TA44 · 1ère Chambre — 14 mai 2025

Vu la procédure suivante : 
 Par une ordonnance du 18 juillet 2024, enregistrée au greffe du tribunal administratif de Nantes le 22 juillet 2024, le président de la cour administrative d'appel de Nantes a transmis la requête de l'EARL Vent des Vosges au tribunal administratif de Nantes.  
 Par cette requête et des mémoires, enregistrés le 15 juillet 2024, le 22 janvier 2025, le 28 février 2025 et le 23 avril 2025, l'EARL Vent des Vosges, représentée par Me Guiheux, demande au tribunal : 
 1°) d'annuler la décision du 14 mai 2024 par laquelle le préfet de la région des Pays de la Loire a rejeté son recours hiérarchique contre l'arrêté du 16 janvier 2024 soumettant son projet de construction d'ombrières photovoltaïques pour la mise en culture de kiwis verts sur un terrain situé au lieu-dit " La Guyonnière " à Aubigny- Les Clouzeaux (Vendée) à la réalisation d'une étude d'impact ; 
 2°) d'enjoindre au préfet de la région des Pays de la Loire de lui délivrer une décision de non-soumission du projet à étude d'impact dans un délai d'un mois à compter de la notification du présent jugement ; 
 3°) de mettre à la charge de l'État la somme de 3 000 euros en application de l'article L.'761-1 du code de justice administrative.  
 Elle soutient que : 
 - la décision du 14 mai 2024 est insuffisamment motivée ; 
 - la soumission du projet à étude d'impact en raison de l'incertitude quant à la faisabilité de la solution d'ancrage dans le sol des fondations du projet est entachée d'une erreur de droit et d'une erreur d'appréciation ; 
 - les motifs opposés concernant l'incidence du projet sur la gestion des eaux pluviales, les continuités écologiques, le paysage environnant, l'absence d'effets bénéfiques du projet sur la culture des kiwis, les incidences de l'emplacement du projet, la nécessité de réaliser un bilan des émissions de gaz à effet de serre, et le risque incendie sont entachés d'erreur d'appréciation ; 
 - la soumission systématique des projets à une étude d'impact dans le département de la Vendée montre une différence de traitement non justifiée avec les autres projets du même type à l'échelle nationale. 
 Par des mémoires en défense, enregistrés le 24 janvier 2025 et le 18 mars 2025, le préfet de la région des Pays de la Loire conclut au rejet de la requête. 
 Il fait valoir que les moyens soulevés par la société requérante ne sont pas fondés. 
 Vu les autres pièces du dossier. 
 Vu : 
 - le code de l'environnement ; 
 - le code des relations entre le public et l'administration ; 
 - le code de justice administrative. 
 Les parties ont été régulièrement averties du jour de l'audience. 
 Ont été entendus au cours de l'audience publique : 
 - le rapport de M. Brémond, premier conseiller, 
 - les conclusions de Mme Thomas, rapporteure publique, 
 - et les observations de Me Bonnin, substituant Me Guiheux, avocat de l'EARL Vent des Vosges. 
 Considérant ce qui suit : 
 1. Le 16 novembre 2023, l'EARL Vent des Vosges a déposé une demande d'examen au cas par cas, en application du II de l'article L. 122-1 et des articles R. 122-3 et R. 122-3-1 du code de l'environnement, pour un projet de construction de trois serres photovoltaïques de type abri-climatiques pour la mise en culture de kiwis verts, composées de 11 800 modules photovoltaïques pour une puissance totale installée de 7,34 MWc, et une production moyenne annuelle estimée à 7,5 GWh, et de postes de transformation électrique, le tout représentant une emprise totale de 34 397 m2 sur un terrain situé au lieu-dit " La Guyonnière " à Aubigny-Les-Clouzeaux (Vendée). Par un arrêté du 16 janvier 2024, le préfet de la région Pays de la Loire a décidé que le projet devait être soumis à la réalisation d'une étude d'impact. Le 14 mars 2024, l'EARL Vent des Vosges a formé un recours administratif préalable obligatoire contre cette décision, rejeté par une décision du 14 mai 2024, dont la société requérante demande l'annulation. 
