TA31 · 6ème Chambre — 3 octobre 2025

Vu la procédure suivante : 
 
Par une requête et des mémoires, enregistrés les 5 décembre 2024, 10 avril 2025 et 27 juin 2025, la société par actions simplifiée (SAS) Mana BDG, représentée par Me Petrinko, demande au tribunal : 
 
1°) d’annuler l'arrêté du 7 octobre 2024 du préfet de Tarn-et-Garonne portant refus du permis de construire une centrale photovoltaïque au sol, combinée à un usage agricole, sur un terrain situé Route des Pyrénées, lieu-dit Cornuts, à Bardigues, ensemble la décision implicite de rejet de son recours gracieux dirigé contre cet arrêté ; 
 
2°) d’enjoindre audit préfet de réexaminer sa demande de permis de construire ; 
 
3°) de mettre à la charge de l’Etat une somme de 3000 euros, en application de l’article L. 761-1 du code de justice administrative. 
 
Elle soutient que : 
 
- l’arrêté attaqué est entaché de vices de procédure, en ce que, d’une part, le délai d’instruction n’avait pas commencé à courir et, d’autre part, que l’avis de la commission départementale de préservation des espaces naturels, agricoles et forestiers (CDPENAF) est intervenu hors délai et ne pouvait, dès lors, être pris en considération ; 
- il est entaché d’une insuffisance de motivation en ce qu’il se borne à reprendre l’avis de la CDPENAF ;  
- il est entaché d’erreur de droit, le préfet s’étant, à tort, senti lié par cet avis de la CDPENAF ; 
- il est intervenu en méconnaissance des articles L. 112-1-1 du code rural et L. 421-6 et L. 151-11 du code de l’urbanisme ; 
- il est entaché d’une erreur de droit ainsi que d’une erreur d’appréciation au regard des dispositions des articles L. 421-6 et L. 151-11 du code de l’urbanisme et de l’article A1 du règlement du PLU. 
 
Par un mémoire en défense, enregistré le 10 février 2025, le préfet de Tarn-et-Garonne conclut au rejet de la requête. 
 
Il soutient que les moyens de la requête ne sont pas fondés. 
 
 
Par ordonnance du 1er juillet 2025, la clôture d’instruction a été fixée au 31 juillet 2025. 
 
Vu les autres pièces du dossier ; 
 
 
Vu : 
- le code de l’environnement ;  
- le code rural et de la pêche maritime ;  
- le code de l’urbanisme ;  
- le code de justice administrative. 
 
 
Les parties ont été régulièrement averties du jour de l’audience. 
 
Ont été entendus au cours de l’audience publique : 
- le rapport de Mme Lestarquit, 
- les conclusions de M. A...,  
- et les observations de Me Petrinko, représentant la société Mana BDG. 
 
Une note en délibéré présentée pour la société Mana BDG a été enregistrée le 30 septembre 2025. 
 
 
Considérant ce qui suit : 
  
1. Le 8 avril 2024, la société par actions simplifiée (SAS) Mana BDG a déposé une demande de permis de construire en vue de la réalisation d’un parc photovoltaïque au sol, d’une superficie de 27,47 hectares sur un terrain situé Route des Pyrénées, lieu-dit Cornuts, à Bardigues (82) comprenant 17 928 panneaux installés sur des structures trackers à mono-pieux battus, un poste de livraison, quatre postes de transformation, deux citernes de 60 m3 chacune ainsi que des pistes lourdes et légères internes périphériques. Le préfet de Tarn-et-Garonne a, par un arrêté du 7 octobre 2024, refusé d’accorder ce permis de construire. Par la présente requête, la société Mana BDG demande l’annulation de cet arrêté, ensemble la décision implicite de rejet de son recours gracieux formé auprès de la ministre de la transition écologique le 11 décembre 2024.  
 
