sur les requêtes en référé. 
 Les parties ont été régulièrement convoquées à l'audience du 12 novembre 2024 à  
 15 heures 30. 
 Ont été entendus, au cours de l'audience publique, tenue en présence de Mme Lacote, greffière d'audience : 
 - le rapport de M. Deliancourt, juge des référés ; 
 - les observations de Me Gentilhomme, représentant la SA TOTEM FRANCE ; 
 - les observations de Me Gault-Ozimek, représentant la commune de Saint-Avertin. 
 La clôture de l'instruction a été prononcée à l'issue de l'audience publique à 16 heures. 
 Considérant ce qui suit : 
 1. La SA TOTEM FRANCE, filiale du groupe Orange, a déposé un dossier de déclaration préalable le 25 avril 2024 auprès des services de la commune de Saint-Avertin (37550) en vue du remplacement de 3 antennes Orange, l'ajout de 3 antennes Orange et d'équipements radio nécessaires, le remplacement de 3 antennes SFR et d'équipements radio nécessaires ainsi que le remplacement du pylône existant par un pylône monotube sur la parcelle cadastrée section BX n° 168 d'une superficie de 66.868 m² située au 18, rue de l'Oiselet à Saint-Avertin. Le formulaire CERFA qui mentionne en page 2/20 au point n° 1.2 ayant trait au dépôt par une personne morale la dénomination " TOTEM FRANCE " et son représentant, M. B A a été signé en page 10 par M. C D en qualité de déclarant. Il était accompagné d'un mandat en date du 29 avril 2022 signé électroniquement par M. A à 13 h 57 donné à M. D, et accepté par ce dernier le même jour à 12 h, " pour accomplir pour le nom et le compte de TOTEM France SAS les formalités relatives aux autorisations d'urbanisme et de construction ou de réaménagement d'infrastructures passives de TOTEM France ". Par courrier en date du 21 mai 2024 ayant pour objet : " lettre de modification du délai d'instruction - Demande de pièces manquantes ", le maire a indiqué à la SA TOTEM FRANCE que " les pièces suivantes sont manquantes ou insuffisantes " et lui a demandé de " bien vouloir compléter son dossier de déclaration préalable ou de fournir en deux exemplaires les éléments suivants : Sur le formulaire : la signature de la page 10 ne correspond pas au nom du représentant de la personne morale indiqué à la page 2. Mettre en cohérence ces éléments. ". Et de poursuivre : " J'attire votre attention sur la modification de ce dispositif qui se situe en zone UPe du Plan Local d'Urbanisme. Dans cette zone, l'objectif est à la fois de préserver les caractères boisés et/ou patrimoniaux de ces sites et d'y développer des équipements ou des activités tertiaires spécifiques ou culturelles et d'enseignement. Le développement d'un site de téléphonie mobile ne correspond pas aux dispositions règlementaires de la zone UPe. Modifier votre projet en conséquence. ". La SA TOTEM FRANCE a introduit un recours gracieux le  
 16 juillet 2024, reçu le 18 juillet 2024, qui a été rejeté par décision portant mention des voies et délais de recours en date du 17 septembre 2024 par laquelle le maire a indiqué maintenir sa demande de pièces. La SA TOTEM FRANCE sollicite du juge des référés saisi sur le fondement de l'article L. 521-1 du code de justice administrative de suspendre l'exécution de la décision du 21 mai 2024. 
 Sur la demande de suspension :  
 2. Aux termes du premier alinéa de l'article L. 521-1 du code de justice administrative : " Quand une décision administrative, même de rejet, fait l'objet d'une requête en annulation ou en réformation, le juge des référés, saisi d'une demande en ce sens, peut ordonner la suspension de l'exécution de cette décision, ou de certains de ses effets, lorsque l'urgence le justifie et qu'il est fait état d'un moyen propre à créer, en l'état de l'instruction, un doute sérieux quant à la légalité de la décision. ".  