 Sur les conclusions à fin d'annulation : 
 2. Aux termes de l'article R. 122-3-1 du code de l'environnement : " () L'autorité chargée de l'examen au cas par cas apprécie, dans un délai de trente-cinq jours à compter de la date de réception du formulaire complet, sur la base des informations fournies par le maître d'ouvrage, si les incidences du projet sur l'environnement et la santé humaine sont notables au regard des critères pertinents énumérés à l'annexe du présent article. Le cas échéant, elle tient compte des résultats disponibles d'autres évaluations pertinentes des incidences sur l'environnement requises au titre d'autres législations applicables. / () L'autorité chargée de l'examen au cas par cas indique les motifs qui fondent sa décision au regard des critères pertinents énumérés à l'annexe du présent article, ainsi que des mesures et caractéristiques du projet présentées par le maître d'ouvrage et destinées à éviter ou réduire les effets négatifs notables de celui-ci sur l'environnement et la santé humaine. ().". Parmi les critères de l'examen au cas par cas prévus à l'annexe de l'article R. 122-3-1 figurent : " 1. Caractéristiques des projets / Les caractéristiques des projets doivent être considérées notamment par rapport : / a) A la dimension et à la conception de l'ensemble du projet ; / b) Au cumul avec d'autres projets existants ou approuvés ; / c) A l'utilisation des ressources naturelles, en particulier le sol, les terres, l'eau et la biodiversité ; / d) A la production de déchets ; / e) A la pollution et aux nuisances ; / f) Au risque d'accidents et/ ou de catastrophes majeurs en rapport avec le projet concerné, notamment dus au changement climatique, compte tenu de l'état des connaissances scientifiques ; / g) Aux risques pour la santé humaine (dus, par exemple, à la contamination de l'eau ou à la pollution atmosphérique). / 2. Localisation des projets / La sensibilité environnementale des zones géographiques susceptibles d'être affectées par le projet doit être considérée en prenant notamment en compte : / a) L'utilisation existante et approuvée des terres ; / b) La richesse relative, la disponibilité, la qualité et la capacité de régénération des ressources naturelles de la zone (y compris le sol, les terres, l'eau et la biodiversité) et de son sous-sol ; / c) La capacité de charge de l'environnement naturel, en accordant une attention particulière aux zones suivantes : / i) Zones humides, rives, estuaires ; / ii) Zones côtières et environnement marin ; / iii) Zones de montagnes et de forêts ; / iv) Réserves et parcs naturels ; / v) Zones répertoriées ou protégées par la législation nationale ; zones Natura 2000 désignées en vertu des directives 92/43/ CEE du 21 mai 1992 et 2009/147/ CE du 30 novembre 2009 ; / vi) Zones ne respectant pas ou considérées comme ne respectant pas les normes de qualité environnementale fixées par la législation de l'Union européenne et pertinentes pour le projet ; / vii) Zones à forte densité de population ; / viii) Paysages, sites et monuments importants du point de vue historique, culturel ou archéologique.  / 3. Type et caractéristiques des incidences potentielles / Les incidences notables probables qu'un projet pourrait avoir sur l'environnement doivent être considérées en fonction des critères énumérés aux points 1 et 2 de la présente annexe, par rapport aux incidences du projet sur les facteurs précisés au III de l'article L. 122-1, en tenant compte de : / a) L'ampleur et l'étendue spatiale des incidences (zone géographique et importance de la population susceptible d'être touchée, par exemple) ; / b) La nature des incidences ; / c) La nature transfrontalière des incidences ; / d) L'intensité et la complexité des incidences ; / e) La probabilité des incidences ; / f) Le début, la durée, la fréquence et la réversibilité attendus des incidences ; / g) Le cumul des incidences avec celui d'autres projets existants ou approuvés ; / h) La possibilité de réduire les incidences de manière efficace. " 
 3. Il ressort des termes de la décision du 14 mai 2024 que le préfet a maintenu la décision de soumettre le projet à étude d'impact sur le constat de l'absence d'éléments probants permettant de répondre aux arguments notifiés dans l'arrêté du 16 janvier 2024, notamment l'incidence des fondations du projet sur les sols, en raison de la nécessité de valider la solution d'ancrage retenue par une étude de sol, la gestion des eaux pluviales, les effets du projet sur les continuités écologiques, les incidences de l'emplacement du projet, les incidences sur le paysage environnant et la réalisation d'un bilan des émissions de gaz à effet de serre. 
