TA44 · Tribunal Administratif de Nantes — 30 avril 2024

Vu la procédure suivante : 
 Par une requête et un mémoire, enregistrés les 15 et 29 avril 2024, la SARL Serv'adom Vendée, représentée par Me Puissant, demande au juge des référés : 
 1°) d'ordonner, sur le fondement des dispositions de l'article L. 521-1 du code de justice administrative, la suspension de la décision du 29 mars 2024 par laquelle le président du conseil départemental de la Vendée a prononcé le retrait, à compter du 30 avril 2024, de son autorisation d'exercer les activités d'aide et d'accompagnement à domicile aux personnes âgées et handicapées dans les actes quotidiens de la vie ou l'aide à l'insertion sociale; 
 2°) de mettre à la charge du département de la Vendée une somme de 1 500 euros au titre de l'article L. 761-1 du code de justice administrative. 
 Elle soutient que : 
 - la condition d'urgence est satisfaite dès lors que la décision attaquée fait obstacle à la poursuite de l'activité d'aide à domicile autorisée depuis plus de dix ans, qui représente près de 60% du chiffre d'affaires et permet de capter la clientèle de ses autres activités d'aide à la personne, au détriment des bénéficiaires qu'elle accompagne et de ses trente salariés qui vont perdre leur emploi ; 
 - les moyens qu'elle soulève sont propres à créer un doute sérieux sur la légalité de la décision attaquée : 
 . la décision attaquée a été prise à l'issue d'une procédure irrégulière dès lors que les trente-trois préconisations prononcées à l'issue du pré-rapport n'ont été assorties d'aucun  délai pour y satisfaire ; la décision de retrait d'autorisation a été prise au jour de la notification du rapport définitif et donc au jour de la notification effective des injonctions ; 
 . le contradictoire n'a pas été respecté dès lors qu'il a transmis ses observations en réponse au pré-rapport reçu le 27 février 2024, le 20 mars 2024 et les pièces complémentaires le 22 mars 2024, et que le rapport définitif a été rendu le 29 mars 2024, ce bref délai témoignant d'un défaut d'examen des éléments apportés ; 
 . elle méconnaît l'article L. 313-16 du code de l'action sociale et des familles en l'absence de menaces et de compromission pour la santé, la sécurité et le bien-être physique et moral des personnes accompagnées, dès lors qu'aucune situation précise de nature à caractériser de tels faits n'est rapportée ; 
 . elle méconnaît les dispositions de l'instruction n° DGCS/ SD4C/2022/ 240 du 7 décembre 2022 relative aux modalités de mise en œuvre de l'ordonnance n° 2018-22 du 17 janvier 2018 relative au contrôle de la mise en œuvre des dispositions du code de l'action sociale et des familles dont il ressort que la notification des injonctions doit être précédées d'une phase contradictoire ; 
 . certaines des injonctions qui lui ont été notifiées avaient un caractère trop imprécis ; en outre, à supposer qu'un délai d'un mois lui ait été laissé pour la mise en œuvre de ces injonctions, celui-ci n'était pas raisonnable pour permettre la réalisation de certaines d'entre elles comme la mise en place d'un projet de service dans un cadre participatif. 
 Par un mémoires en défense, enregistré le 29 avril 2024, le département de la Vendée, représenté par la SELARL Centaure Avocats, conclut au rejet de la requête et à ce qu'il soit mis à la charge de la SARL Serv'Adom Vendée la somme de 1 500 euros au titre de l'article L. 761-1 du code de justice administrative. 