 En ce qui concerne la condition d'urgence : 
 3. L'urgence justifie que soit prononcée la suspension d'un acte administratif lorsque l'exécution de celui-ci porte atteinte, de manière suffisamment grave et immédiate, à un intérêt public, à la situation du requérant ou aux intérêts qu'il entend défendre. Il appartient au juge des référés d'apprécier concrètement, compte tenu des justifications fournies par le requérant, si les effets de l'acte litigieux sont de nature à caractériser une urgence justifiant que, sans attendre le jugement de la requête au fond, l'exécution de la décision soit suspendue. L'urgence doit être appréciée objectivement et compte tenu de l'ensemble des circonstances de l'affaire, à la date à laquelle le juge des référés se prononce. 
 4. Pour apprécier la satisfaction de la condition d'urgence requise par l'article  
 L. 521-1 du code de justice administrative pour suspendre l'exécution d'une décision d'opposition à une déclaration préalable de travaux d'implantation d'une antenne de téléphonie mobile opposée à un constructeur, il y a lieu de prendre en compte l'intérêt public qui s'attache à la couverture du territoire national par le réseau de téléphonie mobile 3G, 4G ou 5G et la finalité de l'infrastructure projetée, qui a vocation à être exploitée par au moins un opérateur ayant souscrit des engagements avec l'Etat et dont le réseau ne couvre que partiellement le territoire de la commune concernée.  
 5. Il ressort des cartes produites par la SA TOTEM FRANCE que le territoire de la commune de Saint-Avertin dans la zone concernée par le projet d'implantation dont il s'agit n'est pas couverte par la 5G. Eu égard à l'intérêt public qui s'attache à la couverture du territoire national par le réseau de téléphonie mobile et à la finalité de l'infrastructure projetée, la condition d'urgence doit, dans ces conditions, et indépendamment des objectifs de couverture au niveau national, être regardée comme remplie. 
 En ce qui concerne l'existence d'un doute sérieux sur la légalité de la décision contestée : 
 6. En premier lieu, aux termes de l'article L. 423-1 du code de l'urbanisme : " Les demandes de permis de construire, d'aménager ou de démolir et les déclarations préalables sont présentées et instruites dans les conditions et délais fixés par décret en Conseil d'État. / Le dossier joint à ces demandes et déclarations ne peut comprendre que les pièces nécessaires à la vérification du respect du droit de l'Union européenne, des règles relatives à l'utilisation des sols et à l'implantation, à la destination, à la nature, à l'architecture, aux dimensions et à l'assainissement des constructions et à l'aménagement de leurs abords ainsi que des dispositions relatives à la salubrité ou à la sécurité publique ou relevant d'une autre législation dans les cas prévus au chapitre V du présent titre. / () / Aucune prolongation du délai d'instruction n'est possible en dehors des cas et conditions prévus par ce décret. / () ". Selon l'article R. 423-1 du même code : " Les demandes de permis de construire, d'aménager ou de démolir et les déclarations préalables sont adressées par pli recommandé avec demande d'avis de réception ou déposées à la mairie de la commune dans laquelle les travaux sont envisagés : a) Soit par le ou les propriétaires du ou des terrains, leur mandataire ou par une ou plusieurs personnes attestant être autorisées par eux à exécuter les travaux ; b) Soit, en cas d'indivision, par un ou plusieurs co-indivisaires ou leur mandataire ; c) Soit par une personne ayant qualité pour bénéficier de l'expropriation pour cause d'utilité publique. ".  