 4. En premier lieu, en ce qui concerne l'incidence des fondations du projet sur les sols, la décision est fondée sur l'impossibilité de caractériser les impacts potentiels du projet sur l'environnement, l'analyse des risques réalisée par l'EARL Vent des Vosges décrivant seulement les risques liés aux fondations pour la stabilité de l'ouvrage sans aborder les risques liés au type de fondation vis-à-vis du sol et du sous-sol. La solution d'ancrage retenue sera constituée de 958 pieux forés d'une profondeur de 3 à 4 mètres. Toutefois, il résulte de l'instruction que ceux-ci sont peu invasifs et que l'imperméabilisation du sol ne sera que très minime, l'emprise au sol totale des fondations ne représentant que 0,6 % du terrain d'assiette. Si le préfet de la Vendée soutient que l'impact environnemental du volume de béton nécessaire pour la réalisation des 958 pieux soutenant les ombrières, estimé selon lui à 2 100 m3, n'a pas fait l'objet d'une évaluation suffisante, il résulte de l'instruction que le risque le plus impactant pour les fondations d'ouvrages de type "  ombrière " est lié au phénomène de retrait-gonflement des argiles qui peut provoquer des dégâts sur la structure supportrice des panneaux, mais que le terrain d'assiette du projet, déjà à usage agricole, se situe dans une zone à risque faible sur ce point. Par ailleurs, il ne résulte pas de l'instruction que le chantier entrainerait un risque de pollution spécifique, le pétitionnaire s'étant de surcroit engagé à respecter une charte de " chantier vert " durant la phase de travaux. Enfin, la notice du dossier de demande d'examen au cas par cas précise que les fondations du projet seront entièrement démantelées en fin de vie de l'installation, comme l'exige la règlementation. Dans ces conditions, compte tenu des caractéristiques du projet et de son site d'implantation, il ne résulte pas de l'instruction que le motif retenu par le préfet serait de nature à justifier sa décision d'imposer, après examen au cas par cas, la réalisation d'une étude d'impact. 
 5. En deuxième lieu, la décision contestée est fondée sur la nécessité de préciser les modalités de gestion des eaux pluviales au pied des ombrières. Le préfet de la Vendée soutient que la réalisation d'une étude d'impact est justifiée par l'importance de la modification de l'écoulement des eaux générée par le projet, qui comporte 11 800 panneaux pour une emprise au sol de 3,4 hectares, les incidences possibles sur le maintien du couvert végétal, le changement de perméabilité des sols et l'accélération de l'écoulement des eaux en raison de l'apport de matériaux pour la réalisation de chemins périphériques et d'une voie interne pour l'accès des services d'incendie et de secours. Cependant, il résulte de l'instruction que l'écoulement des eaux pluviales s'effectuera de manière naturelle, par les espaces situés entre les modules photovoltaïques et entre les rangées de modules et par infiltration dans le sol, sans que le projet n'entraîne de modification notable dans cet écoulement. En outre, il résulte également de l'instruction que le couvert végétal sera maintenu et que, comme le reconnaît le préfet, le pétitionnaire a pris des mesures pour garantir la perméabilité des sols sur les voies internes au terrain d'assiette, par l'utilisation de roches calcaires déposées sur un géotextile perméable. Dans ces conditions, la société requérante est fondée à soutenir que ce motif n'est pas de nature à justifier la décision attaquée. 
 6. En troisième lieu, la décision attaquée est fondée sur la nécessité d'analyser les effets du projet sur les continuités écologiques afin d'identifier les potentiels impacts sur les espèces présentes sur le site. Le préfet de la Vendée soutient que la réalisation d'une étude d'impact est justifiée par la mise en place de filets anti-grêle et de clôtures, qui constituent des obstacles à la circulation des espèces. Cependant, il résulte de l'instruction que le site d'implantation du projet, situé dans une zone agricole et actuellement utilisé pour la culture de céréales et de maraichage, ne présente pas de sensibilité environnementale particulière, et ne fait l'objet d'aucune protection spécifique concernant la biodiversité. Par ailleurs, il résulte également de l'instruction que les haies existantes sur le terrain d'assiette seront conservées, et qu'une nouvelle haie constituée d'arbres et d'arbustes sera plantée le long d'une des serres. Dans ces conditions, l'EARL Vent des Vosges est fondée à soutenir que ce motif n'est pas de nature à justifier la réalisation d'une étude d'impact. 
