TA44 · 1ère Chambre — 14 janvier 2025

Vu la procédure suivante : 
 Par une requête et des mémoires, enregistrés le 5 juin 2024, le 10 juin 2024, le 18 octobre 2024 et le 14 novembre 2024, la SCI Madopa Beausoleil, représentée par Me Payneau, demande au tribunal :  
 1°) d'annuler l'arrêté du 13 février 2024 par lequel le maire des Sables d'Olonne s'est opposé à la déclaration préalable de travaux qu'elle a présentée pour l'installation de douze panneaux photovoltaïques sur la toiture du bâtiment situé au 9, rue Beausoleil ; 
 2°) d'enjoindre au maire des Sables d'Olonne de lui délivrer une décision de non-opposition à déclaration préalable de travaux dans un délai d'un mois à compter de la date de notification du jugement à intervenir, ou, à titre subsidiaire de procéder au réexamen de sa demande ; 
 3°) de mettre à la charge de la commune des Sables d'Olonne la somme de 3 000 euros au titre de l'article L. 761-1 du code de justice administrative. 
 Elle soutient que : 
 - l'arrêté attaqué du 13 février 2024 a été adopté par une autorité incompétente ; 
 - l'absence de notification, dans le délai d'un mois, de la majoration du délai d'instruction a fait naître au profit de la pétitionnaire une autorisation tacite, illégalement retirée par l'arrêté attaqué ; 
 - cet arrêté est insuffisamment motivé ; 
 - il est entaché d'illégalité dès lors que le maire a méconnu l'étendue de sa compétence, en s'estimant lié, à tort, par le sens de l'avis de l'architecte des Bâtiments de France du 15 janvier 2024 ; 
 - la décision du préfet de la région Pays de la Loire, du 23 mai 2024, est intervenue dans des conditions irrégulières, dès lors qu'il n'est pas établi qu'un médiateur aurait été régulièrement désigné, ni qu'il aurait été saisi de son recours, ni qu'il aurait rendu son avis dans le délai prévu aux articles L. 632-2 du code du patrimoine et R. 424-14 du code de l'urbanisme ;  
 - cette décision est entachée d'erreur de fait et d'erreur d'appréciation en l'absence de covisibilité entre l'immeuble sur lequel les travaux sont projetés et un monument historique protégé, et en l'absence d'atteinte portée à la conservation et à la mise en valeur des abords de ce dernier ; 
 - elle est illégale en raison de l'illégalité par la voie d'exception de l'arrêté portant inscription de l'abbaye de Sainte-Croix au titre des monuments historiques, non régulièrement publié et entaché d'incompétence. 
 Par des mémoires en défense, enregistrés le 23 septembre 2024 et le 12 novembre 2024, la commune des Sables d'Olonne, représentée par Me Plateaux, conclut au rejet de la requête et à ce qu'une somme de 2 500 euros soit mise à la charge de la SCI requérante à lui verser au titre de l'article L. 761-1 du code de justice administrative.  
 Elle soutient qu'aucun des moyens soulevés par la SCI requérante n'est fondé. 
 Par un mémoire du 11 octobre 2024, le préfet de la Loire-Atlantique, préfet de la région Pays de la Loire conclut au rejet de la requête.  
 Il fait valoir qu'aucun des moyens soulevés par la SCI requérante n'est fondé. 
 Vu les autres pièces du dossier. 
 Vu : 
 - le code du patrimoine ; 
 - le code de l'urbanisme ; 
 - le code de justice administrative. 
 Les parties ont été régulièrement averties du jour de l'audience. 
 Ont été entendus au cours de l'audience publique : 
 - le rapport de Mme Thomas, première conseillère, 
 - les conclusions de M. Marowski, rapporteur public, 
 - les observations de Me Payneau, avocate de la SCI requérante, 
 - et les observations de Me Plateaux, représentant la commune des Sables d'Olonne. 
