TA75 · 6e Section - 2e Chambre — 7 novembre 2025

Vu la procédure suivante : 
 
Par une requête, enregistrée le 2 avril 2024, et un mémoire complémentaire, enregistré le 3 février 2025, M. D... C..., représenté par Me Benhaim, demande au tribunal :  
  
1°) d’annuler la décision du 26 février 2024 par laquelle le Centre national de gestion (CNG) des praticiens hospitaliers et des personnels de direction de la fonction publique hospitalière a rejeté sa demande d’autorisation d’exercer en France la profession de chirurgien-dentiste ;  
 
2°) d’enjoindre à l’autorité compétente de lui délivrer l’autorisation d’exercer en France la profession de chirurgien-dentiste, et à défaut de réexaminer sa situation dans un délai de deux mois à compter de la notification du jugement à intervenir, sous astreinte de 100 euros par jour de retard ;  
 
3°) de mettre à la charge de l’Etat la somme de 2 500 euros en application de l’article L. 761-1 du code de justice administrative. 
  
Il soutient que :  
la décision attaquée est entachée du vice d’incompétence ;   
elle est entachée d’un défaut de motivation ;  
elle est entachée d’une erreur de droit, sa situation ne relevant pas de l’article L. 4111-2 du code de la santé publique mais des articles L. 4111-1 et L. 4141-3 du même code, dont il remplit les conditions car, d’une part, il dispose de la reconnaissance d’un diplôme d’Etat délivré par la Roumanie et, d’autre part, le Grand-Duché du Luxembourg l’a autorisé à exercer la médecine dentaire au Luxembourg ;  
il remplit les conditions fixées à l’annexe 5.3.2 de la directive 2005/36/CE relative aux titres bénéficiant de la reconnaissance des qualification professionnelles ; 
à supposer même que sa situation relève de l’article L. 4111-2 du code de la santé publique, la décision attaquée est entachée d’un défaut d’examen personnalisé, d’une erreur de droit et d’une méconnaissance de la jurisprudence de la Cour de justice de l’Union européenne dans la mesure où elle ne prend pas en compte ses diplômes, certificats, autres titres et expérience pertinente en rapport avec la profession ;  
le CNG a commis une erreur manifeste d’appréciation en considérant que son exercice effectif est insuffisant et qu’il existe des différences substantielles entre ses compétences et celles requises en France pour un exercice en autonomie ;  
la décision attaquée méconnait le principe d’égalité devant le service public, dès lors que sa demande a été traitée différemment de celle de demandeurs placés dans une situation identique.  
  
 
Par un mémoire en défense enregistré le 6 décembre 2024, le CNG conclut au rejet de la requête. 
 
Il fait valoir qu’aucun des moyens de la requête n’est fondé.  
 
   
Par une ordonnance du 6 décembre 2024, la clôture de l’instruction a été fixée au 10 février 2025. 
  
 
Vu les autres pièces du dossier. 
  
Vu : 
le traité sur le fonctionnement de l’Union européenne, 
la directive 2005/36/CE du 7 septembre 2005 relative à la reconnaissance des qualifications professionnelles,  
le code de la santé publique, 
l’arrêté du 13 juillet 2009 fixant la liste et les conditions de reconnaissance des titres de formation de praticien de l’art dentaire délivrés par les Etats membres de l’Union européenne ou parties à l’accord sur l’Espace économique européen visées au 3° de l’article L. 4141-3 du code de la santé publique, 
le code de justice administrative. 
  
Les parties ont été régulièrement averties du jour de l’audience. 
  
Ont été entendus au cours de l’audience publique : 
le rapport de Mme Lambert, 
les conclusions de M. Camguilhem, rapporteur public, 
et les observations de Me Benhaim pour M. C.... 
  
 
Une note en délibéré, produite pour M. C... a été enregistrée le 13 octobre 2025. 
 
