TA44 · 1ère Chambre — 29 avril 2025

Vu la procédure suivante : 
 Par une requête et un mémoire, enregistrés le 30 mai 2024 et le 9 décembre 2024, la SCI Hope, représentée par Me Gillig demande au tribunal : 
 1°) d'annuler l'arrêté du 19 avril 2024 par lequel le maire de La Turballe a refusé de lui délivrer un permis d'aménager pour la création d'un lotissement de deux lots sur un terrain situé impasse des Pétrels à La Turballe (Loire-Atlantique) ;  
 2°) d'enjoindre au maire de La Turballe de délivrer le permis d'aménager sollicité dans un délai d'un mois à compter de la notification du présent jugement ; 
 3°) de mettre à la charge de la commune de La Turballe la somme de 3 000 euros en application de l'article L.'761-1 du code de justice administrative.  
 La SCI Hope soutient que : 
 - le motif tiré de ce que le projet serait contraire au règlement du plan local d'urbanisme (PLU) de la zone UC n'est pas fondé, dès lors que ce motif s'appuie sur des passages du préambule du règlement du PLU, qui n'étaient pas opposables aux autorisations d'urbanisme, et, à titre subsidiaire, que le projet de division foncière est conforme au règlement du plan local d'urbanisme ; 
 - le motif tiré de ce que le projet serait incompatible avec l'OAP thématique A du plan local d'urbanisme est infondé, cette OAP ne faisant pas obstacle à la division d'une unité foncière aboutissant à créer deux lots de moins de 800 m² chacun. 
 Par un mémoire en défense, enregistré le 17 juillet 2024, la commune de La Turballe, représentée par Me Marchand, conclut au rejet de la requête, et à ce que la somme de 3 000 euros soit mise à la charge de la société requérante en application de l'article L. 761-1 du code de justice administrative. 
 Elle fait valoir que :  
 - les moyens soulevés par la société requérante ne sont pas fondés ; 
 - la décision attaquée peut être légalement fondée sur un autre motif, tiré de ce que le projet en cause méconnaît l'article L. 121-13 du code de l'urbanisme. 
 Vu les autres pièces du dossier. 
 Vu : 
 - le code de l'urbanisme ; 
 - le code de justice administrative. 
 Les parties ont été régulièrement averties du jour de l'audience. 
 Ont été entendus au cours de l'audience publique : 
 - le rapport de M. Brémond, premier conseiller, 
 - les conclusions de Mme Thomas, rapporteure publique, 
 - les observations de Me Léon, substituant Me Marchand, représentant la commune de La Turballe. 
 Considérant ce qui suit : 
 1. Le 25 janvier 2024, la SCI Hope a déposé une demande de permis d'aménager en vue de diviser en deux lots à bâtir un terrain d'une superficie totale de 994 m², cadastré Section AL n° 197, situé impasse des Pétrels à La Turballe et classé en zone UC du plan local d'urbanisme. Par un arrêté du 19 avril 2024, dont la SCI Hope demande l'annulation, le maire de La Turballe a rejeté cette demande. 
 Sur les conclusions à fin d'annulation : 
 2. Une décision rejetant une demande d'autorisation d'urbanisme pour plusieurs motifs ne peut être annulée par le juge de l'excès de pouvoir à raison de son illégalité interne, réserve faite du détournement de pouvoir, que si chacun des motifs qui pourraient suffire à la justifier sont entachés d'illégalité. En outre, en application de l'article L. 600-4-1 du code de l'urbanisme, le tribunal administratif saisi doit, lorsqu'il annule une telle décision de refus, se prononcer sur l'ensemble des moyens de la demande qu'il estime susceptibles de fonder cette annulation, qu'ils portent d'ailleurs sur la légalité externe ou sur la légalité interne de la décision. 
 3. Pour refuser le permis d'aménager demandé, le maire de La Turballe s'est fondé sur les motifs tirés, d'une part, de ce que le projet était contraire à l'objectif de densification mesurée de la zone UC défini par le règlement du plan local d'urbanisme de la commune, et, d'autre part, de ce que le projet, qui prévoit la division d'une parcelle en deux lots à construire de 401 m² et 589,12 m², n'était pas compatible avec les orientations de l'OAP thématique A du plan local d'urbanisme. 
 4. Aux termes de l'article L. 442-1 du code de l'urbanisme : " Constitue un lotissement la division en propriété ou en jouissance d'une unité foncière ou de plusieurs unités foncières contiguës ayant pour objet de créer un ou plusieurs lots destinés à être bâtis ". 