 Considérant ce qui suit :  
 1. Le 5 janvier 2024, la SCI Madopa Beausoleil a déposé une déclaration préalable pour l'installation de douze panneaux photovoltaïques, d'une surface totale de 24,25 m2, sur les toitures est et ouest de la maison d'habitation située au 9 rue Beausoleil, sur la parcelle cadastrée section AM n°1512, sur le territoire de la commune des Sables d'Olonne. Par un arrêté du 13 février 2024, le maire des Sables d'Olonne s'est opposé à cette déclaration préalable. Le 2 avril 2024, la SCI Beausoleil a formé devant le préfet de la région Pays de la Loire un recours contre l'avis de l'architecte des Bâtiments de France du 15 janvier 2024, qui a fait l'objet d'une décision explicite de rejet du 23 mai 2024. La SCI Madopa Beausoleil demande au tribunal l'annulation de l'arrêté du 13 février 2024 portant opposition à déclaration préalable de travaux. 
 Sur les conclusions aux fins d'annulation : 
 2. Aux termes de l'article R. 423-23 du code de l'urbanisme : " Le délai d'instruction de droit commun est de :/ a) Un mois pour les déclarations préalables ; (). ". L'article R. 424-1 de ce code dispose que : " A défaut de notification d'une décision expresse dans le délai d'instruction déterminé comme il est dit à la section IV du chapitre III ci-dessus, le silence gardé par l'autorité compétente vaut, selon les cas : / a) Décision de non-opposition à la déclaration préalable ; / (). ". Aux termes de l'article R. 423-38 du code de l'urbanisme : " Lorsque le dossier ne comprend pas les pièces exigées en application du présent livre, l'autorité compétente, dans le délai d'un mois à compter de la réception ou du dépôt du dossier à la mairie, adresse au demandeur ou à l'auteur de la déclaration une lettre recommandée avec demande d'avis de réception ou, dans le cas prévu par l'article R. 423-48, un échange électronique, indiquant, de façon exhaustive, les pièces manquantes ". Aux termes de l'article R. 423-41 du même code : " Une demande de production de pièce manquante notifiée après la fin du délai d'un mois prévu à l'article R. 423-38 n'a pas pour effet de modifier les délais d'instruction définis aux articles R. 423-23 à R. 423-37-1 et notifiés dans les conditions prévues par les articles R. 423-42 à R. 423-49 ". Par ailleurs, l'article R. 423-24 du code de l'urbanisme dispose que : " Le délai d'instruction de droit commun prévu par l'article R. 423-23 est majoré d'un mois : / () c) Lorsque le projet est situé dans le périmètre d'un site patrimonial remarquable ou dans les abords des monuments historiques. ". Et aux termes de l'article R. 423-42 du même code : " Lorsque le délai d'instruction de droit commun est modifié en application des articles R. 423-24 à R423-33, l'autorité compétente indique au demandeur ou à l'auteur de la déclaration, dans le délai d'un mois à compter de la réception ou du dépôt du dossier à la mairie : / a) Le nouveau délai et, le cas échéant, son nouveau point de départ ;/  b) Les motifs de la modification de délai ; / c) Lorsque le projet entre dans les cas prévus à l'article R. 424-2, qu'à l'issue du délai, le silence éventuel de l'autorité compétente vaudra refus tacite du permis. / Copie de cette notification est adressée au préfet. ". Enfin, aux termes de l'article R. 423-54 du code de l'urbanisme : " Lorsque le projet est situé () dans les abords des monuments historiques, l'autorité compétente recueille l'accord () de l'architecte des Bâtiments de France. ". 
 3. Le terrain d'assiette du projet est situé dans le périmètre des abords du couvent des bénédictines de Sainte-Croix, dont les façades et la toiture sont inscrites au titre des monuments historiques par arrêté ministériel du 5 janvier 1968. Il ressort des pièces du dossier que la requérante s'est vue notifier par un message électronique du 16 janvier 2024 à 15 heures 31, toujours disponible dans le dossier numérique à la date de la décision attaquée, de la majoration du délai d'instruction. Si la société requérante fait valoir qu'elle a été destinataire d'un message le 16 janvier à 16 heures 15 l'informant d'une dépublication, il ressort des pièces du dossier, et ce, sans aucune ambiguïté pour la pétitionnaire, que cette information concernait un précédent message, reçu le 16 janvier à 15 heures 21, sans lien avec celui qui l'a informée le même jour à 15 heures 36 de la majoration du délai d'instruction de sa demande. Par suite, le délai d'instruction était bien majoré d'un mois, en application des articles R. 423-24 et R. 423-54 du code de l'urbanisme. De ce fait, la société requérante n'est pas fondée à se prévaloir de l'existence d'une décision tacite de non-opposition qui serait intervenue avant l'intervention de la décision attaquée. 
