TA13 · 4ème Chambre — 3 juin 2025

Vu la procédure suivante : 
 Par une requête et des mémoires complémentaires, enregistrés les 20 mai, 23 août et 14 novembre 2024 et 29 avril 2025, la société civile immobilière (SCI) Dassi Vanni, représentée par Me Toumi demande au tribunal : 
 1°) d'annuler la décision du 16 janvier 2024 par laquelle l'établissement public foncier Provence-Alpes-Côte d'Azur (EPF PACA) a exercé le droit de préemption urbain pour acquérir l'immeuble situé 386 boulevard national à Marseille, ainsi que la décision de rejet de son recours gracieux daté du 25 mars 2024 ; 
 2°) de mettre à la charge de l'EPF PACA la somme de 3 000 euros au titre de l'article  
 L. 761-1 du code de justice administrative. 
 Elle soutient que : 
 - la décision est entachée d'incompétence ; 
 - elle est entachée d'un vice de procédure en ce que l'avis du service France Domaine ne lui a pas été communiqué ; 
 - elle est insuffisamment motivée ; 
 - elle est entachée d'une erreur dans le périmètre d'intervention de l'EPF PACA ; 
 - elle est illégale en raison de l'illégalité de l'avenant n° 1 de la convention d'intervention foncière ; 
 - elle est tardive. 
 Par des mémoires en défense enregistrés les 12 juillet et 14 octobre 2024 et 16 avril 2025, l'EPF PACA, représenté par Me Charbonnel, conclut au rejet de la requête et à ce qu'il soit mis à la charge de la SCI Dassi Vanni une somme de 3 000 euros au titre de l'article L. 761-1 du code de justice administrative. 
 Il fait valoir que les moyens soulevés ne sont pas fondés. 
 Par un mémoire en intervention volontaire, enregistré le 17 mars 2025, la SCI Jasmine Mermoz, représentée par Me Ben Moussa, demande au tribunal d'annuler la décision attaquée. 
 La requête a été communiquée à la commune de Marseille qui n'a pas produit de mémoire en défense.  
 Une note en délibéré a été produite le 12 mai 2025 pour la SCI Dassi Vanni qui n'a pas été communiquée.  
 Vu : 
 - les ordonnances n°s 2503122 et 2503041 des 1er et 10 avril 2025 des juges des référés ; 
 - les autres pièces du dossier. 
 Vu : 
 - le code général des collectivités territoriales ; 
 - le code de l'urbanisme ; 
 - le code de justice administrative. 
 Les parties ont été régulièrement averties du jour de l'audience. 
 Ont été entendus au cours de l'audience publique : 
 - le rapport de M. Guionnet Ruault, rapporteur, 
 - les conclusions de M. Trébuchet, rapporteur public, 
 - et les observations de Me Toumi, représentant la société requérante et de Me Charbonnel, représentant l'EPF PACA. 
 Considérant ce qui suit : 
 1. Par un acte du 2 novembre 2023, la SCI Dassi Vanni a consenti une promesse de vente d'un immeuble sur les parcelles cadastrées 813 section n°s M0063 et M0069, situées 386 boulevard National à Marseille au profit de la SCI Jasmine Mermoz. Par une décision du 16 janvier 2024, signifiée par voie d'huissier le 19 janvier 2024, l'EPF PACA a exercé son droit de préemption pour acquérir ce bien. Par une décision du 25 mars 2024, l'EPF a rejeté le recours gracieux présenté par la SCI Dassi Vanni. Par sa requête, la SCI Dassi Vanni demande l'annulation de ces deux décisions.  
 Sur l'intervention de la SCI Jasmine Mermoz : 
 2. La SCI Jasmine Mermoz en sa qualité d'acquéreur évincé du bien justifie d'un intérêt suffisant à l'annulation de la décision attaquée. Ainsi, son intervention à l'appui de la requête formée par la SCI Dassi Vanni est recevable. 