 
Considérant ce qui suit : 
 
M. C..., ressortissant de nationalités française et syrienne, est titulaire d’un diplôme de docteur en médecine dentaire délivré en avril 2015 par l’Université El-Baath de Syrie. Il a présenté une demande d’autorisation d’exercer en France la profession de chirurgien-dentiste. Par une décision du 26 février 2024, après avoir requis l’avis de la commission compétente pour l’examen des dossiers d’autorisation ministérielle d’exercice de la profession de chirurgien-dentiste, le chef du département « autorisation d’exercice-concours-coaching » du Centre national de gestion (CNG) des praticiens hospitaliers et des personnels de direction de la fonction publique hospitalière a rejeté sa demande d’autorisation et lui a imposé d’effectuer, à titre de compensation, un stage d’adaptation en omni pratique d’une durée de deux ans à temps plein de fonctions hospitalières rémunérées sous statut de praticien associé, dans un service agréé pour les internes en odontologie. M. C... demande l’annulation de cette décision du 26 février 2024. 
   
Sur les conclusions à fin d’annulation : 
 
En ce qui concerne la légalité externe de la décision attaquée :  
 
En premier lieu, d’une part, la directrice du CNG est compétente pour prendre les décisions relatives aux autorisations d’exercice, en application de l’article 2 du décret n° 2007-704 du 4 mai 2007 du ministre chargé de la santé relatif à l'organisation et au fonctionnement du Centre national de gestion des praticiens hospitaliers et des personnels de direction de la fonction publique hospitalière et modifiant le code de la santé publique (dispositions réglementaires). D’autre part, M. B... A..., chef du département « autorisation d’exercice-concours-coaching » du CNG, signataire de la décision attaquée, bénéficiait d’une délégation de signature de la directrice du CNG en application de l’article 1er de l’arrêté du 1er mars 2023 portant délégation de signature (Centre national de gestion), régulièrement publié au Journal officiel de la République française du 2 mars 2023. Par suite, le signataire de l’acte attaqué était compétent pour prendre la décision en litige. Le moyen tiré de l’incompétence de l’auteur de l’acte attaqué doit ainsi être écarté. 
 
En second lieu, la décision en litige vise les textes sur lesquels elle est fondée et indique précisément les faits qui la justifient, à savoir, notamment, l’absence d’activité clinique sur une longue période (cinq ans), suivie d’une reprise d’activité intermittente avec un nombre peu conséquent d’actes attestés, ainsi que les différences substantielles entre les qualifications professionnelles de M. C... et celles requises en France pour un exercice en autonomie de cette profession. La décision attaquée est ainsi suffisamment motivée. 
 
En ce qui concerne la légalité interne de la décision attaquée :  
 
D’une part, aux termes de l’article L. 4111-1 du code de la santé publique : « Nul ne peut exercer la profession de médecin, de chirurgien-dentiste ou de sage-femme s'il n'est : / 1° Titulaire d'un diplôme, certificat ou autre titre mentionné aux articles L. 4131-1, L. 4141-3 ou L. 4151-5 ; / 2° De nationalité française, de citoyenneté andorrane ou ressortissant d'un Etat membre de l'Union européenne ou partie à l'accord sur l'Espace économique européen, du Maroc ou de la Tunisie, sous réserve de l'application, le cas échéant, soit des règles fixées au présent chapitre, soit de celles qui découlent d'engagements internationaux autres que ceux mentionnés au présent chapitre ; (…) ». Aux termes de l’article L. 4141-3 du même code auquel il est renvoyé : « Les titres de formation exigés en application du 1° de l'article L. 4111-1 sont pour l'exercice de la profession de chirurgien-dentiste : / 1° Soit le diplôme français d'Etat de docteur en chirurgie dentaire ; / 2° Soit le diplôme français d'Etat de chirurgien-dentiste ; / 3° Soit si l'intéressé est ressortissant d'un Etat membre de l'Union européenne ou partie à l'accord sur l'Espace économique européen : / a) Les titres de formation de praticien de l'art dentaire délivrés par l'un de ces Etats conformément aux obligations communautaires et figurant sur une liste établie par arrêté des ministres chargés de l'enseignement supérieur et de la santé ; / b) Les titres de formation de praticien de l'art dentaire délivrés par un Etat, membre ou partie, conformément aux obligations communautaires, ne figurant pas sur la liste mentionnée au a, s'ils sont accompagnés d'une attestation de cet Etat certifiant qu'ils sanctionnent une formation conforme à ces obligations et qu'ils sont assimilés, par lui, aux diplômes, certificats et titres figurant sur cette liste ; (…) ». 
  