 4. D'une part, aux termes de l'article L. 621-30 du code du patrimoine : " I. - Les immeubles ou ensembles d'immeubles qui forment avec un monument historique un ensemble cohérent ou qui sont susceptibles de contribuer à sa conservation ou à sa mise en valeur sont protégés au titre des abords. () II. - La protection au titre des abords s'applique à tout immeuble, bâti ou non bâti, situé dans un périmètre délimité par l'autorité administrative dans les conditions fixées à l'article L. 621-31. Ce périmètre peut être commun à plusieurs monuments historiques. / En l'absence de périmètre délimité, la protection au titre des abords s'applique à tout immeuble, bâti ou non bâti, visible du monument historique ou visible en même temps que lui et situé à moins de cinq cents mètres de celui-ci. () ". 
 5. D'autre part, aux termes de l'article L. 621-32 du code du patrimoine : " Les travaux susceptibles de modifier l'aspect extérieur d'un immeuble, bâti ou non bâti, protégé au titre des abords sont soumis à une autorisation préalable. / L'autorisation peut être refusée ou assortie de prescriptions lorsque les travaux sont susceptibles de porter atteinte à la conservation ou à la mise en valeur d'un monument historique ou des abords. () ". Aux termes de l'article R. 425-1 du code de l'urbanisme : " Lorsque le projet est situé dans les abords des monuments historiques, le permis de construire, le permis d'aménager, le permis de démolir ou la décision prise sur la déclaration préalable tient lieu de l'autorisation prévue à l'article L. 621-32 du code du patrimoine si l'architecte des Bâtiments de France a donné son accord, le cas échéant assorti de prescriptions motivées, ou son avis pour les projets mentionnés à l'article L. 632-2-1 du code du patrimoine. ". 
 6. Enfin, aux termes de l'article L. 632-2 du code du patrimoine : " () III. - Un recours peut être exercé par le demandeur à l'occasion du refus d'autorisation de travaux. Il est alors adressé à l'autorité administrative, qui statue.  Dans le cadre de ce recours, le demandeur peut faire appel à un médiateur désigné par le président de la commission régionale du patrimoine et de l'architecture parmi les membres de cette commission titulaires d'un mandat électif. Dans ce cas, l'autorité administrative statue après avis de ce médiateur. En cas de silence, l'autorité administrative est réputée avoir confirmé la décision de l'autorité compétente pour délivrer l'autorisation () ". Aux termes de l'article R. 424-14 du code de l'urbanisme : " Lorsque le projet est situé dans le périmètre d'un site patrimonial remarquable ou dans les abords des monuments historiques, le demandeur peut, en cas d'opposition à une déclaration préalable ou de refus de permis fondé sur un refus d'accord de l'architecte des Bâtiments de France, saisir le préfet de région, par lettre recommandée avec demande d'avis de réception, d'un recours contre cette décision dans le délai de deux mois à compter de la notification de l'opposition ou du refus. Le demandeur précise lors de sa saisine s'il souhaite faire appel à un médiateur désigné dans les conditions prévues au III de l'article L. 632-2 du code du patrimoine. Dans ce cas, le préfet de région saisit le médiateur qui transmet son avis dans le délai d'un mois à compter de cette saisine. () ". 
 7. Il résulte de la combinaison des articles L. 621-30, L. 621-32, du I de l'article L. 632-2  du code du patrimoine et de l'article R. 425-1 du code de l'urbanisme que la délivrance d'une autorisation d'urbanisme est subordonnée à l'avis conforme de l'architecte des Bâtiments de France ou, lorsque celui-ci a été saisi, du préfet de région, lorsque les travaux envisagés sont situés, en l'absence de périmètre délimité, à moins de cinq cents mètres d'un édifice classé ou inscrit au titre des monuments historiques, s'ils sont visibles à l'œil nu de cet édifice ou en même temps que lui depuis un lieu normalement accessible au public, y compris lorsque ce lieu est situé en dehors du périmètre de cinq cents mètres entourant l'édifice en cause. Si l'avis du préfet se substitue en cas de recours, à celui de l'architecte des Bâtiments de France, l'ouverture d'un tel recours administratif, qui est un préalable obligatoire à toute contestation de la position ainsi prise au regard de la protection d'un édifice classé ou inscrit, n'a pour autant ni pour objet ni pour effet de permettre l'exercice d'un recours contentieux contre cet avis. La régularité et le bien-fondé de l'avis de l'architecte des Bâtiments de France ou, le cas échéant, de la décision du préfet de région ne peuvent en effet être contestés qu'à l'appui d'un recours pour excès de pouvoir dirigé contre la décision de refus de permis de construire ou d'opposition à une déclaration préalable de travaux, et présenté par une personne ayant un intérêt pour agir. 