 Sur les conclusions à fin d'annulation : 
 3. En premier lieu, aux termes de l'article L. 321-1 du code de l'urbanisme : " () / Les établissements publics fonciers sont compétents pour réaliser toutes acquisitions foncières et immobilières dans le cadre de projets conduits par les personnes publiques et pour réaliser ou faire réaliser toutes les actions de nature à faciliter l'utilisation et l'aménagement ultérieur, au sens de l'article L. 300-1, des biens fonciers ou immobiliers acquis. () ". Aux termes de l'article L. 213-3 de ce code : " Le titulaire du droit de préemption peut déléguer son droit () à un établissement public y ayant vocation ou au concessionnaire d'une opération d'aménagement. Cette délégation peut porter sur une ou plusieurs parties des zones concernées ou être accordée à l'occasion de l'aliénation d'un bien. Les biens ainsi acquis entrent dans le patrimoine du délégataire. / () ". Aux termes de l'article R. 213-1 du même code : " La délégation du droit de préemption prévue par l'article L. 213-3 résulte d'une délibération de l'organe délibérant du titulaire du droit de préemption. / Cette délibération précise, le cas échéant, les conditions auxquelles la délégation est subordonnée. / Cette délégation peut être retirée par une délibération prise dans les mêmes formes ". 
 4. Par un arrêté du 18 juillet 2023 la présidente de la métropole Aix-Marseille-Provence a délégué à M. D B, 2ème conseiller délégué, ses fonctions en matière de patrimoine et politique immobilière, et lui a notamment délégué sa signature en matière de délégation du droit de préemption à un opérateur foncier. Par une décision du 15 janvier 2024 signée par M. B et régulièrement transmise au contrôle de légalité et affichée, ainsi que l'atteste le certificat du 19 février 2024 produit par la métropole et les mentions présentes sur la décision faisant foi jusqu'à preuve du contraire, la métropole a délégué le droit de préemption urbain à l'EPF PACA pour l'acquisition de l'ensemble immobilier litigieux. La société requérante n'apporte aucun élément de nature à remettre en doute la transmission effective de la décision signée au contrôle de légalité et l'absence de mention de la qualité de M. B n'est pas de nature à entacher la décision d'illégalité. Ainsi, conformément aux dispositions de l'article L. 213-3 précité du code de l'urbanisme, la directrice générale de l'EPF PACA était compétente pour signer la décision attaquée du 16 janvier 2024 qui vise notamment la décision du 15 janvier 2024. Le moyen tiré de l'incompétence de la signataire de l'acte doit donc être écarté comme manquant en fait.  
 5. En deuxième lieu, aux termes de l'article R. 213-21 du code de l'urbanisme : " Le titulaire du droit de préemption doit recueillir l'avis du service des domaines sur le prix de l'immeuble dont il envisage de faire l'acquisition dès lors que le prix ou l'estimation figurant dans la déclaration d'intention d'aliéner ou que le prix que le titulaire envisage de proposer excède le montant fixé par l'arrêté du ministre chargé du domaine prévu à l'article R. 1211-2 du code général de la propriété des personnes publiques. () ". La consultation du service des domaines préalablement à l'exercice du droit de préemption par le titulaire de ce droit constitue une garantie tant pour ce dernier que pour l'auteur de la déclaration d'intention d'aliéner. 
 6. Il ressort des pièces du dossier que, en tout état de cause, l'EPF a régulièrement saisi le service des domaines, qui a émis un avis le 27 décembre 2023, visé par la décision attaquée. La circonstance que dans le cadre de la présente instance l'EPF ait produit cet avis en occultant la mention de la valeur vénale du bien est sans incidence sur le principe du contradictoire, eu égard à la saisine du juge de l'expropriation qui a fixé le prix du bien à 360 576 euros par un jugement du 24 novembre 2024. Par suite, le moyen doit être écarté.  