 Il soutient que : 
 - la situation d'urgence n'est pas caractérisée dès lors que les nombreuses non-conformité n'ont pu être regardées comme levées au terme des injonctions adressées au gestionnaire, et qu'au regard de l'importance des dysfonctionnements constatés, l'intérêt public justifie l'exécution immédiate de la décision ; le nombre de bénéficiaires suivis par le service d'aide et d'accompagnement à domicile est en baisse constante ; l'agrément " service d'aide à la personne " de la société ADOM Vendée n'ayant pas été renouvelé et est caduc depuis le 27 mai 2019, la décision litigieuse n'a, en tout état de cause, pas d'incidence sur cette activité ; le département a prévenu chaque bénéficiaire de la décision litigieuse, mis en place un cellule téléphonique et leur a fourni une liste de services d'aide et d'accompagnement à la personne ; 
 - les moyens soulevés ne sont pas de nature à créer un doute sérieux sur la légalité de la décision attaquée dès lors que : 
 . par courrier du 22 février 2024, le président du conseil départemental a notifié à la société ADOM une série d'injonctions et le délai accordé pour y satisfaire ; 
 . aucune disposition législative ou réglementaire ne fait obstacle à ce que l'autorité administrative notifie des injonctions aux gestionnaires sur le fondement de l'article L. 313-14 du code de l'action sociale et des familles avant l'envoi du rapport définitif de contrôle ; 
 . dans son courrier du 20 mars 2022, le gérant de la société requérante n'a pas remis en cause les constats et analyse du rapport de contrôle, et les réponses et pièces apportées démontrent que la société ADOM avait compris qu'elle disposait d'un délai d'un mois pour exécuter les injonctions qui lui avaient été faites par le département ; 
 . elle n'a été privée d'aucune garantie puisqu'elle a pu faire parvenir à la collectivité l'ensemble des pièces et éléments d'informations qu'elle jugeait nécessaire pour attester de l'exécution des injonctions ; 
 . les injonctions de l'article L. 313-14 du code de l'action sociale et des familles ne constituent pas des sanctions et ne sont donc pas soumises à la mise en œuvre d'une phase contradictoire ; en outre, nombre de mesures correctrices avaient été portées à la connaissance du gérant dans le cadre du contrôle réalisé les 5 et 6 février 2024 ; 
 . les pièces communiquées par le gérant n'étaient pas de nature à justifier du respect des injonctions ; 
 . les dysfonctionnements sont caractérisés par le rapport de contrôle, et la pluralité et la persistance des carences constatées, malgré les injonctions formulées sont de nature à avoir des conséquences sur la qualité de la prise en charge globale des usagers et leur sécurité, et ce d'autant que des faits pouvant être pénalement répréhensibles ont été dénoncés..  
 Vu : 
 - les autres pièces du dossier ; 
 - la requête enregistrée le 15 avril 2024 sous le numéro 2405732 par laquelle la SARL VENDEE SERV'ADOM demande l'annulation de la décision attaquée. 
 Vu : 
 - le code de l'action sociale et des familles ; 
 - le code de justice administrative. 
 Le président du tribunal a désigné Mme Martel, première conseillère, pour statuer sur les demandes de référé en application de l'article L. 511-2 du code de justice administrative. 
 Les parties ont été régulièrement averties du jour de l'audience. 
 Ont été entendus au cours de l'audience publique du 30 avril 2024 à 10 heures : 
 - le rapport de Mme Martel, juge des référés, 
 - les observations de Me Philippon substituant Me Puissant, représentant la SARL Vendée Serv'Adom qui reprend les moyens et arguments développés dans ses écritures. Il insiste sur la méconnaissance de l'article L. 313-14 du code de l'action sociale et des familles, dès lors que les injonctions prononcées par le président du conseil départemental n'étaient assorties d'aucun délai. Il ajoute que s'il devait être considéré, par interprétation, que le délai d'un mois laissé à la société pour présenter ses observations sur les préconisations issues du rapport était également applicable aux injonctions, ce délai ne pourrait être considéré comme proportionné aux injonctions prononcées. En outre, il estime que les injonctions ont été adressées à la SARL Vendée Serv'Adom sans respect de la procédure contradictoire préalable, en méconnaissance de l'instruction n° DGCS/ SD4C/2022/ 240 du 7 décembre 2022 relative aux modalités de mise en œuvre de l'ordonnance n° 2018-22 du 17 janvier 2018 relative au contrôle de la mise en œuvre des dispositions du code de l'action sociale et des familles. Enfin, il estime que les manquements relevés à l'occasion du contrôle ne sont pas de nature à caractériser un risque pour la santé, la sécurité, ou le bien-être physique ou moral des personnes accueillies ou accompagnés au sens de l'article L. 313-16 du même code. 