 8. En l'absence de périmètre délimité, il appartient à l'architecte des Bâtiments de France d'apprécier, sous le contrôle du juge, si un immeuble implanté à moins de 500 mètres d'un immeuble classé est ou non situé dans le champ de visibilité de ce dernier. Il est constant que le projet est implanté à moins de 500 mètres du couvent des bénédictines de l'abbaye de Sainte-Croix, dont les façades et la toiture sont inscrites au titre des monuments historiques. La SCI requérante ne peut utilement exciper de l'illégalité de l'arrêté du 5 janvier 1968 portant inscription du couvent des bénédictines de Sainte-Croix au titre des monuments historiques, ni la décision attaquée ni du reste la décision du préfet se substituant à l'avis de l'architecte des Bâtiments de France n'étant pris pour l'application de cet arrêté qui n'en constitue pas la base légale. La société requérante n'est dès lors pas fondée à soutenir que le maire des Sables d'Olonne, qui y était tenu, a saisi, à tort, l'architecte des Bâtiments de France pour avis. 
 9. L'architecte des Bâtiments de France, le 15 janvier 2024, après avoir considéré que le projet, implanté à moins de 500 mètres du couvent des bénédictines de l'abbaye de Sainte-Croix, était situé en covisibilité avec la toiture de celui-ci, a considéré qu'il était de nature à porter atteinte à la mise en valeur des abords de ce monument historique. Il ressort des pièces du dossier que depuis la voie publique, sont visibles, à l'œil nu, d'une part, le pan ouest de la toiture où est prévue l'implantation de six panneaux photovoltaïques, et d'autre part, la toiture du couvent des bénédictines de l'abbaye de Sainte-Croix, inscrite au titre des monuments historiques. Pour contester cette situation de covisibilité, la société requérante ne peut utilement se prévaloir ni de ce que celle-ci serait faible, ni de la réalisation, future, d'un projet immobilier autorisé en novembre 2023 situé entre l'abbaye de Sainte-Croix et la rue Beausoleil. Ainsi, contrairement à ce que soutient la requérante, c'est sans erreur de fait ni erreur d'appréciation que le préfet de région a pu considérer, dans sa décision du 23 mai 2024, que le projet est covisible depuis la voie publique avec le monument historique en cause. Il en résulte que la délivrance de l'autorisation sollicitée est subordonnée à l'avis conforme du préfet de région, se substituant en l'espèce à l'avis défavorable de l'architecte des bâtiments de France. Par suite, le moyen tiré de ce que la décision attaquée serait entachée d'une erreur de droit, au motif que le maire se serait estimé à tort en compétence liée par cet avis défavorable ne peut qu'être écarté. Par conséquent, les moyens tirés de l'insuffisante motivation de la décision attaquée et de l'incompétence de son signataire, au demeurant compétent en vertu d'un arrêté du 3 avril 2023 du maire de la commune des Sables-d'Olonne, ne peuvent qu'être écartés comme inopérants.  