 7. En troisième lieu, aux termes de l'article L. 210-1 du code de l'urbanisme : " Les droits de préemption institués par le présent titre sont exercés en vue de la réalisation, dans l'intérêt général, des actions ou opérations répondant aux objets définis à l'article L. 300-1, à l'exception de ceux visant à sauvegarder ou à mettre en valeur les espaces naturels, à préserver la qualité de la ressource en eau et à permettre l'adaptation des territoires au recul du trait de côte, ou pour constituer des réserves foncières en vue de permettre la réalisation desdites actions ou opérations d'aménagement. / () / Toute décision de préemption doit mentionner l'objet pour lequel ce droit est exercé. Toutefois, lorsque le droit de préemption est exercé à des fins de réserves foncières dans le cadre d'une zone d'aménagement différé, la décision peut se référer aux motivations générales mentionnées dans l'acte créant la zone. / () ". Aux termes de l'article L. 300-1 du même code : " Les actions ou opérations d'aménagement ont pour objets de mettre en œuvre un projet urbain, une politique locale de l'habitat, d'organiser la mutation, le maintien, l'extension ou l'accueil des activités économiques, de favoriser le développement des loisirs et du tourisme, de réaliser des équipements collectifs ou des locaux de recherche ou d'enseignement supérieur, de lutter contre l'insalubrité et l'habitat indigne ou dangereux, de permettre le renouvellement urbain, de sauvegarder ou de mettre en valeur le patrimoine bâti ou non bâti et les espaces naturels, notamment en recherchant l'optimisation de l'utilisation des espaces urbanisés et à urbaniser. / L'aménagement, au sens du présent livre, désigne l'ensemble des actes des collectivités locales ou des établissements publics de coopération intercommunale qui visent, dans le cadre de leurs compétences, d'une part, à conduire ou à autoriser des actions ou des opérations définies dans l'alinéa précédent et, d'autre part, à assurer l'harmonisation de ces actions ou de ces opérations ". 
 8. Il résulte de ces dispositions que les collectivités titulaires du droit de préemption urbain peuvent légalement exercer ce droit, d'une part, si elles justifient, à la date à laquelle elles l'exercent, de la réalité d'un projet d'action ou d'opération d'aménagement répondant aux objets mentionnés à l'article L. 300-1 du code de l'urbanisme, alors même que les caractéristiques précises de ce projet n'auraient pas été définies à cette date, et, d'autre part, si elles font apparaître la nature de ce projet dans la décision de préemption. En outre, la mise en œuvre de ce droit doit, eu égard notamment aux caractéristiques du bien faisant l'objet de l'opération ou au coût prévisible de cette dernière, répondre à un intérêt général suffisant. 
 9. Après avoir visé notamment la convention d'intervention foncière conclue entre la métropole, la commune de Marseille et l'EPF PACA le 14 mars 2016 portant sur un périmètre composé des secteurs " Docks libres -Moulins " et " Villette " et la délégation de la métropole du 15 janvier 2024 portant délégation du droit de préemption urbain pour les parcelles litigieuses, la décision attaquée rappelle le caractère stratégique du bien préempté, situé à proximité immédiate des périmètres de l'opération d'intérêt nationale Euro méditerranée et de son extension, ainsi que de lignes de transports collectifs. Elle mentionne également que cette acquisition a pour objectif la réalisation d'une réserve foncière s'inscrivant dans le projet de renouvellement urbain du secteur, en phase d'impulsion depuis la signature de la convention en 2016 et ayant fait l'objet d'une étude pré-opérationnelle, en permettant, notamment, d'améliorer la perméabilité par la création d'espaces publics et de favoriser le développement et la mixité économique ainsi qu'il en ressort de la délibération de la métropole Aix-Marseille-Provence du 4 mai 2022 versée au dossier. La circonstance que le bien préempté soit à usage commercial est sans incidence, l'EPF étant en droit de modifier la destination du bâtiment après son achat en sollicitant une autorisation d'urbanisme, afin de répondre à l'objectif de lutte contre l'habitat indigne fixé par l'avenant signé le 10 juillet 2019 à la convention d'intervention foncière. Dans ces conditions, eu égard à la précision et la réalité du projet de renouvellement urbain sur lequel elle repose ainsi que l'intérêt général attaché à un tel projet, la décision de préemption est suffisamment motivée et le moyen doit être écarté.  