Par dérogation à ce dispositif, le II de l’article L. 4111-2 de ce code pris pour la transposition de la directive 2005/36/CE du Parlement européen et du Conseil du 7 septembre 2005 relative à la reconnaissance des qualifications professionnelles, dans sa version applicable au litige dispose que : « L'autorité compétente peut également, après avis d'une commission composée notamment de professionnels, autoriser individuellement à exercer la profession de médecin dans la spécialité concernée, de chirurgien-dentiste, le cas échéant dans la spécialité, ou de sage-femme les ressortissants d'un Etat membre de l'Union européenne ou d'un autre Etat partie à l'accord sur l'Espace économique européen, titulaires de titres de formation délivrés par un Etat tiers, et reconnus dans un Etat, membre ou partie, autre que la France, permettant d'y exercer légalement la profession. S'agissant des médecins et, le cas échéant, des chirurgiens-dentistes, la reconnaissance porte à la fois sur le titre de base et sur le titre de spécialité. / L'intéressé justifie avoir exercé la profession, le cas échéant dans la spécialité, pendant trois ans à temps plein ou à temps partiel pendant une durée totale équivalente dans cet Etat, membre ou partie. / Dans le cas où l'examen des qualifications professionnelles attestées par l'ensemble des titres de formation initiale, de l'expérience professionnelle pertinente et de la formation tout au long de la vie ayant fait l'objet d'une validation par un organisme compétent fait apparaître des différences substantielles au regard des qualifications requises pour l'accès à la profession et son exercice en France, l'autorité compétente exige que l'intéressé se soumette à une mesure de compensation dans la spécialité ou le domaine concerné. / Selon le niveau de qualification exigé en France et celui détenu par l'intéressé, l'autorité compétente peut soit proposer au demandeur de choisir entre un stage d'adaptation ou une épreuve d'aptitude, soit imposer un stage d'adaptation ou une épreuve d'aptitude, soit imposer un stage d'adaptation et une épreuve d'aptitude. / La nature des mesures de compensation selon les niveaux de qualification en France et dans les autres Etats, membres ou parties, est fixée par arrêté du ministre chargé de la santé. ». 
  
D’autre part, en vertu de la jurisprudence de la Cour de justice de l’Union européenne, notamment, en dernier lieu, de son arrêt C-166/20 du 8 juillet 2021 et de la décision du Conseil d’Etat n° 436218 du 6 avril 2022, il découle des articles 45 et 49 du traité sur le fonctionnement de l’Union européenne que, lorsque les autorités d’un Etat membre sont saisies par un ressortissant de l’Union d’une demande d’autorisation d’exercer une profession dont l’accès est, selon la législation nationale, subordonné à la possession d’un diplôme, d’une qualification professionnelle ou encore à des périodes d’expérience pratique, et que, faute pour le demandeur d’avoir obtenu un titre de formation le qualifiant, dans l’Etat membre d’origine, pour y exercer une profession réglementée, sa situation n’entre pas dans le champ d’application de la directive 2005/36 modifiée, elles sont tenues de prendre en considération l’ensemble des diplômes, certificats et autres titres, ainsi que l’expérience pertinente de l’intéressé, en rapport avec cette profession, acquis tant dans l’Etat membre d’origine que dans l’Etat membre d’accueil, en procédant à une comparaison entre, d’une part, les compétences attestées par ces titres et cette expérience et, d’autre part, les connaissances et qualifications exigées par la législation nationale. 
 
