TA69 · 2ème chambre — 23 octobre 2025

Vu la procédure suivante : 
 
Par une requête et des mémoires, enregistrés les 22 novembre 2024, 18 avril 2025 et 30 avril 2025, la société Cellnex France, représentée par Me Bon-Julien, demande au tribunal : 
 
1°) d’annuler l’arrêté du 25 septembre 2024 par lequel le maire de Lyon a fait opposition à la déclaration préalable qu’elle avait déposée en vue de l’installation d’une antenne-relais sur un immeuble situé 12 quai de la pêcherie dans le 1er arrondissement ; 
  
2°) d’enjoindre au maire de Lyon, à titre principal, de lui délivrer un certificat de non-opposition à sa déclaration préalable dans un délai de quinze jours à compter de la notification du jugement à intervenir ou, à titre subsidiaire, de prendre un arrêté de non-opposition à sa déclaration, dans le même délai ; 
  
3°) de mettre à la charge de la commune de Lyon la somme de 1 500 euros au titre de l’article L. 761-1 du code de justice administrative. 
 
Elle soutient que : 
- la décision a été prise par une autorité incompétente, en l’absence de preuve d’une délégation régulière ; 
- alors qu’elle a déposé un dossier complet le 7 mai 2024, la demande de pièces complémentaires formée par la ville de Lyon, qui portait sur des éléments figurant déjà dans le dossier, n’a pu être de nature à rouvrir le délai d’instruction ; elle disposait ainsi le 7 juillet 2024, à l’expiration du délai d’instruction, d’une décision tacite de non-opposition, que le maire de Lyon ne pouvait retirer sans procédure contradictoire préalable ; 
- le maire de Lyon s’est à tort cru tenu de suivre l’avis défavorable émis par l’architecte des bâtiments de France, ainsi qu’il résulte notamment du courrier annexé à l’arrêté en litige, et a ainsi entaché sa décision d’une erreur de droit alors que, s’agissant d’un projet d’antenne-relais, l’avis rendu est un avis simple, en vertu de l’article L. 632-2-1 du code du patrimoine ; 
- le motif de refus ou de retrait, tiré d’un prétendu défaut d’insertion du projet dans l’environnement, est entaché d’une erreur d’appréciation ; d’autres cheminées comparables sont présentes sur les immeubles alentour, la modification projetée du volume de la cheminée existante est de faible ampleur et n’entraîne pas d’impact sur les lieux avoisinants, alors que la cheminée est d’ailleurs peu visible des espaces publics.  
 
 
Par un mémoire en défense, enregistré le 18 avril 2025, la ville de Lyon conclut au rejet de la requête. 
  
Elle soutient que les moyens soulevés par la société requérante ne sont pas fondés. 
 
 
Par une lettre du 21 mars 2025, les parties ont été informées, en application de l’article R. 611-11-1 du code de justice administrative, de la période à laquelle il était envisagé d’appeler l’affaire à une audience et que l’instruction pourrait être close à partir du 21 avril 2025 sans information préalable. 
 
Une ordonnance portant clôture de l’instruction immédiate a été prise le 16 juin 2025. 
 
 
Vu les autres pièces du dossier ;  
 
Vu : 
- le code de l’urbanisme ; 
- le code des postes et des télécommunications ; 
- le code du patrimoine ; 
- le code de justice administrative. 
 
Les parties ont été régulièrement averties du jour de l’audience, à laquelle elles n’étaient ni présentes ni représentées. 
 
Ont été entendus au cours de l’audience publique : 
- le rapport de Mme A...,  
- et les conclusions de M. Bodin-Hullin, rapporteur public. 
 
 
Considérant ce qui suit : 
 
1. La société Cellnex France a déposé le 7 mai 2024 en mairie de Lyon une déclaration préalable en vue de l’installation d’une antenne-relais sur un immeuble situé 12 quai de la pêcherie dans le 1er arrondissement. Par un arrêté du 25 septembre 2024, le maire de Lyon s’est opposé à cette déclaration préalable. La société Cellnex France demande au tribunal d’annuler cet arrêté du 25 septembre 2024. 
 
