TA67 · 4ème Chambre — 29 juillet 2025

Vu la procédure suivante : 
 Par un déféré enregistré le 23 septembre 2024, et un mémoire enregistré le  
 24 janvier 2025, le préfet du Haut-Rhin demande au tribunal, sur le fondement de l'article  
 L. 2131-6 du code général des collectivités territoriales, d'annuler le point 7 de la délibération du 30 mai 2024 par laquelle le comité syndical du syndicat mixte des gardes-champêtres intercommunaux du Haut-Rhin a notamment délégué certaines de ses compétences au bureau exécutif. 
 Il soutient que :  
 - en application des dispositions des articles L. 5722-1 et L. 2312-1 du code général des collectivités territoriales, le comité syndical ne pouvait déléguer au bureau exécutif le vote des décisions budgétaires modificatives, dès lors que les actes budgétaires relèvent obligatoirement de sa compétence exclusive ; 
 - en application des dispositions de l'article L. 313-1 du code général de la fonction publique, le comité syndical ne pouvait déléguer au bureau exécutif la création des emplois. 
 Par des mémoires en défense, enregistrés les 31 octobre 2024 et 27 février 2025, le syndicat mixte des gardes-champêtres intercommunaux du Haut-Rhin, représenté par Me Diss, conclut au rejet de la requête et demande de mettre à la charge de l'Etat une somme de 2 000 euros au titre de l'article L. 761-1 du code de justice administrative. 
 Il soutient que : 
 Sur le vote des décisions budgétaires modificatives : 
 - l'article L. 2312 du code général des collectivités territoriales ne traite pas des délégations au conseil municipal ; 
 - l'article L. 2122-22 du même code n'est pas applicable aux syndicats mixtes ; 
 - l'article 8.1 de ses statuts prévoit que le bureau exécutif est compétent pour le vote des décisions budgétaires modificatives ; 
 - il y a lieu de distinguer entre budget primitif et décisions budgétaires modificatives ; 
 - le bureau exécutif est une émanation de l'organe délibérant ; 
 - le syndicat mixte était libre de fixer la répartition des compétences ; 
 -  
 Sur les affaires de personnel :  
 - cette compétence est attribuée au bureau exécutif par les statuts du syndicat ; 
 - elle est dissociée du vote du budget ; 
 - rien n'interdit au comité syndical de confier au bureau exécutif cette compétence. 
 Vu les autres pièces du dossier. 
 Vu : 
 - le code général des collectivités territoriales ; 
 - le code général de la fonction publique ; 
 - le code de justice administrative. 
 Les parties ont été régulièrement averties du jour de l'audience. 
 Ont été entendus au cours de l'audience publique : 
 - le rapport de M. Laurent Boutot, 
 - les conclusions de M. Alexandre Therre, rapporteur public, 
 - les observations de Me Diss, avocat du syndicat mixte des gardes-champêtres intercommunaux du Haut-Rhin. 
 Considérant ce qui suit : 
 1. Par une délibération du 30 mai 2024, le comité syndical du syndicat mixte des gardes-champêtres intercommunaux du Haut-Rhin (ci-après : le syndicat mixte) a notamment délégué, au point 7 de cette délibération, au bureau exécutif du syndicat, les compétences relatives, d'une part, au vote des décisions budgétaires modificatives, et, d'autre part, aux affaires de personnel. Le préfet du Haut-Rhin, après rejet de son recours gracieux, demande au tribunal, sur le fondement de l'article L. 2131-6 du code général des collectivités territoriales, d'annuler le point 7 de cette délibération en tant qu'elle accorde ces délégations. 
 Sur les conclusions à fin d'annulation : 
 2. Aux termes de l'article L. 2131-6 du code général des collectivités territoriales : " Le représentant de l'Etat dans le département défère au tribunal administratif les actes mentionnés à l'article L. 2131-2 qu'il estime contraires à la légalité dans les deux mois suivant leur transmission. () ". 
 En ce qui concerne le vote des décisions budgétaires modificatives : 
 3. Aux termes de l'article L. 5721-1 du code général des collectivités territoriales : " Le syndicat mixte est un établissement public ". Aux termes de l'article L. 5721-2 du même code : " Un syndicat mixte peut être constitué par accord entre des institutions d'utilité commune interrégionales, des régions, des ententes ou des institutions interdépartementales, des départements, la métropole de Lyon, des établissements publics de coopération intercommunale, des communes, des syndicats mixtes définis à l'article L. 5711-1 ou à l'article L. 5711-4, des chambres de commerce et d'industrie territoriales, d'agriculture, de métiers et d'autres établissements publics, en vue d'œuvres ou de services présentant une utilité pour chacune de ces personnes morales ". Aux termes de l'article L. 5722-1 du même code : " I. - Sous réserve des dispositions du présent chapitre, les syndicats mixtes mentionnés à l'article L. 5721-2 sont soumis aux dispositions du livre III de la deuxième partie applicables aux communes de 3 500 habitants à moins de 10 000 habitants. / Le comité syndical d'un syndicat mixte comprenant au moins un département ou un groupement de départements peut toutefois opter pour l'application des dispositions du livre III de la troisième partie. Lorsque le syndicat mixte comprend au moins une région ou un groupement de régions, il peut opter pour l'application des dispositions du livre III de la quatrième partie ". Aux termes des dispositions de l'article L. 2312-1 du même code, dont le syndicat mixte ne conteste pas qu'elles lui sont applicables : " Le budget de la commune est proposé par le maire et voté par le conseil municipal ". 