 5. Une opération d'aménagement ayant pour effet la division d'une propriété foncière en plusieurs lots constitue un lotissement, au sens de l'article L. 442-1 du code de l'urbanisme, s'il est prévu d'implanter des bâtiments sur l'un au moins de ces lots. Une telle opération doit respecter les règles tendant à la maîtrise de l'occupation des sols édictées par le code de l'urbanisme et les documents locaux d'urbanisme. Il appartient, en conséquence, à l'autorité compétente de refuser le permis d'aménager sollicité lorsque, compte tenu de ses caractéristiques telles qu'elles ressortent des pièces du dossier qui lui est soumis, le projet de lotissement prévoit l'implantation de constructions dont la conformité avec les règles d'urbanisme ne pourra être ultérieurement assurée lors de la délivrance des autorisations d'urbanisme requises. 
 6. En premier lieu, le préambule de la partie du règlement dédié à la zone UC la définit comme une zone qui " () couvre les quartiers résidentiels bâtis sur des secteurs à enjeux paysagers, constituant des interfaces entre les espaces bâtis rétro-littoraux plus denses, et les espaces naturels sensibles, littoraux ou des marais. / Ils ont vocation à conserver leur ambiance résidentielle, voire balnéaire. Le bâti existant doit pouvoir évoluer dans le respect de cette sensibilité, en conservant la cohérence d'ensemble des opérations quand elle existe. La densification de ce secteur est permise de façon mesurée pour conserver des zones bâties à gabarits modérés et leurs associations d'espaces jardinés et végétalisés ".  
 7. Le maire de La Turballe ne pouvait se fonder, pour s'opposer au projet de division foncière en litige, sur cette définition de la zone UC par le préambule du règlement du plan local d'urbanisme de la commune, laquelle ne contient pas de règles d'urbanisme opposables aux autorisations de construire. Au surplus, le projet, qui consiste à créer deux lots de 401 m² et de 589,12 m², est conforme au parti d'urbanisme de la commune de maintenir un tissu aéré et de maitriser la densification dans ce secteur, et ne remet pas en cause la cohérence d'ensemble des constructions du secteur. Dans ces conditions, en refusant le permis demandé pour le motif indiqué au point 2, le maire de La Turballe a fait une inexacte application des dispositions du plan local d'urbanisme de la commune applicables à la zone UC. 
 8. En second lieu, l'orientation d'aménagement et de programmation (OAP) thématique A du plan local d'urbanisme de La Turballe dispose que : " Il sera incité la réalisation d'au moins un logement par tranche complète () de 800m² en UC sur l'unité foncière d'origine où s'implante le projet. () Les unités foncières d'origine, c'est-à-dire existantes au moment de l'approbation du PLU, constituent les surfaces de référence pour l'application de cette disposition. ". 
 9. Il ressort des termes mêmes des dispositions précitées que l'orientation d'aménagement et de programmation fixe un objectif de densité minimale des constructions par unité foncière, sans imposer une superficie minimale à chacune des parcelles comportant un logement. Dès lors, contrairement à ce que soutient la commune, un terrain situé en zone UC ne doit pas obligatoirement avoir une superficie minimale de 800 m² pour être constructible et la division foncière en deux lots à construire de 401 m² et 589,12 m² n'apparaît pas incompatible avec l'OAP thématique A. Il en résulte que la SCI Hope est fondée à soutenir qu'en refusant le permis sollicité pour le motif indiqué au point 3, le maire de La Turballe a entaché sa décision d'illégalité. 
 10. Néanmoins, l'administration peut faire valoir devant le juge de l'excès de pouvoir que la décision dont l'annulation est demandée est légalement justifiée par un motif, de droit ou de fait, autre que celui initialement indiqué, mais également fondé sur la situation existant à la date de cette décision. Il appartient alors au juge, après avoir mis à même l'auteur du recours de présenter ses observations sur la substitution ainsi sollicitée, de rechercher si un tel motif est de nature à fonder légalement la décision, puis d'apprécier s'il résulte de l'instruction que l'administration aurait pris la même décision si elle s'était fondée initialement sur ce motif. Dans l'affirmative, il peut procéder à la substitution demandée, sous réserve toutefois qu'elle ne prive pas le requérant d'une garantie procédurale liée au motif substitué. 
 11. Pour établir que l'arrêté de refus de délivrance d'un permis d'aménager était légal, la commune de La Turballe fait valoir que le projet de la société requérante méconnaît les dispositions de l'article L. 121-13 du code de l'urbanisme, dès lors que la réalisation de ce projet ainsi que celui porté par un autre pétitionnaire modifierait de manière importante les caractéristiques de ce quartier, en augmentant sensiblement la densité des constructions en son sein par la création de quatre lots d'une superficie comprise entre 401 et 589 m², alors que la superficie moyenne des terrains est de 1 522 m². 