 - les observations de Me Cano, représentant le département de la Vendée. Il reprend les moyens et arguments développés dans le mémoire en défense. Il insiste en outre sur le défaut d'urgence au sens de l'article L. 521-1 du code de justice administrative au regard de l'atteinte à l'intérêt public constitué par l'activité de la SARL Vendée Serv'Adom au vu de la multiplicité des dysfonctionnements constatés, et à la nécessité de protéger les bénéficiaires de ses prestations, lesquels constituent un public particulièrement vulnérable. Il ajoute que les difficultés financières de la société sont préexistantes à la décision en litige, et ne peuvent donc être de nature à caractériser une urgence. Enfin, il précise que la décision ne préjudicie pas à l'intérêt des bénéficiaires des prestations délivrées par la société requérante dès lors qu'à ce jour, 44 des 53 bénéficiaires de l'activité d'aide et d'accompagnement à domicile, lesquels ont été contactés par le département, ont trouvé un nouveau prestataire. Il ajoute que les moyens soulevés ne sont pas de nature à créer un doute sérieux sur la légalité de la décision attaquée dès lors que le courrier du 22 février 2024 avait d'une part pour objectif de notifier à la société contrôlée le pré-rapport et, d'autre part, de lui enjoindre de prendre des mesures afin de remédier à certains des dysfonctionnements constatés, le tout sous un délai d'un mois. Il ajoute que selon l'instruction du 7 décembre 2022, et contrairement à ce qui est soutenu par la société requérante, le contradictoire préalable doit s'appliquer aux sanctions et non aux injonctions. Enfin, il soutient que la multiplicité des manquements constatés est de nature à porter atteinte à la santé et à la sécurité des personnes accompagnées au sens de l'article L. 313-16 du code de l'action sociale et des familles. 
 La clôture de l'instruction a été prononcée à l'issue de l'audience. 
 Considérant ce qui suit : 
 1. La SARL Vendée Serv'Adom a obtenu, en 2008, l'autorisation d'exploiter un service d'aide et d'accompagnement à domicile auprès de bénéficiaires de l'allocation personnalisée d'autonomie et de la prestation de compensation du handicap. Suite à un contrôle réalisé par le département en février 2024, le président du conseil départemental de la Vendée a, par courrier en date du 22 février 2024, notifié au gérant de la SARL Vendée Serv'Adom un pré-rapport faisant état de 33 préconisations suite aux nombreuses non-conformité relevées, ainsi que des injonctions afin de faire cesser les risques relevés par la mission. Le rapport définitif a été rendu le 29 mars 2024. Par une décision du 29 mars 2024, le président du conseil départemental de la Vendée, estimant que les réponses apportées par le gérant de la société d'aide à domicile, n'étaient pas de nature à garantir des conditions d'organisation suffisantes au sens du code de l'action sociale et des familles et le respect des usagers et la qualité de leur prise en charge, a retiré, à compter du 30 avril 2024, l'autorisation pour exercer les activités d'assistance aux personnes âgées dans les actes quotidiens de la vie ou l'aide à l'insertion sociale et d'assistance aux personnes handicapées dans les actes quotidiens de la vie ou l'aide à l'insertion sociale. Par sa requête, la SARL Vendée Serv'Adom sollicite la suspension de l'exécution de cette décision. 
 Sur les conclusions présentées au titre de l'article L. 521-1 du code de justice administrative : 
 2. D'une part, aux termes de l'article L. 521-1 du code de justice administrative : " Quand une décision administrative, même de rejet, fait l'objet d'une requête en annulation ou en réformation, le juge des référés, saisi d'une demande en ce sens, peut ordonner la suspension de l'exécution de cette décision, ou de certains de ses effets, lorsque l'urgence le justifie et qu'il est fait état d'un moyen propre à créer, en l'état de l'instruction, un doute sérieux quant à la légalité de la décision. () ".  