 7. En quatrième lieu, le préfet soutient dans ses écritures en défense que l'écoulement uniforme des eaux entre les modules photovoltaïques engendrerait un risque sanitaire lié à la prolifération de la bactériose du kiwi pseudomonas syringae pv. actinidiae (PSA). Cependant, il résulte de l'instruction qu'aucun pied de kiwi ne sera planté directement sous l'espacement de dix centimètres entre les rangées de modules, et que le ruissellement naturel des eaux pluviales sera concentré sur un espace non cultivé et ne participera pas à la prolifération potentielle de cette bactérie. Dès lors, ce motif n'est pas de nature à justifier la décision attaquée. 
 8. En cinquième lieu, en ce qui concerne l'emplacement du projet, la décision est fondée sur la nécessité d'appréhender le choix de l'emplacement du projet au regard des contraintes à l'échelle de l'exploitation agricole concernée, et d'évaluer les incidences du projet vis-à-vis de deux habitations voisines du site. Cependant, d'une part, la recherche d'un emplacement alternatif ne figure pas au nombre des critères justifiant la soumission d'un projet à étude d'impact au sens de l'article R. 122-3-1 du code de l'environnement, en l'absence d'incidence notable sur l'environnement ou la santé humaine. D'autre part, la présence de deux habitations en limite du site ne justifie pas la soumission du projet à étude d'impact, au vu de la très faible population concernée et de la hauteur modérée des ombrières installées. Il en résulte que ce motif n'est pas non plus de nature à justifier la décision attaquée. 
 9. En sixième lieu, la décision attaquée est fondée sur la nécessité d'étayer les incidences et les mesures d'intégration paysagères par une meilleure analyse des enjeux et des perceptions paysagères, et de tenir compte des impacts visuels du projet sur les tiers, au regard des caractéristiques particulièrement imposantes de celui-ci, qui occupe une surface de 7 hectares et comporte des infrastructures s'élevant à une hauteur de 5,77 mètres. Cependant, il résulte de l'instruction que le projet s'implante dans un paysage rural sans caractère remarquable, à environ un kilomètre d'une zone urbaine, dans un secteur à faible densité de population, et que les incidences visuelles du projet sur les habitations voisines seront réduites par la conservation d'éléments paysagers existants et la plantation d'une rangée d'arbres. Si le préfet soutient que les prises de vues figurant dans le dossier de demande d'examen au cas par cas devraient être complétées par une vue depuis l'arrière du bâtiment résidentiel situé à l'ouest du site, afin de pouvoir apprécier l'efficacité des filtres créés par la mise en place des plantations prévues, cet élément n'est pas de nature à justifier la soumission du projet à étude d'impact. Dans ces conditions, la société requérante est fondée à soutenir que le motif tiré de ce que le projet aurait des incidences notables sur le paysage environnant n'est pas de nature à justifier la décision attaquée. 
 10. En septième lieu, concernant les émissions de gaz à effet de serre, il résulte de l'instruction que l'EARL Vent des Vosges a produit à l'appui de son recours administratif préalable obligatoire un tableau synthétique évaluant ces émissions à partir des données de l'Agence de l'environnement et de la maitrise de l'énergie (ADEME) et un " bilan carbone " de l'exploitation des infrastructures, du chantier, et de l'entretien du site. L'empreinte carbone du projet, évaluée à 22,59 grammes de CO2 par kilowattheure produit sur sa durée de vie totale, est considérée comme faible. Le préfet de la région des Pays de la Loire a estimé que cette analyse, qui repose sur des données générales sur ce type de projet, était insuffisante, faute de prendre en compte suffisamment la situation géographique et les caractéristiques propres du projet, sans toutefois préciser en quoi le projet de l'EARL Vent des Vosges présenterait des spécificités par rapport aux données collectées sur des projets de ce type. Il ne résulte pas de l'instruction que les données utilisées ne seraient pas pertinentes pour évaluer le bilan carbone du projet de l'EARL Vent des Vosges. Dès lors, les informations fournies sur le bilan carbone du projet ne justifient pas la soumission du projet à une étude d'impact. 