 12. Aux termes de l'article L. 121-13 du code de l'urbanisme : " L'extension limitée de l'urbanisation des espaces proches du rivage ou des rives des plans d'eau intérieurs désignés au 1° de l'article L. 321-2 du code de l'environnement est justifiée et motivée dans le plan local d'urbanisme, selon des critères liés à la configuration des lieux ou à l'accueil d'activités économiques exigeant la proximité immédiate de l'eau / Toutefois, ces critères ne sont pas applicables lorsque l'urbanisation est conforme aux dispositions d'un schéma de cohérence territoriale ou d'un schéma d'aménagement régional ou compatible avec celles d'un schéma de mise en valeur de la mer. ". 
 13. Il appartient à l'autorité administrative, sous le contrôle du juge, d'examiner si le projet qui lui est soumis élargit le périmètre urbanisé ou conduit à une densification sensible des constructions. 
 14. Il ressort des pièces du dossier que le projet en litige, qui consiste à créer deux lots sur une parcelle située en zone constructible, ne conduit pas à étendre l'urbanisation d'un espace proche du rivage, et n'est pas, en lui-même, susceptible de modifier les caractéristiques du quartier. Par suite, il n'y a pas lieu de faire droit à la substitution de motif demandée. 
 15. Il résulte de tout ce qui précède que la SCI Hope est fondée à demander l'annulation de l'arrêté du 19 avril 2024 par lequel le maire de La Turballe a refusé de lui délivrer un permis d'aménager. 
 Sur les conclusions à fin d'injonction : 
 16. Lorsque le juge annule un refus d'autorisation ou une opposition à une déclaration après avoir censuré l'ensemble des motifs que l'autorité compétente a énoncés dans sa décision conformément aux prescriptions de l'article L. 424-3 du code de l'urbanisme ainsi que, le cas échéant, les motifs qu'elle a pu invoquer en cours d'instance, il doit, s'il est saisi de conclusions à fin d'injonction, ordonner à l'autorité compétente de délivrer l'autorisation ou de prendre une décision de non-opposition. Il n'en va autrement que s'il résulte de l'instruction soit que les dispositions en vigueur à la date de la décision annulée, qui, eu égard aux dispositions de l'article L. 600-2 du code de l'urbanisme, demeurent applicables à la demande, interdisent de l'accueillir pour un motif que l'administration n'a pas relevé, ou que, par suite d'un changement de circonstances, la situation de fait existant à la date du jugement y fait obstacle. 
 17. En l'espèce, il ne résulte pas de l'instruction qu'à la date de la décision attaquée, un autre motif aurait été susceptible de fonder le refus de permis d'aménager ou, à la date du présent jugement, qu'un changement de circonstance de fait fasse obstacle à l'intervention d'une décision de délivrer ce permis. Par suite, il y a lieu d'enjoindre au maire de La Turballe de délivrer, dans un délai de trois mois à compter de la notification du présent jugement, un permis d'aménager à la SCI Hope. 
 Sur les frais liés au litige : 
 18. Les dispositions de l'article L. 761-1 du code de justice administrative font obstacle à ce que soit mise à la charge de la SCI Hope qui n'est pas, dans la présente instance, la partie perdante, la somme que la commune de La Turballe demande au titre des frais exposés et non compris dans les dépens. Il y a lieu, dans les circonstances de l'espèce, de mettre à la charge de la commune de La Turballe la somme de 1 500 euros à verser à la SCI Hope à ce même titre. 
 D E C I D E : 
 Article 1er : L'arrêté du maire de La Turballe du 19 avril 2024 est annulé.  
 Article 2 : Il est enjoint au maire de La Turballe de délivrer un permis d'aménager à la SCI Hope dans un délai de trois mois à compter de la notification du présent jugement. 
 Article 3 : La commune de La Turballe versera à la SCI Hope la somme de 1 500 euros en application de l'article L. 761-1 du code de justice administrative. 
 Article 4 : Le présent jugement sera notifié à la SCI Hope et à la commune de La Turballe. 
 Délibéré après l'audience du 18 mars 2025, à laquelle siégeaient : 
 Mme Douet, présidente, 
 Mme Malingue, première conseillère, 
 M. Brémond, premier conseiller. 
 Rendu public par mise à disposition au greffe le 29 avril 2025. 
 Le rapporteur, 
 E. BRÉMOND 
 La présidente, 
 H. DOUETLa greffière, 
 L. LÉCUYER 
 La République mande et ordonne au préfet de la Loire-Atlantique en ce qui le concerne ou à tous commissaires de justice à ce requis en ce qui concerne les voies de droit commun contre les parties privées, de pourvoir à l'exécution de la présente décision. 
 Pour expédition conforme,  
 Le greffier,