 7. En second lieu, s'agissant du dépôt et de l'instruction des déclarations préalables, l'article R. 423-22 du code de l'urbanisme prévoit que " () le dossier est réputé complet si l'autorité compétente n'a pas, dans le délai d'un mois à compter du dépôt du dossier en mairie, notifié au demandeur ou au déclarant la liste des pièces manquantes dans les conditions prévues par les articles R. 423-38 et R. 423-41 ". L'article R. 423-23 du même code fixe à un mois le délai d'instruction de droit commun pour les déclarations préalables. L'article R. 423-38 dispose que : " Lorsque le dossier ne comprend pas les pièces exigées en application du [livre IV de la partie réglementaire du code relatif au régime applicable aux constructions, aménagements et démolitions], l'autorité compétente, dans le délai d'un mois à compter de la réception ou du dépôt du dossier à la mairie, adresse au demandeur ou à l'auteur de la déclaration une lettre recommandée avec demande d'avis de réception () indiquant, de façon exhaustive, les pièces manquantes ". Aux termes de l'article R. 423-39 : " L'envoi prévu à l'article R. 423-38 précise : / a) Que les pièces manquantes doivent être adressées à la mairie dans le délai de trois mois à compter de sa réception ; / b) Qu'à défaut de production de l'ensemble des pièces manquantes dans ce délai, la demande fera l'objet d'une décision tacite de rejet en cas de demande de permis ou d'une décision tacite d'opposition en cas de déclaration ; / c) Que le délai d'instruction commencera à courir à compter de la réception des pièces manquantes par la mairie ". Aux termes de l'article R. 423-41 du même code : " Une demande de production de pièce manquante notifiée après la fin du délai d'un mois prévu à l'article R. 423-38 ou ne portant pas sur l'une des pièces énumérées par le présent code n'a pas pour effet de modifier les délais d'instruction définis aux articles R. 423-23 à R*423-37-1 et notifiés dans les conditions prévues par les articles R. 423-42 à R. 423-49. ". Enfin, l'article R. 424-1 du même code prévoit qu'à défaut de notification d'une décision expresse dans le délai d'instruction, déterminé comme il vient d'être dit, le silence gardé par l'autorité compétente vaut décision de non-opposition à la déclaration préalable. 
 8. Il résulte des dispositions précitées, d'une part, que les déclarations préalables doivent seulement comporter l'attestation du pétitionnaire qu'il remplit les conditions définies à l'article R. 423-1 cité ci-dessus. Les autorisations d'utilisation du sol, qui ont pour seul objet de s'assurer de la conformité des travaux qu'elles autorisent avec la législation et la réglementation d'urbanisme, étant accordées sous réserve du droit des tiers, il n'appartient pas à l'autorité compétente de vérifier, dans le cadre de l'instruction d'une déclaration préalable, la validité de l'attestation établie par le demandeur. Ainsi, sous réserve de la fraude, le pétitionnaire qui fournit l'attestation prévue à l'article R. 423-1 du code doit être regardé comme ayant qualité pour présenter sa demande. D'autre part, l'expiration du délai d'instruction tel qu'il résulte de l'application des dispositions du chapitre III du titre II du livre IV du code de l'urbanisme relatives à l'instruction des déclarations préalables, des demandes de permis de construire, d'aménager ou de démolir, naît une décision de non-opposition à déclaration préalable ou un permis tacite. En application de ces dispositions, le délai d'instruction n'est ni interrompu, ni modifié par une demande, illégale, tendant à compléter le dossier par une pièce qui n'est pas exigée en application du livre IV de la partie réglementaire du code de l'urbanisme. Dans ce cas, une décision de non-opposition à déclaration préalable ou un permis tacite naît à l'expiration du délai d'instruction, sans qu'une telle demande puisse y faire obstacle.  
 9. En l'état de l'instruction, les moyens tirés de la méconnaissance des dispositions citées aux points 6 à 8 par la " demande de pièces manquantes " du 21 avril 2024 en litige destinée à " mettre en cohérence " les indications portant sur la qualité du représentant de la personne morale pétitionnaire et celle ayant déposé le dossier de déclaration préalable, mais tendant également à la modification du projet eu regard de sa situation sont de nature à faire naître un doute sérieux quant à sa légalité.  
 10. Pour l'application de l'article L. 600-4-1 du code de l'urbanisme, les autres moyens de la requête ne sont pas, en l'état de l'instruction, propres à créer un doute sérieux sur la légalité de cette décision. 
 11. Il résulte de tout ce qui précède que les conditions de l'article L. 521-1 du code de justice administrative étant réunies, il y a lieu de suspendre l'exécution de la décision du  
 21 mai 2024 jusqu'à ce qu'il soit statué sur la demande d'annulation. 