 10. En quatrième lieu, il est constant que les parcelles préemptées ne se situent pas dans le périmètre initial de la convention d'intervention foncière signée en 2016. Toutefois, par l'avenant signé le 10 juillet 2019, la métropole Aix-Marseille-Provence ainsi que la commune de Marseille ont permis l'évolution exceptionnelle des périmètres, en application de son article 2.1, si une acquisition ponctuelle permet de contribuer à l'atteinte des objectifs du projet et ont donné la possibilité à l'EPF PACA d'acquérir de tels biens situés en dehors du périmètre après leur accord. Ainsi qu'il a été exposé au point 9, le bien préempté présente un intérêt particulièrement stratégique et permet de lutter contre l'habitat indigne et justifie, dès lors, l'évolution ponctuelle et exceptionnelle du périmètre du droit de préemption urbain. En outre, par sa décision du 15 janvier 2024, la métropole a donné son accord et a, par suite, fait évoluer le périmètre, la décision en litige pouvant dès lors se borner à viser uniquement cette décision et non l'avenant de 2019. Par suite, le moyen tiré d'une erreur dans le périmètre d'intervention de l'EPF PACA ne saurait être accueilli.  
 11. En cinquième lieu, aux termes de l'article L. 321-1 du code de l'urbanisme : " Dans les territoires où les enjeux d'intérêt général en matière d'aménagement et de développement durables le justifient, l'Etat peut créer des établissements publics fonciers. Leur superposition, totale ou partielle, avec des établissements publics fonciers locaux est soumise à l'accord des établissements publics de coopération intercommunale à fiscalité propre et des communes non membres de ces derniers dont le territoire est concerné par la superposition. A défaut de décision à l'expiration d'un délai de trois mois à compter de leur saisine, leur accord est réputé acquis. () Les établissements publics fonciers mettent en place des stratégies foncières afin de mobiliser du foncier et de favoriser le développement durable, la lutte contre l'étalement urbain et la limitation de l'artificialisation des sols, y compris par des actions ou des opérations de renaturation. Ces stratégies contribuent à la réalisation de logements, notamment de logements sociaux, en tenant compte des priorités définies par les programmes locaux de l'habitat. / Dans le cadre de leurs compétences, ils peuvent contribuer au développement, au maintien ou à la transformation des activités économiques, notamment pour faciliter les projets d'implantations industrielles, aux politiques de protection contre les risques technologiques et naturels et d'adaptation des territoires au recul du trait de côte ainsi qu'à titre subsidiaire, à la préservation des espaces naturels et agricoles en coopération avec la société d'aménagement foncier et d'établissement rural et les autres organismes chargés de la préservation de ces espaces, dans le cadre de conventions. /Les établissements publics fonciers sont compétents pour réaliser toutes acquisitions foncières et immobilières dans le cadre de projets conduits par les personnes publiques et pour réaliser ou faire réaliser toutes les actions de nature à faciliter l'utilisation et l'aménagement ultérieur, au sens de l'article L. 300-1, des biens fonciers ou immobiliers acquis./ Ils sont compétents pour constituer des réserves foncières et pour procéder à toute acquisition ou cession de baux commerciaux, de fonds de commerce ou de fonds artisanaux. / () L'action des établissements publics fonciers pour le compte de l'Etat, des collectivités territoriales et de leurs groupements ou d'un autre établissement public s'inscrit dans le cadre de conventions. " Aux termes de l'article L. 211-2 du même code : " Lorsque la commune fait partie d'un établissement public de coopération intercommunale y ayant vocation, elle peut, en accord avec cet établissement, lui déléguer tout ou partie des compétences qui lui sont attribuées par le présent chapitre. / Toutefois, la compétence d'un établissement public de coopération intercommunale à fiscalité propre, () en matière de plan local d'urbanisme, emporte leur compétence de plein droit en matière de droit de préemption urbain. " Selon l'article L. 5211-9 du code général des collectivités territoriales : " () Le président de l'établissement public de coopération intercommunale peut, par délégation de son organe délibérant, être chargé d'exercer, au nom de l'établissement, les droits de préemption, ainsi que le droit de priorité, dont celui-ci est titulaire ou délégataire en application du code de l'urbanisme. Il peut également déléguer l'exercice de ces droits à l'occasion de l'aliénation d'un bien, dans les conditions que fixe l'organe délibérant de l'établissement. Il rend compte à la plus proche réunion utile de l'organe délibérant de l'exercice de cette compétence. () ". Selon l'article L. 5217-2 de ce code : " I. - La métropole exerce de plein droit, en lieu et place des communes membres, les compétences suivantes : 2° En matière d'aménagement de l'espace métropolitain : a) Schéma de cohérence territoriale et schéma de secteur ; plan local d'urbanisme, document en tenant lieu ou carte communale ; définition, création et réalisation d'opérations d'aménagement d'intérêt métropolitain mentionnées à l'article L. 300-1 du code de l'urbanisme ; actions de valorisation du patrimoine naturel et paysager ; constitution de réserves foncières ; () ". 