 4. Il résulte des dispositions précitées de l'article L. 2312-1 du code général des collectivités territoriales, rendu applicable aux syndicats mixtes par l'article L. 5722-1 du même code, que le vote du budget est une compétence obligatoire du comité syndical, organe délibérant du syndicat mixte. 
 5. En premier lieu, le syndicat mixte fait valoir en défense que l'article L. 2312-1 du code général des collectivités territoriales ne traite pas des délégations du conseil municipal. Cette circonstance ne saurait toutefois s'interpréter comme autorisant tacitement la possibilité d'une délégation de la compétence budgétaire. Le moyen doit être écarté. 
 6. En deuxième lieu, le syndicat mixte soutient que l'article L. 2122-22 du code général des collectivités territoriales, relatif aux compétences que le maire peut se voir déléguer par le conseil municipal, n'est pas applicable aux syndicats mixtes. Cette circonstance est toutefois sans incidence sur la solution du litige et, en toute hypothèse, le fait que la compétence budgétaire soit exclue des délégations limitativement autorisées par cet article doit être interprété comme confirmant l'impossibilité de déléguer le vote du budget de la commune mentionné à l'article L. 2312-1 du même code. Le moyen doit être écarté. 
 7. En troisième lieu, le syndicat mixte soutient qu'il y a lieu de distinguer le vote du budget primitif, qui relève de la compétence du comité syndical, et les décisions budgétaires modificatives, qui peuvent faire l'objet d'une délégation. Le syndicat observe ainsi que les dispositions de l'article L. 3312-1 du code général des collectivités territoriales, relatives au budget du département, et qui disposent que " Le budget primitif, le budget supplémentaire et les décisions modificatives sont votés par le conseil départemental ", dans la mesure où elles mentionnent expressément les décisions modificatives, conduisent à penser, a contrario, que le vote de ces décisions n'est pas inclus dans le champ d'application de l'article L. 2312-1, qui ne les mentionne pas. Toutefois, les décisions budgétaires modificatives, de même que le budget primitif ou les budgets supplémentaires, constituent des actes budgétaires qui, par nature, relèvent de la compétence de l'organe délibérant de la collectivité considérée, et aucun texte ne prévoit la possibilité de déléguer cette compétence. Par suite, et quand bien même les dispositions relatives aux communes, aux départements et aux régions ne seraient pas identiques, le moyen doit être écarté. 
 8. En quatrième lieu, le syndicat mixte soutient que le bureau exécutif n'est pas un organe exécutif mais une émanation de l'organe délibérant. Toutefois, à supposer établie cette qualification, elle ne saurait impliquer que le bureau exécutif puisse se voir déléguer une compétence qui revient de droit à l'organe délibérant lui-même. Le moyen doit être écarté. 
 9. En cinquième lieu, le syndicat mixte soutient qu'il était libre de fixer lui-même la répartition des compétences entre son organe délibérant et le bureau exécutif. Toutefois, cette liberté s'exerce sous réserve du respect des dispositions légales et le syndicat mixte ne saurait s'affranchir de la compétence budgétaire obligatoirement réservée, par l'article L. 2312-1 du code général des collectivités territoriales, à l'organe délibérant. Le moyen doit être écarté. 
 10. En sixième lieu, le syndicat mixte se prévaut des dispositions de l'article 8.1 de ses statuts, qui attribuent au bureau exécutif la compétence pour " le vote des décisions budgétaires modificatives ou de crédits supplémentaires ". Ces dispositions à caractère réglementaire ne sauraient toutefois faire écran à l'appréciation de la légalité de la délibération contestée au regard de l'article L. 2312-1 du code général des collectivités territoriales, qui constitue une norme supérieure. Le moyen doit être écarté. 
 11. Il résulte de ce qui précède que le préfet du Haut-Rhin est fondé à demander l'annulation du point 7 de la délibération du 30 mai 2024 par laquelle le comité syndical du syndicat mixte des gardes-champêtres intercommunaux du Haut-Rhin a délégué au bureau exécutif la compétence relative au vote des décisions budgétaires modificatives. 
 En ce qui concerne les affaires de personnel : 
 12. La délibération litigieuse délègue au bureau exécutif : " Les affaires de personnel (recrutement - modification du tableau des effectifs) ". Les " affaires de personnel " doivent être interprétées comme comprenant, d'une part, la création des emplois, d'autre part, la gestion des personnels des services du syndicat. 