 Sur les conclusions à fin d'injonction : 
 12. Aux termes de l'article L. 511-1 du code de justice administrative : " Le juge des référés statue par des mesures qui présentent un caractère provisoire. Il n'est pas saisi du principal et se prononce dans les meilleurs délais. ". Aux termes de l'article L. 911-1 du même code : " Lorsque sa décision implique nécessairement qu'une personne morale de droit public ou un organisme de droit privé chargé de la gestion d'un service public prenne une mesure d'exécution dans un sens déterminé, la juridiction, saisie de conclusions en ce sens, prescrit, par la même décision, cette mesure assortie, le cas échéant, d'un délai d'exécution. ". 
 13. En vertu de ces dispositions, il appartient au juge des référés d'assortir sa décision de suspension des obligations provisoires qui en découlent pour l'administration et lorsque celui-ci, saisi de conclusions à fins de suspension, décide d'ordonner des mesures conservatoires, celles-ci ne produisent leurs effets que dans l'attente du jugement au fond de la requête à fin d'annulation de la décision contestée. 
 14. En application de l'article L. 911-1 du code de justice administrative et  
 compte-tenu du motif de suspension retenu, il y a lieu d'enjoindre eu égard aux effets de la décision contestée au maire de la commune de Saint-Avertin de délivrer une décision de non-opposition à la déclaration préalable déposée par la SA TOTEM FRANCE dans le délai de 15 jours suivant la notification de la présente ordonnance. Cette décision revêtira un caractère provisoire jusqu'à ce qu'il soit statué au fond sur la requête en annulation de l'arrêté attaqué. Il n'y a pas lieu d'assortir cette injonction d'une astreinte. 
 Sur les frais liés au litige :  
 15. Aux termes de l'article L. 761-1 du code de justice administrative : " Dans toutes les instances, le juge condamne la partie tenue aux dépens ou, à défaut, la partie perdante, à payer à l'autre partie la somme qu'il détermine, au titre des frais exposés et non compris dans les dépens. Le juge tient compte de l'équité ou de la situation économique de la partie condamnée. Il peut, même d'office, pour des raisons tirées des mêmes considérations, dire qu'il n'y a pas lieu à cette condamnation. ". 
 16. Les dispositions de l'article L. 761-1 du code de justice administrative font obstacle à ce que soit mise à la charge de la SA TOTEM FRANCE, qui n'est pas la partie perdante dans la présente instance, la somme que la commune de Saint-Avertin demande au titre des frais exposés et non compris dans les dépens. En revanche, il y a lieu, dans les circonstances de l'espèce, de mettre à la charge de ladite commune une somme de 1.500 € en application des dispositions de l'article L. 761-1 du code de justice administrative. 
 O R D O N N E : 
 Article 1er : L'exécution de la décision du maire de la commune de Saint-Avertin du 21 mai 2024 déclarant incomplet le dossier de déclaration préalable de travaux déposé par la SA TOTEM FRANCE est suspendue. 
 Article 2 : Il est enjoint à la commune de Saint-Avertin de délivrer à titre provisoire à la SA TOTEM FRANCE un certificat de non-opposition à la déclaration préalable déposée le 25 avril 2024 dans un délai de quinze jours à compter de la notification de la présente ordonnance. 
 Article 3 : La commune de Saint-Avertin versera à la SA TOTEM FRANCE une somme de 1.500 € au titre de l'article L. 761-1 du code de justice administrative. 
 Article 4 : Les conclusions présentées par la commune de Saint-Avertin titre de l'article  
 L. 761-1 du code de justice administrative sont rejetées. 
 Article 5 : Le surplus des conclusions de la requête est rejeté. 
 Article 6 : La présente ordonnance sera notifiée à la SA TOTEM France et à la commune de Saint-Avertin. 
 Fait à Orléans, le 13 novembre 2024. 
 La République mande et ordonne au préfet d'Indre-et-Loire en ce qui le concerne ou à tous commissaires de justice à ce requis en ce qui concerne les voies de droit commun contre les parties privées, de pourvoir à l'exécution de la présente ordonnance.