Sur les conclusions à fins d’annulation : 
 
2. D’une part, aux termes de l’article L. 421-6 du code de l’urbanisme : « Le permis de construire ou d'aménager ne peut être accordé que si les travaux projetés sont conformes aux dispositions législatives et réglementaires relatives à l'utilisation des sols, à l'implantation, la destination, la nature, l'architecture, les dimensions, l'assainissement des constructions et à l'aménagement de leurs abords et s'ils ne sont pas incompatibles avec une déclaration d'utilité publique. (…) ». Aux termes de l’article L. 151-11 de ce code : « I. Dans les zones agricoles, naturelles ou forestières, le règlement peut : / 1° Autoriser les constructions et installations nécessaires à des équipements collectifs dès lors qu'elles ne sont pas incompatibles avec l'exercice d'une activité agricole, pastorale ou forestière du terrain sur lequel elles sont implantées et qu'elles ne portent pas atteinte à la sauvegarde des espaces naturels et des paysages (…). 
  
3. Les dispositions précitées de l’article L. 151-11 ont pour objet de conditionner l'implantation de constructions et installations nécessaires à des équipements collectifs dans des zones agricoles à la possibilité d’exercer des activités agricoles, pastorales ou forestières sur le terrain où elles doivent être implantées et à l’absence d’atteinte à la sauvegarde des espaces naturels et des paysages. Pour vérifier si la première de ces exigences est satisfaite, il appartient à l’administration, sous le contrôle du juge de l’excès de pouvoir, d’apprécier si le projet permet l’exercice d’une activité agricole, pastorale ou forestière significative sur le terrain d’implantation du projet, au regard des activités qui sont effectivement exercées dans la zone concernée du plan local d’urbanisme ou, le cas échéant, auraient vocation à s’y développer, en tenant compte notamment de la superficie de la parcelle, de l’emprise du projet, de la nature des sols et des usages locaux. 
  
4. D’autre part, aux termes des dispositions de l’article A1 du règlement écrit du plan local d’urbanisme (PLU) de la communauté de communes des Deux Rives sont autorisées :« les constructions et installations nécessaires à des équipements collectifs, dès lors qu’elles ne sont pas incompatibles avec l’exercice d’une activité agricole, pastorale ou forestière du terrain sur lequel elles sont implantées et qu’elles ne portent pas atteinte à la sauvegarde des espaces naturels ».  
 
5. Il ressort des pièces du dossier que le projet contesté, d’une superficie de près de 28 hectares clôturés, et situé en zone A1 du PLU, prévoit l’installation d’une centrale photovoltaïque au sol, laquelle sera associée à une activité apicole, dix à trente ruches devant être positionnées au sein de l’enceinte clôturée, ainsi qu’à une activité d’élevage bovin consistant à permettre, d’une part, dans un but de valorisation économique accrue, l’engraissement de vingt-cinq à trente génisses via les surfaces de pâture supplémentaires que permet le projet et la réalisation d’un bâtiment d’engraissement ainsi que, d’autre part, une meilleur autonomie fourragère.  
 
6. Il ressort des pièces du dossier, et plus particulièrement de l’étude préalable agricole, dont les éléments ne sont pas utilement contestés par le préfet, que les parcelles d’assiette du projet présentent une qualité moyenne. Si elles supportaient jusqu’en 2015 des cultures de blé, colza, orge et tournesol, ces parcelles accueillent désormais une activité de fourrage exercée par une exploitante agricole qui, âgée de 65 ans, n’a pas trouvé de repreneur. Ainsi, quand bien même le projet litigieux entraîne une perte non négligeable de surface agricole, cette perte, qui ne porte que sur des terres dédiées au fourrage, va toutefois indirectement permettre de poursuivre une activité de prairie permanente sur les parcelles considérées et d’y développer non seulement une activité d’engraissement mais aussi une activité apicole. En outre, contrairement à ce qu’indique le préfet dans ses écritures, il ne ressort pas des pièces du dossier que la circonstance que l’orientation des trackers photovoltaïques soit gérée par la société exploitante remettrait en cause le pâturage envisagé alors, au demeurant, qu’il n’est pas contesté que cette situation résulte précisément d’une demande de l’agriculteur. Dans ces conditions, et dès lors que le projet litigieux est de nature à permettre l’exercice d’une activité agricole et pastorale significative sur les parcelles concernées, c’est par une inexacte application des dispositions précitées des articles L. 151-11 du code de l’urbanisme et A1 du règlement du PLU de la communauté de communes des Deux Rives que le préfet de Tarn-et-Garonne a refusé de délivrer le permis de construire sollicité.  
  