Sur les conclusions à fin d’annulation : 
 
2. Aux termes de l’article R. 111-27 du code de l’urbanisme : « Le projet peut être refusé ou n’être accepté que sous réserve de l’observation de prescriptions spéciales si les constructions, par leur situation, leur architecture, leurs dimensions ou l’aspect extérieur des bâtiments ou ouvrages à édifier ou à modifier, sont de nature à porter atteinte au caractère ou à l’intérêt des lieux avoisinants, aux sites, aux paysages naturels ou urbains ainsi qu’à la conservation des perspectives monumentales. ». Aux termes de l’article 4.1 du règlement du plan local d’urbanisme et de l’habitat (PLU-H) de la métropole de Lyon applicable à la zone UCe1 : « Insertion du projet / Cette zone se caractérise par un tissu urbain dense, à caractère patrimonial, qui regroupe toutes les fonctions des centres urbains. Il est constitué d'îlots profonds très occupés par le bâti avec peu d'espaces végétalisés. (…) / Dès lors qu’une construction présente un intérêt architectural au regard notamment de son ancienneté, des matériaux employés, de sa composition, de son ordonnancement, tous travaux réalisés, y compris les ravalements, doivent mettre en valeur et respecter les caractéristiques de ladite construction. Cela ne fait pas obstacle à la réalisation d’extensions de conception architecturale contemporaine. / 4.1.1 - Conception du projet dans son environnement urbain et paysager / a. La conception du projet privilégie son insertion dans la morphologie urbaine de la zone considérée en prenant en compte son environnement urbain et paysager. (…) / c. L’intégration des équipements publics ou d’intérêt collectif prend en compte, notamment au regard de l'environnement dans lequel ils s'insèrent, les contraintes fonctionnelles et techniques propres à ces équipements, tout en affirmant leur rôle dans l'espace urbain et leur identité par une architecture particulière. ». Et aux termes de l’article 4.4.1 du règlement du PLU-H de la métropole de Lyon applicable à la zone UCe1 : « Les ouvrages de télécommunication et de raccordement aux réseaux (…) / c. Les équipements techniques liés aux réseaux assurant la transmission d’informations par voie aérienne et nécessitant l’installation d’ouvrage ou d’équipement permettant d’assurer l’émission, la transmission et la réception de ces données, s’intègrent à la construction ou à leur environnement en prenant en compte : / - leur localisation ; / - leur dimension et leur volume ; / - leur teinte ; / - leur impact sur les vues à préserver et sur le paysage dans lequel ils s'insèrent ; / - leurs contraintes techniques destinées à en assurer le bon fonctionnement. ». 
 
3. Pour rechercher l’existence d’une atteinte au caractère général du site au sens de l’article R. 111-27 du code de l’urbanisme et des dispositions précitées du PLU-H, il appartient à l’autorité administrative d’apprécier, dans un premier temps, la qualité du site naturel sur lequel la construction est projetée et d’évaluer, dans un second temps, l’impact que cette construction, compte tenu de sa nature et de ses effets, pourrait avoir sur le site. 
 
4. En l’espèce, il ressort des pièces du dossier que les antennes envisagées, implantées en milieu urbain, seront intégrées dans de fausses cheminées de couleur et motif brique rouge, présentant un aspect identique aux cheminées voisines et aux cheminées existantes qu’elles viennent remplacer. Si le bâtiment sur lequel elles seront implantées est situé dans le centre historique de Lyon, sur les quais de Saône, et présente notamment une situation de co-visibilité avec l’église Saint-Nizier, l’impact visuel en est toutefois limité compte tenu tant de la configuration des lieux et de la présence d’immeubles les masquant et de végétaux que de la distance séparant ces bâtiments. Par ailleurs, si le projet a pour objet de remplacer les cheminées existantes par de nouvelles cheminées aux dimensions plus importantes, il ne ressort pas des pièces du dossier que l’augmentation modeste du volume de ces cheminées serait de nature à porter atteinte à leur insertion dans la morphologie urbaine de la zone considérée alors que ces nouvelles dimensions tiennent compte des contraintes fonctionnelles et techniques propres à ces équipements. Il ne ressort pas davantage des pièces du dossier que les travaux envisagés seraient incompatibles avec les prescriptions de l’orientation d’aménagement et de programmation « Unesco » au sein de laquelle est intégrée le projet en litige, qui privilégient l’emploi de la tuile de terre cuite rouge et exigent la conservation des souches de cheminées d’origine sur toute leur hauteur. En outre, il ne ressort pas des pièces du dossier de déclaration que les matériaux et la teinte du châssis d’accès à la toiture soient modifiés par le projet en litige qui prévoit seulement son agrandissement. Par suite, en considérant que le projet était de nature à nuire aux caractéristiques architecturales et patrimoniales du bâti et de son environnement, le maire de Lyon a entaché son opposition à la déclaration préalable d’une erreur d’appréciation. 
 
5. Pour l’application de l’article L. 600-4-1 du code de l’urbanisme, aucun des autres moyens de la requête n’est, en l’état du dossier, de nature à justifier l’illégalité de la décision en litige. 
 
6. Il résulte de tout ce qui précède que la société Cellnex France est fondée à demander l’annulation de l’arrêté du 25 septembre 2024. 
 