 3. L'urgence justifie que soit prononcée la suspension d'un acte administratif lorsque l'exécution de celui-ci porte atteinte, de manière suffisamment grave et immédiate, à un intérêt public, à la situation du requérant ou aux intérêts qu'il entend défendre. Il appartient au juge des référés, saisi de conclusions tendant à la suspension d'un acte administratif, d'apprécier concrètement, compte tenu des justifications fournies par le requérant, si les effets de l'acte en litige sont de nature à caractériser une urgence justifiant que, sans attendre le jugement de la requête au fond, l'exécution de la décision soit suspendue. L'urgence doit être appréciée objectivement compte tenu de l'ensemble des circonstances de l'affaire. 
 4. L'arrêté litigieux met fin, à compter du 30 avril 2024, à l'autorisation d'exercer les activités d'assistance aux personnes âgées  ou handicapées dans les actes quotidiens de la vie ou l'aide à l'insertion sociale dont disposait la SARL Vendée Serv'Adom depuis plus de dix ans. Il résulte de l'instruction que cette activité représente plus de 50 % du chiffre d'affaire de cette société. Dès lors, et alors que la société, actuellement en redressement judiciaire, est déjà fragile financièrement, la décision litigieuse est de nature à faire obstacle à l'exécution du plan de redressement et à priver ses trente salariés de leur emploi. Dans ces conditions, nonobstant l'importance des manquements constatés à l'occasion du rapport de fonctionnement et à l'intérêt public s'attachant à la protection des personnes dépendantes auprès desquels la société intervient, l'exécution de la décision en litige doit être regardée comme portant atteinte, de manière suffisamment grave et immédiate, à la situation de la société requérante et de ses salariés. 
 5. D'autre part, aux termes de l'article L. 313-1-2 du code de l'action sociale et des familles : " Pour exercer l'activité d'aide et d'accompagnement auprès des bénéficiaires de l'allocation personnalisée d'autonomie mentionnée à l'article L. 232-1 et de la prestation de compensation du handicap mentionnée à l'article L. 245-1, un service autonomie à domicile relevant des 6° ou 7° du I de l'article L. 312-1 doit y être autorisé spécifiquement s'il n'est pas détenteur de l'habilitation à recevoir des bénéficiaires de l'aide sociale mentionnée à l'article L. 313-6. Cette autorisation peut être refusée ou retirée dans les conditions prévues, respectivement, aux articles L. 313-8 et L. 313-9 () ". Aux termes de l'article L. 313-14 de ce code : " I.-Lorsque les conditions d'installation, d'organisation ou de fonctionnement de l'établissement, du service ou du lieu de vie et d'accueil méconnaissent les dispositions du présent code ou présentent des risques susceptibles d'affecter la prise en charge des personnes accueillies ou accompagnées ou le respect de leurs droits, l'autorité compétente en vertu de l'article L. 313-13 peut enjoindre au gestionnaire d'y remédier, dans un délai qu'elle fixe. Ce délai doit être raisonnable et adapté à l'objectif recherché ()" Aux termes de l'article L. 313-16 de ce code : " I.-Lorsque la santé, la sécurité, ou le bien-être physique ou moral des personnes accueillies ou accompagnées sont menacés ou compromis, et s'il n'y a pas été remédié dans le délai fixé par l'injonction prévue à l'article L. 313-14 ou pendant la durée de l'administration provisoire, l'autorité compétente pour délivrer l'autorisation peut décider la suspension ou la cessation de tout ou partie des activités de l'établissement, du service ou du lieu de vie et d'accueil dans les conditions prévues aux articles L. 313-17 et L. 313-18 ()". 