 S'agissant de la création des emplois :  
 13. En premier lieu, aux termes de l'article L. 4 du code général de la fonction publique : " Les fonctionnaires territoriaux sont les personnes qui ont été nommées dans un emploi permanent et ont été titularisées dans un grade de la hiérarchie administrative des collectivités territoriales ou de leurs établissements publics administratifs () ". Aux termes de l'article  
 L. 313-1 du même code : " Les emplois de chaque collectivité ou établissement mentionné à l'article L. 4 sont créés par l'organe délibérant de la collectivité ou de l'établissement. () Aucune création d'emploi ne peut intervenir si les crédits disponibles au chapitre budgétaire correspondant ne le permettent ".  
 14. Les créations et les suppressions d'emplois dans une collectivité territoriale impliquent une décision en matière budgétaire. Il résulte donc des dispositions précitées que l'organe délibérant de la communauté de communes est seul compétent pour créer les emplois nécessaires au bon fonctionnement des services de la collectivité, en définir les caractères essentiels et procéder, le cas échéant, à leur suppression, sans pouvoir déléguer cette compétence au bureau. Par suite, le préfet du Haut-Rhin est fondé à soutenir que la délibération litigieuse est entachée d'incompétence. 
 15. En deuxième lieu, si le syndicat mixte soutient en défense que les dispositions de l'article L. 313-1 du code général de la fonction publiques ne lui sont pas applicables et qu'il est dès lors libre de définir, par ses statuts, la répartition des compétences, il ressort toutefois des pièces du dossier que le syndicat mixte des gardes-champêtres intercommunaux du Haut-Rhin, chargé de missions de surveillance et de police administrative et financé par les contributions de ses membres, est un établissement public administratif. Par suite, ces dispositions lui sont applicables. 
 16. En troisième lieu, pour les mêmes motifs qu'exposés au point 10, la circonstance que les statuts du syndicat mixte accordent au bureau exécutif la compétence relative aux affaires de personnel n'est pas de nature à faire obstacle à l'application des dispositions de l'article L. 313-1 du code général de la fonction publique. 
 17. En quatrième lieu, la circonstance qu'aux termes des statuts du syndicat mixte, les compétences relatives au vote du budget et aux affaires de personnel ont été dissociées est sans incidence. 
 S'agissant de la gestion des ressources humaines : 
 18.  Il ne résulte d'aucune disposition législative ou réglementaire que la compétence en matière de gestion de ressources humaines, telles que, notamment, l'affectation ou la nomination d'un agent, serait une compétence obligatoire de l'organe délibérant qui ne pourrait être exercée par un organe exécutif. 
 19. Il résulte de ce qui précède que le préfet du Haut-Rhin est fondé à demander l'annulation du point 7 de la délibération du 30 mai 2024 par laquelle le comité syndical du syndicat mixte des gardes-champêtres intercommunaux du Haut-Rhin a délégué au bureau exécutif la compétence relative au vote des affaires de personnel, en tant seulement que cette délégation porte sur la création des emplois. 
 Sur les frais d'instance : 
 20. L'Etat ne pouvant être regardé comme la partie perdante, les dispositions de l'article L. 761-1 du code de justice administrative font obstacle à ce qu'il soit mis à sa charge la somme que demande le syndicat mixte des gardes-champêtres intercommunaux du Haut-Rhin sur ce fondement. 
 D E C I D E : 
 Article 1 : La délibération du 7 mai 2024 par laquelle le comité syndical du syndicat mixte des gardes-champêtres intercommunaux du Haut-Rhin a délégué au bureau exécutif la compétence relative au vote des décisions budgétaires modificatives est annulée. 
 Article 2 :  La délibération du 7 mai 2024 par laquelle le comité syndical du syndicat mixte des gardes-champêtres intercommunaux du Haut-Rhin a délégué au bureau exécutif la compétence relative aux affaires de personnel est annulée, en tant que cette compétence concerne la création des emplois. 
 Article 3 :  Le surplus des conclusions est rejeté. 
 Article 4 : Le présent jugement sera notifié au syndicat mixte des gardes-champêtres intercommunaux du Haut-Rhin et au préfet du Haut-Rhin. 
 Délibéré après l'audience du 26 juin 2025, à laquelle siégeaient : 
 M. Dhers, président, 
 M. Boutot, premier conseiller, 
 Mme Jordan-Selva, première conseillère, 
 Rendu public par mise à disposition au greffe le 29 juillet 2025. 
 Le rapporteur, 
 L. Boutot 
 Le président, 
 S. Dhers 
 La greffière, 
 P. Kieffer 
 La République mande et ordonne au préfet du Haut-Rhin, en ce qui le concerne ou à tous commissaires de justice à ce requis en ce qui concerne les voies de droit commun contre les parties privées, de pourvoir à l'exécution de la présente décision. 
 Pour expédition conforme, 
 La greffière,