Sur les conclusions à fin d’injonction : 
 
7. D’une part, aux termes de l’article L. 911-1 du code de justice administrative : « Lorsque sa décision implique nécessairement qu'une personne morale de droit public ou un organisme de droit privé chargé de la gestion d'un service public prenne une mesure d'exécution dans un sens déterminé, la juridiction, saisie de conclusions en ce sens, prescrit, par la même décision, cette mesure assortie, le cas échéant, d'un délai d'exécution. / La juridiction peut également prescrire d'office cette mesure. ». 
 
8. D’autre part, aux termes de l’article L. 424-3 du code de l’urbanisme : « Lorsque la décision rejette la demande ou s'oppose à la déclaration préalable, elle doit être motivée. / Cette motivation doit indiquer l'intégralité des motifs justifiant la décision de rejet ou d'opposition, notamment l'ensemble des absences de conformité des travaux aux dispositions législatives et réglementaires mentionnées à l'article L. 421-6. (…) ».  
 
9. Enfin, aux termes de l’article L. 521-1 du code de justice administrative : « Quand une décision administrative, même de rejet, fait l’objet d’une requête en annulation ou en réformation, le juge des référés, saisi d’une demande en ce sens, peut ordonner la suspension de l’exécution de cette décision, ou de certains de ses effets, lorsque l’urgence le justifie et qu’il est fait état d’un moyen propre à créer, en l’état de l’instruction, un doute sérieux quant à la légalité de la décision. / Lorsque la suspension est prononcée, il est statué sur la requête en annulation ou en réformation de la décision dans les meilleurs délais. La suspension prend fin au plus tard lorsqu’il est statué sur la requête en annulation ou en réformation de la décision. ». Une autorisation de construire délivrée à la suite du réexamen ordonné en conséquence d’une mesure de suspension prise sur le fondement de l’article L. 521-1 du code de justice administrative et pour l’exécution de l’ordonnance du juge des référés revêt un caractère provisoire. Une telle autorisation peut être retirée à la suite du jugement rendu au principal sur le recours pour excès de pouvoir formé contre la décision initiale de refus sous réserve que les motifs de ce jugement ne fassent pas par eux-mêmes obstacle à ce que l’administration reprenne une décision de refus. 
 
10. Les motifs du présent jugement n’impliquent pas que le maire de Lyon délivre à la société Cellnex France un certificat de non-opposition. Par ailleurs, il résulte de l’instruction que, en exécution de l’injonction prononcée par le juge des référés, le maire de Lyon a pris un arrêté en date du 14 janvier 2025 portant délivrance à la société Cellnex France d’un arrêté de non-opposition à déclaration préalable. Cet arrêté, en vertu de ce qui vient d’être dit, présentait un caractère provisoire. Toutefois, les motifs du présent jugement, compte tenu des dispositions précitées de l’article L. 424-3 du code de l’urbanisme, s’opposent à ce que cette déclaration préalable puisse être retirée et font obstacle à ce que le maire oppose un nouveau refus à la déclaration préalable déposée par la société Cellnex France. Par suite, la décision de non-opposition à déclaration préalable ne pouvant plus être regardée comme revêtant un caractère provisoire, il n’y a pas lieu d’enjoindre au maire de Lyon de prendre un arrêté de non-opposition à déclaration préalable. Les conclusions à fin d’injonction présentées par la société requérante doivent, dans ces conditions, être rejetées. 
 
Sur les frais liés au litige : 
 
11. Il y a lieu, en application des dispositions de l’article L. 761-1 du code de justice administrative, de mettre à la charge de la ville de Lyon, partie perdante, le versement à la société Cellnex France d’une somme de 1 500 euros au titre des frais exposés et non compris dans les dépens. 
 
 
                                                     D E C I D E : 
 
 
Article 1er : L’arrêté du maire de Lyon du 25 septembre 2024 est annulé. 
 
Article 2 : La ville de Lyon versera à la société Cellnex France une somme de 1 500 euros en application des dispositions de l’article L. 761-1 du code de justice administrative. 
 
Article 3 : Le surplus des conclusions de la requête est rejeté. 
 
Article 4 :  Le présent jugement sera notifié à la société Cellnex France et à la ville de Lyon. 
 
 
Délibéré après l'audience du 9 octobre 2025, à laquelle siégeaient : 
 
- M. Thierry Besse, président, 
- Mme Flore-Marie Jeannot, première conseillère, 
- Mme Marie Chapard, première conseillère. 
 
 
Rendu public par mise à disposition au greffe le 23 octobre 2025.  
 
La rapporteure, 
 
 
 
 
F.-M. A... 
 
Le président, 
 
 
 
 
T. Besse 
 
      La greffière, 
 
 
 
 
K. Viranin-Houpiarpanin 
 
 
 
La République mande et ordonne à la préfète du Rhône en ce qui la concerne ou à tous commissaires de justice à ce requis en ce qui concerne les voies de droit commun contre les parties privées, de pourvoir à l’exécution de la présente décision. 
 
Pour expédition,  
Un greffier,