 12. Une commune ou un établissement public de coopération intercommunale peut accomplir les missions de service public qui lui incombent par ses propres moyens ou en coopération avec d'autres personnes publiques, selon les modalités prévues par le législateur. Ils peuvent ainsi conclure, hors règles de la commande publique, et notamment sans méconnaître les principes de droit interne et de droit communautaire de mise en concurrence, une convention constitutive d'une entente pour exercer en coopération avec un établissement public une mission commune, notamment par la mutualisation de moyens dédiés à l'exploitation d'un service public, à la condition que cette entente ne permette pas une intervention à des fins lucratives de l'une de ces personnes publiques, agissant tel un opérateur sur un marché concurrentiel. 
 13. Contrairement à ce que soutient la société requérante, il ressort de la lecture des stipulations de l'article 2.1 de l'avenant signé le 10 juillet 2019 à la convention d'intervention foncière que l'évolution ponctuelle et exceptionnelle du périmètre de l'intervention de l'EPF PACA ne peut se faire qu'après l'accord de la métropole et de la ville. En application de l'article L. 211-2 précité du code de l'urbanisme, la métropole Aix-Marseille-Provence, compétente de plein droit en matière de plan local d'urbanisme, est seule compétente en matière de droit de préemption urbain, de sorte que seul l'accord de la métropole était nécessaire pour l'application de l'article 2.1 de l'avenant du 10 juillet 2019. En outre, par une délibération du 17 juillet 2020, accessible aux juges comme aux parties sur le site internet de la métropole, le conseil de la métropole a délégué sa compétence à la présidente Mme C A notamment en matière d'urbanisme pour "  exercer au nom de la Métropole, sur la totalité du territoire Métropolitain et hors le cas où la Métropole a préalablement délégué ce droit à un tiers, les droits de préemption urbain et droits de préemption urbain renforcés, qu'elle en soit titulaire ou délégataire, à l'occasion de l'aliénation d'un bien déterminé ", conformément à l'article L. 5211-9 du code général des collectivités territoriales. Par suite, la société requérante n'est pas fondée à exciper de l'illégalité de l'avenant signé en 2019, alors qu'au demeurant la possibilité pour la métropole de conclure des conventions et des avenants avec l'EPF PACA est légale.  