S’agissant du moyen tiré de l’erreur de droit :  
 
M. C... est titulaire d’un diplôme syrien de docteur en médecine dentaire délivré en avril 2015. Il a obtenu, de la part des autorités roumaines, une « attestation de reconnaissance de niveau d’études » le 16 janvier 2017, puis une « recommandation » le 30 mars 2017 visant à lui permettre d’exercer en Roumanie la profession de chirurgien-dentiste. Enfin, il a obtenu le 14 avril 2022 une autorisation d’exercer la médecine dentaire au Luxembourg.  
 
En premier lieu, selon l’arrêté du 13 juillet 2009 fixant la liste et les conditions de reconnaissance des titres de formation de praticien de l’art dentaire délivrés par les Etats membres de l’Union européenne ou parties à l’accord sur l’Espace économique européen visées au 3° de l’article L. 4141-3 du code de la santé publique, les titres de formation de praticien de l’art dentaire qui ouvrent droit à l’exercice de la profession de chirurgien-dentiste en France aux ressortissants desdits Etats sont, s’agissant de la Roumanie, le « Diplomă de licenţă de medic dentist » délivré par l’Université et, s’agissant du Luxembourg, le « diplôme d’Etat de docteur en médecine dentaire » délivré par le Jury d’examen d’Etat. D’une part, les attestations obtenues en Roumanie et au Luxembourg par M. C..., respectivement en 2017 et en 2022, ne sont pas les titres de formation de praticien de l’art dentaire indiqués ci-dessus, à savoir le « Diplomă de licenţă de medic dentist » délivré par l’Université de Roumanie et le « diplôme d’Etat de docteur en médecine dentaire » délivré par le Jury d’examen d’Etat luxembourgeois. D’autre part, ces attestations ne certifient pas que M. C... aurait effectué une formation en Roumanie ou au Luxembourg conforme aux obligations communautaires et assimilable à celle dispensée dans le cadre des diplômes précités. Par suite, M. C... n’est pas fondé à soutenir que sa situation relèverait des dispositions des articles L. 4111-1 et L. 4141-3 du code de la santé publique citées au point 4 du présent jugement.  
 
En deuxième lieu, il ressort des pièces du dossier que M. C..., dont le diplôme de docteur en médecine dentaire délivré en avril 2015 en Syrie a été reconnu le 16 janvier 2017 par les autorités roumaines, n’établit pas avoir exercé la profession de chirurgien-dentiste en Roumanie pendant trois années. Dès lors, il n’entre pas dans le champ d’application du régime général de reconnaissance des titres transposé au II de l’article L. 1411-2 du code de la santé publique, cité au point 5 du présent jugement. 
   
En troisième lieu, contrairement à ce que M. C... soutient, la commission compétente a examiné sa demande à l’aune de la grille d’analyse dégagée par la Cour de justice de l’Union européenne et par le Conseil d’Etat, citée au point 6 du présent jugement. Il ressort en effet des termes de l’avis de la commission compétente que celle-ci a pris en considération le diplôme de M. C... obtenu en Syrie, ses titres obtenus en France (diplômes d’université de chirurgie faciale et d’implantologie orale) ainsi que ses certificats de scolarité et l’intégralité de son expérience en rapport avec la profession (fonctions exercées en Syrie, en France et au Luxembourg). Par suite, le requérant n’est pas fondé à soutenir que le CNG n’aurait pas fait application de la jurisprudence européenne et nationale pour l’examen de sa situation.  
 
En dernier lieu, il résulte de ce qui a été dit au point précédent que M. C... ne rentre pas dans le champ d’application des dispositions de la directive 2005/36/CE. Par suite, celui-ci n’est pas fondé à se prévaloir de l’annexe 5.3.2 de cette directive.  
 
Il résulte de tout ce qui précède que le moyen tiré de l’erreur de droit doit être écarté en toutes ses branches.  
 