 6. Il résulte de l'instruction que, préalablement à l'édiction de l'arrêté litigieux, le président du conseil départemental de la Vendée a, par courrier du 22 février 2024, d'une part,invité la SARL Vendée Serv'Adom à présenter, sous un mois, ses observations quant aux constats, analyses et observations effectuées par la mission de contrôle et, d'autre part, lui a enjoint de faire cesser les risques relevés par la mission. A ce titre, il lui a été enjoint d'" organiser par tout moyen la réalisation et la mise en œuvre effective des outils de la loi 2002-2 et tout particulièrement, dans un cadre participatif, la rédaction d'un projet de service, d'un règlement de fonctionnement et la remise d'un livret d'accueil actualisé à l'ensemble des bénéficiaires ", " organiser par tout moyen le respect des droits des usagers et les obligations contractuelles de la structure ADOM envers les bénéficiaire " et " veiller à la mise en place de process et d'un contrôle de qualité effectifs afin de permettre la vérification des factures émises aux bénéficiaires et des déclarations réalisées auprès des services départementaux ". Il était en outre indiqué que s'agissant de ces injonctions, le département serait " particulièrement attentif à l'examen des actions mises en place et aux éléments de preuve y afférent " et que " à l'issue de la phase contradictoire ", seraient examinées " les suites qui pourront y être données. " Ainsi, à la lecture de ce courrier, si la société requérante était clairement informée du délai d'un mois qui lui était laissé afin de présenter ses observations notamment sur les préconisations issues du pré-rapport de contrôle, en revanche, les injonctions qui lui ont été délivrées n'ont été assorties d'aucun délai clairement défini avant que ne soit vérifiée leur mise en œuvre. Dans ces conditions, alors que la vérification du non-respect des injonctions dans le délai imparti est une condition nécessaire à la décision de retrait d'autorisation prise sur le fondement de l'article L. 313-16 du code de l'action sociale et des familles, le moyen tiré de la méconnaissance de l'article L. 313-14 de ce code est de nature à faire naître un doute sérieux sur la légalité de la décision attaquée. 
 7. Il résulte de ce qui précède, sans qu'il soit besoin d'examiner les autres moyens de la requête, que l'exécution de la décision du 29 mars 2024 par laquelle le président du conseil départemental de la Vendée a retiré à la société requérante l'autorisation d'exercer les activités d'aide et d'accompagnement à domicile aux personnes âgées et handicapées dans les actes quotidiens de la vie ou l'aide à l'insertion sociale doit être suspendue. 
 Sur les frais liés au litige : 
 8. Les dispositions de l'article L. 761-1 du code de justice administrative font obstacle à ce que soit mise à la charge de la SARL Vendée Serv'Adom, qui n'a pas, dans la présente instance la qualité de partie perdante, la somme que le département de la Vendée réclame au titre des frais exposés et non compris dans les dépens. Par ailleurs, il y a lieu, dans les circonstances de l'espèce, de mettre à la charge du département de la Vendée le paiement d'une somme de 1 000 euros au titre de l'article L. 761-1 du code de justice administrative. 
 O R D O N N E : 
 Article 1er :  L'exécution de la décision du 29 mars 2024 par laquelle le président du conseil départemental de la Vendée a retiré à la SARL Vendée Serv'Adom l'autorisation d'exercer les activités d'aide et d'accompagnement à domicile aux personnes âgées et handicapées dans les actes quotidiens de la vie ou l'aide à l'insertion sociale est suspendue. 
 Article 2 : Le département de la Vendée versera à la SARL Vendée Serv'Adom une somme de 1 000 euros au titre de l'article L. 761-1 du code de justice administrative. 
 Article 3 : les conclusions du département de la Vendée au titre de l'article L. 761-1 du code de justice administrative sont rejetées. 
 Article 4 : La présente ordonnance sera notifiée à la SARL Vendée Serv'Adom et au département de la Vendée. 
 Fait à Nantes, le 30 avril 2024. 
 La juge des référés, 
 C. MARTEL 
 La greffière, 
 M-C. MINARD 
 La République mande et ordonne préfet de la Vendée en ce qui le concerne ou à tous commissaires de justice à ce requis en ce qui concerne les voies de droit commun,  
 contre les parties privées, de pourvoir à l'exécution de la présente décision. 
 Pour expédition conforme, 
 La greffière,