 10. Il ressort des pièces du dossier que, dans son recours préalable formé à l'encontre de l'avis de l'architecte des Bâtiments de France, la SCI requérante a sollicité la saisine du médiateur visé aux articles L. 632-2 du code du patrimoine et R. 424-14 du code de l'urbanisme. Le préfet de la région Pays de la Loire a justifié d'une part de la désignation d'une médiatrice le 21 mars 2023 par le président de la commission régionale du patrimoine et de l'architecture, parmi les membres ayant un mandat électif de cette commission, pour l'examen des recours contre les avis des architectes des Bâtiments de France, et d'autre part, de la transmission le 10 avril 2024 à cette médiatrice du recours de la SCI Madopa Beausoleil, et enfin de l'avis rendu par celle-ci le 15 mai 2024, avis qui a été notifié le même jour à la SCI pétitionnaire. La circonstance que cet avis a été rendu au-delà d'un mois à compter de la saisine de la médiatrice n'a pas privé la pétitionnaire d'une garantie et n'a pas eu d'influence sur le sens de la décision attaquée. Par suite, la SCI Madopa Beausoleil n'est pas fondée à soutenir que la décision du préfet de la région Pays de la Loire serait intervenue à l'issue d'une procédure irrégulière. 
 11. Pour rejeter le recours formé par la société pétitionnaire à l'encontre de l'avis défavorable de l'architecte des Bâtiments de France, le préfet de région s'est fondé sur le fait que l'implantation de panneaux photovoltaïques en surimposition sur le pan ouest de la toiture en tuiles du bâtiment en cause porte atteinte à l'authenticité des abords du monument historique, qui constituent un ensemble homogène patrimonial et architectural de qualité. Il ressort des pièces du dossier que les abords du couvent des bénédictines de l'abbaye de Sainte-Croix, caractérisés par un bâti traditionnel homogène, tenant notamment à la répétition de façades en pierres apparentes, d'éléments de maçonnerie et de modénatures typiques, et de couvertures en tuiles orangées, sans aucun panneau photovoltaïque visible depuis l'espace public, présentent une unité architecturale et un intérêt patrimonial forts. Dans ce contexte, la pose en surimposition d'une toiture en tuiles de panneaux photovoltaïques, lisses et réfléchissants de couleur sombre, visibles depuis l'espace public, dénote fortement avec l'homogénéité architecturale de qualité de l'habitat traditionnel environnant. Dans ces conditions, elle est susceptible de dénaturer l'immeuble qui les supporterait, au demeurant identifié au titre des bâtiments remarquables de la rue Beausoleil répertorié par l'aire de mise en valeur de l'architecture et du patrimoine, et de porter atteinte à la mise en valeur des abords du monument historique au sein desquels ces panneaux seraient implantés. Enfin, la décision en cause du préfet de région n'a ni pour objet ni pour effet d'interdire par principe toute installation photovoltaïque, faisant au demeurant état de la possibilité d'une installation entièrement non visible depuis l'espace public, ou avec des matériaux permettant une meilleure insertion dans le bâti environnant. Dans ces conditions, le moyen tiré de l'erreur d'appréciation dont l'architecte des Bâtiments de France aurait entaché son avis, confirmé par le préfet de région et repris par la décision attaquée, doit être écarté. 
 12. Il résulte de tout ce qui précède que la requête de la SCI Madopa Beausoleil doit être rejetée en toutes ses conclusions. Il y a lieu dans les circonstances de l'espèce de mettre à la charge de la commune des Sables d'Olonne une somme de 1 500 euros au titre de l'article L. 761-1 du code de justice administrative. 
 D E C I D E : 
 Article 1er : La requête de la SCI Madopa Beausoleil est rejetée. 
 Article 2 : La SCI Madopa Beausoleil versera à la commune des Sables d'Olonne la somme de 1 500 euros au titre de l'article L. 761-1 du code de justice administrative. 
 Article 3 : Le présent jugement sera notifié à la SCI Madopa Beausoleil, à la commune des Sables d'Olonne et au préfet de la région Pays-de-la-Loire, préfet de la Loire-Atlantique. 
 Délibéré après l'audience du 17 décembre 2024, à laquelle siégeaient : 
 Mme Douet, présidente, 
 Mme Thomas, première conseillère, 
 M. Brémond, premier conseiller. 
 Rendu public par mise à disposition au greffe le 14 janvier 2025. 
 La rapporteure, 
 S. THOMAS 
 La présidente, 
 H. DOUETLa greffière, 
 L. LÉCUYER 
 La République mande et ordonne au préfet de la Vendée en ce qui le concerne ou à tous commissaires de justice à ce requis en ce qui concerne les voies de droit commun contre les parties privées, de pourvoir à l'exécution de la présente décision. 
 Pour expédition conforme, 
 La greffière,