 14. En sixième et dernier lieu, aux termes de l'article L. 213-2 du code de l'urbanisme : " Toute aliénation visée à l'article L. 213-1 est subordonnée, à peine de nullité, à une déclaration préalable faite par le propriétaire à la mairie de la commune où se trouve situé le bien. Cette déclaration comporte obligatoirement l'indication du prix et des conditions de l'aliénation projetée ou, en cas d'adjudication, l'estimation du bien ou sa mise à prix, ainsi que les informations dues au titre de l'article L. 514-20 du code de l'environnement. Le titulaire du droit de préemption peut, dans le délai de deux mois prévu au troisième alinéa du présent article, adresser au propriétaire une demande unique de communication des documents permettant d'apprécier la consistance et l'état de l'immeuble, ainsi que, le cas échéant, la situation sociale, financière et patrimoniale de la société civile immobilière. La liste des documents susceptibles d'être demandés est fixée limitativement par décret en Conseil d'Etat. () / Le silence du titulaire du droit de préemption pendant deux mois à compter de la réception de la déclaration mentionnée au premier alinéa vaut renonciation à l'exercice du droit de préemption. / Le délai est suspendu à compter de la réception de la demande mentionnée au premier alinéa ou de la demande de visite du bien. Il reprend à compter de la réception des documents par le titulaire du droit de préemption, du refus par le propriétaire de la visite du bien ou de la visite du bien par le titulaire du droit de préemption. Si le délai restant est inférieur à un mois, le titulaire dispose d'un mois pour prendre sa décision. Passés ces délais, son silence vaut renonciation à l'exercice du droit de préemption. / Lorsqu'il envisage d'acquérir le bien, le titulaire du droit de préemption transmet sans délai copie de la déclaration d'intention d'aliéner au responsable départemental des services fiscaux. La décision du titulaire fait l'objet d'une publication. Elle est notifiée au vendeur, au notaire et, le cas échéant, à la personne mentionnée dans la déclaration d'intention d'aliéner qui avait l'intention d'acquérir le bien. Le notaire la transmet aux titulaires de droits d'emphytéose, d'habitation ou d'usage, aux personnes bénéficiaires de servitudes, aux fermiers et aux locataires mentionnés dans la déclaration d'intention d'aliéner. / Le titulaire du droit de préemption peut demander à visiter le bien dans des conditions fixées par décret. () ". 
 15. Il ressort des visas de la décision attaquée, et sans que cela ne soit contesté par la société requérante, que l'EPF a sollicité une visite du bien le 12 décembre 2023 ce qui a eu pour effet de suspendre le délai d'exercice du droit de préemption qui a recommencé à courir à compter de cette visite le 19 décembre 2023. Dans ces conditions, la décision du 16 janvier 2024, signifiée par voie d'huissier le 19 janvier 2024, par laquelle l'EPF PACA a décidé d'exercer son droit de préemption n'est pas tardive et le moyen doit être écarté.  
 16. Il résulte de tout ce qui précède que la SCI Dassi Vanni n'est pas fondée à demander l'annulation des décisions litigieuses. 
 Sur les frais liés au litige : 
 17. Les dispositions de l'article L. 761-1 du code de justice administrative font obstacle à ce que soit mise à la charge de l'EPF PACA, qui n'est pas la partie perdante dans la présente instance, la somme demandée par la société pétitionnaire sur ce fondement. En revanche, il y a lieu, dans les circonstances de l'espèce, de mettre à la charge de la SCI Dassi Vanni une somme de 2 000 euros à verser à l'EPF PACA sur le fondement des mêmes dispositions.  
 D E C I D E : 
 Article 1er :  L'intervention de la SCI Jasmine Mermoz admise. 
 Article 2 : La requête est rejetée. 
 Article 3 : La SCI Dassi Vanni versera à l'EPF PACA une somme de 2 000 euros en application des dispositions de l'article L. 761-1 du code de justice administrative. 
 Article 4 : Le présent jugement sera notifié à la société civile immobilière Dassi Vanni, à la société civile immobilière Jasmine Mermoz, à la commune de Marseille et à l'établissement public foncier Provence-Alpes-Côte d'Azur. 
 Délibéré après l'audience du 12 mai 2025, à laquelle siégeaient : 
 M. Salvage, président, 
 M. Cabal, premier conseiller,  
 M. Guionnet Ruault, conseiller,  
 Rendu public par mise à disposition au greffe le 3 juin 2025. 
 Le rapporteur, 
 signé 
 A. GUIONNET RUAULT 
   
 Le président, 
 signé 
 F. SALVAGELa greffière, 
 signé 
 S. BOUCHUT 
 La République mande et ordonne au ministre de l'aménagement du territoire et de la décentralisation, en ce qui le concerne ou à tous commissaires de justice à ce requis en ce qui concerne les voies de droit commun, contre les parties privées, de pourvoir à l'exécution de la présente décision. 
 Pour expédition conforme, 
 Pour la greffière en chef, 
 La greffière,