 11. En dernier lieu, il résulte de l'instruction qu'aucune zone humide n'est recensée sur le site d'implantation du projet, et que ni l'arrêté du 16 janvier 2024 décidant de soumettre le projet à étude d'impact ni la décision du 14 mai 2024 ne font état de la nécessité de préserver une telle zone. Si le préfet soutient pour la première fois dans son mémoire en défense enregistré le 24 janvier 2025 que les éléments produits par le porteur de projet dans l'annexe " Notice environnementale " du dossier d'examen au cas par cas, se limitent à la probabilité de zones humides identifiées par le site internet du réseau partenarial des données sur les zones humides, il n'apporte aucun élément indiquant que le projet serait susceptible de porter atteinte à une zone humide et aurait ainsi une incidence notable sur l'environnement. Dès lors, ce motif n'est pas davantage de nature à justifier la décision attaquée. 
 12. Il résulte de tout ce qui précède que, sans qu'il soit besoin de se prononcer sur les autres moyens de la requête, l'EARL Vent des Vosges est fondée à demander l'annulation de la décision du 14 mai 2024 par laquelle le préfet de la région des Pays de la Loire a rejeté son recours hiérarchique contre la décision du 16 janvier 2024 soumettant son projet de construction d'ombrières d'élevage avec couverture photovoltaïque à étude d'impact. 
 Sur les conclusions à fin d'injonction :  
 13. L'annulation prononcée par le présent jugement implique nécessairement eu égard à son motif et alors qu'il ne résulte pas de l'instruction qu'un autre motif de droit ou de fait justifierait une nouvelle décision de soumission à étude d'impact que le préfet prenne une décision de dispense d'étude d'impact. Il y a lieu d'enjoindre au préfet de la région des Pays de la Loire de prendre cette décision dans un délai de deux mois à compter de la notification du présent jugement. 
 Sur les frais liés au litige : 
 14. Il y a lieu, dans les circonstances de l'espèce, de mettre à la charge de l'Etat la somme de 1 500 euros à verser à l'EARL Vent des Vosges au titre des frais exposés et non compris dans les dépens. 
 D E C I D E : 
 Article 1er : La décision du 14 mai 2024 par laquelle le préfet de la région des Pays de la Loire a décidé de soumettre le projet de l'EARL Vent des Vosges à la réalisation d'une étude d'impact est annulée. 
 Article 2 : Il est enjoint au préfet de la région des Pays de la Loire de prendre une décision de dispense d'étude d'impact pour le projet soumis par l'EARL Vent des Vosges dans un délai de deux mois à compter de la notification du présent jugement. 
 Article 3 : L'Etat versera la somme de 1 500 euros à l'EARL Vent des Vosges au titre de l'article L. 761-1 du code de justice administrative.  
 Article 4 : Le présent jugement sera notifié à l'EARL Vent des Vosges et à la ministre de la transition écologique, de la biodiversité, de la forêt, de la mer et de la pêche. 
 Copie en sera adressée au préfet de la région des Pays de la Loire. 
 Délibéré après l'audience du 29 avril 2025, à laquelle siégeaient : 
 Mme Douet, présidente, 
 Mme Malingue, première conseillère, 
 M. Brémond, premier conseiller. 
 Rendu public par mise à disposition au greffe le 14 mai 2025. 
 Le rapporteur, 
 E. BRÉMOND 
 La présidente, 
 H. DOUETLe greffier, 
 F. LAINÉ 
 La République mande et ordonne à la ministre de la transition écologique, de la biodiversité, de la forêt, de la mer et de la pêche en ce qui la concerne ou à tous commissaires de justice à ce requis en ce qui concerne les voies de droit commun contre les parties privées, de pourvoir à l'exécution de la présente décision. 
 Pour expédition conforme,  
 Le greffier,