S’agissant du moyen tiré de l’erreur manifeste d’appréciation :  
 
Il ressort des pièces du dossier que M. C..., titulaire d’un diplôme de docteur en médecine dentaire délivré en avril 2015 par l’Université Al-Baath de Syrie, a été inscrit au conseil de l’ordre des médecins-dentistes de Syrie où il a exercé jusqu’en 2015, puis a été radié en 2016. M. C... a obtenu en 2017 une autorisation d’exercer en Roumanie mais il n’établit pas, ni même n’allègue, une pratique professionnelle dans cet Etat. M. C... a exercé en France en qualité de praticien attaché associé au sein du service de chirurgie « ORL, cervico-faciale et chirurgie dentaire » du centre hospitalier de Châteauroux durant six mois, du 1er décembre 2021 au 31 mai 2022. En avril 2022, il a obtenu une autorisation d’exercer la médecine dentaire au Luxembourg, où il exerce depuis le mois d’octobre 2022. Il résulte de ce qui précède que M. C... n’a pas pratiqué la médecine dentaire entre 2015 et décembre 2021, soit durant six ans et que sa pratique professionnelle en France se limite à une période de six mois. S’il fait valoir que pendant sa période d’inactivité professionnelle il a suivi quatre formations universitaires, cette circonstance n’est pas de nature à compenser l’absence de pratique professionnelle. Par ailleurs, s’il fait valoir ses fonctions exercées au Luxembourg depuis le mois d’octobre 2022, soit depuis dix-huit mois à la date de la décision attaquée, d’une part, cette durée d’exercice n’est pas suffisamment significative et, d’autre part, en se bornant à produire une liste de ses patients et de ses « mémoires d’honoraires », M. C... ne précise pas ses activités et notamment son degré d’autonomie dans sa pratique professionnelle. Il s’ensuit que c’est sans commettre d’erreur manifeste d’appréciation que le CNG a pu estimer que M. C... n’avait pas une pratique suffisante de la médecine dentaire et lui refuser, pour ce motif, l’autorisation d’exercice demandée. 
 
S’agissant du moyen tiré de la méconnaissance du principe d’égalité : 
  
La circonstance que d’autres demandeurs placés dans la même situation que le requérant auraient obtenu une autorisation d’exercice n’est pas de nature à entacher d’illégalité la décision de refus prise à son encontre. En tout état de cause, si M. C... cite à l’appui de ses allégations des noms de confrères dont le parcours serait sensiblement le même que le sien, il n’établit pas l’exacte similitude entre leurs compétences théoriques et pratiques et les siennes. 
  
Il résulte de l’ensemble de ce qui précède que les conclusions à fin d’annulation de la requête doivent être rejetées. 
 
Sur les conclusions aux fins d’injonction et d’astreinte :  
 
Le présent jugement, qui rejette les conclusions à fin d’annulation de la requête, n’implique aucune mesure particulière d’exécution. Les conclusions aux fins de délivrance de l’autorisation d’exercice et, à titre subsidiaire, de réexamen, ne peuvent dès lors qu’être rejetées, tout comme les conclusions à fin d’astreinte. 
 
Sur les frais d’instance :  
 
Les dispositions de l’article L. 761-1 du code de justice administrative font obstacle à ce que soit mise à la charge du CNG, qui n’est pas la partie perdante dans la présente instance, la somme dont le requérant sollicite le versement au titre des frais d’instance. 
 
  
 
 
D E C I D E : 
  
 
  
Article 1er : La requête de M. C... est rejetée. 
 
Article 2 : Le présent jugement sera notifié à M. D... C... et au Centre national de gestion des praticiens hospitaliers et des personnels de direction de la fonction publique hospitalière.  
  
  
Délibéré après l'audience du 10 octobre 2025, à laquelle siégeaient : 
  
Mme Marzoug, présidente, 
Mme Lambert, première conseillère, 
Mme Berland, première conseillère. 
  
Rendu public par mise à disposition au greffe le 7 novembre 2025. 
  
 
La rapporteure, 
 
F. Lambert 
La présidente, 
 
S. Marzoug 
 
 
La greffière, 
 
 
 
 
K. Bak-Piot 
  
  
La République mande et ordonne à la ministre de la santé, des familles, de l’autonomie et des personnes handicapées en ce qui la concerne ou à tous commissaires de justice à ce requis en ce qui concerne les voies de droit commun contre les parties privées, de pourvoir à l’exécution de la présente décision.