7. Pour l’application de l’article L. 600-4-1 du code de l'urbanisme aucun autre moyen de la requête n’est susceptible de fonder l’annulation de la décision en litige. 
 
8. Il résulte de tout ce qui précède que la société Mana BDG est fondée à demander l’annulation de l’arrêté du 7 octobre 2024 par lequel le préfet de Tarn-et-Garonne a refusé de lui délivrer le permis de construire sollicité en vue de la construction d’un parc photovoltaïque ainsi que, par voie de conséquence, de la décision implicite de rejet de son recours hiérarchique dirigé contre cet arrêté. 
  
Sur les conclusions aux fins d’injonction et d’astreinte : 
 
9. Il résulte de l’instruction que, alors que le projet en litige est soumis à enquête publique en application de l’article R. 123-1 du code de l’environnement, il n’a pas fait l’objet d’une telle enquête avant que le préfet de Tarn-et-Garonne ne refuse, par la décision contestée, le permis de construire sollicité. Par suite, le présent jugement implique seulement qu’il soit enjoint audit préfet de réexaminer la demande de la société Mana BDG et de prendre une nouvelle décision, après avoir procédé à l’organisation d’une enquête publique. Il y a lieu de lui impartir un délai de six mois à compter de la notification du présent jugement pour prendre une nouvelle décision, sans qu’il soit nécessaire d’assortir cette injonction d’une astreinte. 
 
Sur les frais liés au litige : 
 
10. Il y a lieu, dans les circonstances de l’espèce, de mettre à la charge de l’Etat une somme de 1 500 euros à verser à la société Mana BDG au titre de l’article L. 761-1 du code de justice administrative.  
 
 
D E C I D E : 
 
Article 1er : L’arrêté attaqué du 7 octobre 2024 ainsi que la décision implicite de rejet du recours hiérarchique dirigé contre cet arrêté sont annulés. 
 
Article 2 : Il est enjoint au préfet de Tarn-et-Garonne de procéder au réexamen de la demande de permis de construire présentée par la société Mana BDG et de prendre une nouvelle décision dans un délai de six mois à compter de la notification du présent jugement. 
 
Article 3 : L’Etat versera à la société Mana BDG une somme de 1 500 euros (mille cinq cents euros) sur le fondement de l’article L. 761-1 du code de justice administrative. 
 
Article 4 : Le surplus des conclusions de la requête est rejeté. 
 
Article 5 : Le présent jugement sera notifié à la société par actions simplifiée Mana BDG et à la ministre de la transition écologique, de la biodiversité, de la forêt, de la mer et de la pêche. 
 
Copie en sera adressée au préfet de Tarn-et-Garonne. 
 
Délibéré après l'audience du 24 septembre 2025, à laquelle siégeaient : 
 
   
   Mme Meunier-Garner, présidente, 
 Mme Lestarquit, première conseillère,  
   
   Mme Michel, première conseillère 
  
Rendu public par mise à disposition au greffe le 3 octobre 2025 . 
 
 
  La rapporteure, 
H. LESTARQUIT 
 
           La présidente, 
M.-O. MEUNIER-GARNER   
 
 
 
La greffière, 
 
 
 
 
B. RODRIGUEZ  
 
 
La République mande et ordonne à la ministre de la transition écologique, de la biodiversité, de la forêt, de la mer et de la pêche en ce qui la concerne ou à tous commissaires de justice à ce requis en ce qui concerne les voies de droit commun, contre les parties privées, de pourvoir à l'exécution de la présente décision.  
 
Pour expédition conforme : 
 
La greffière en chef,