TA75 · 6e Section - 1re Chambre — 22 avril 2026

Vu la procédure suivante : 
 
Par une requête et des mémoires, enregistrés le 13 juin 2024 et les 7 et 21 mars 2025, la Métropole de Lyon, représentée par le cabinet Delsol avocats (selarl), demande au tribunal, dans le dernier état de ses écritures : 
 
1°) d’annuler la décision du 16 janvier 2024 par laquelle la directrice de la Caisse nationale de solidarité et d’autonomie (CNSA) a fixé les montants définitifs de l’aide versée par la Caisse en compensation du coût des revalorisations salariales prévues pour les agents publics exerçant au sein des établissements et services sociaux et médico-sociaux listés au I de l’article 43 de la loi du 23 décembre 2021 de financement de la sécurité sociale pour 2022 pour les années 2021, 2022 et 2023 pour les départements et autres collectivités compétentes en matière d’action sociale en tant qu’elle fixe le montant de la Métropole de Lyon à hauteur de 3 060 972 euros, ensemble, la décision de rejet de son recours gracieux ; 
 
2°) d’enjoindre à la CNSA de lui verser une somme de 1 750 887 euros correspondant à la différence entre d’une part, le montant total définitif dû au titre de la compensation du coût lié à la prise en charge du complément de traitement indiciaire et des mesures salariales équivalentes au titre des années 2021, 2022 et 2023 qui aurait dû être fixé à 4 811 858 euros et d'autre part le montant prévisionnel versé en 2022 à hauteur de 3 060 971 euros, ou à tout le moins, de réexaminer sa demande dans un délai de deux mois à compter de la notification du jugement à intervenir ; 
 
3°) de mettre à la charge de la Caisse nationale de solidarité pour l'autonomie une somme de 3 000 euros en application de l’article L. 761-1 du code de justice administrative. 
 
Elle soutient que : 
- la décision du 16 janvier 2024 est entachée d’un défaut de motivation en méconnaissance des dispositions de l’article L. 211-7 du code des relations entre le public et l’administration, dès lors qu’elle ne comporte aucune justification du nombre d’équivalents temps-plein (ETP) pris en compte dans le calcul du montant de la compensation ; 
- les décisions litigieuses sont entachées d’inexactitude matérielle des faits et d’une violation de la loi dans la mesure où la CNSA a calculé les montants de l’aide sur la base d’une remontée partielle des informations nécessaires causée par un dysfonctionnement majeur de la plateforme numérique dont elle avait la responsabilité et alors qu’elle avait connaissance des difficultés rencontrées par les organismes chargés de remonter ces informations ; 
- elle établit que le nombre d’ETP devant servir de base au calcul de la compensation s’établit à 434,87 et non au chiffre de 272,83 retenu par la CNSA, provoquant une perte de compensation de 1 750 887 euros.  
 
Par des mémoires en défense, enregistrés les 6 février et 11 avril 2025, la Caisse nationale de solidarité pour l'autonomie conclut au rejet de la requête et à ce que soit mise à la charge de la Métropole de Lyon une somme de 3 000 euros en application des dispositions de l’article                                             L. 761-1 du code de justice administrative.  
 
Elle soutient que : 
- le moyen tiré de l’absence de motivation est inopérant et manque en fait, dès lors que la décision du 16 janvier 2024 ne constitue qu’une mesure purement comptable et qu’elle comporte les considérations de droit et les circonstances de fait qui en constituent le fondement ; 
- le calcul du nombre d’ETP servant de base au calcul de la compensation a été effectué conformément aux exigences du décret du 28 avril 2022 pris pour l’application de l’article 43 de la loi du 23 décembre 2021 qui impose le recours à une plateforme dématérialisé ; 
- les difficultés rencontrées par certains gestionnaires pour faire remonter les informations via la plateforme ne relèvent pas d’un dysfonctionnement de cette dernière mais d’un manque de diligence des organismes concernés alors que la CNSA a, de surcroit, pris en compte cette situation en prolongeant la durée de dépôt des documents et en procédant à diverses mesures de sensibilisation. 
 
  
Vu : 
- les autres pièces du dossier ; 
 
Vu : 
- le code de la sécurité sociale, 
- la loi n° 2020-1576 du 14 décembre 2020 de financement de la sécurité sociale pour 2021 ; 
- la loi n°2021-1754 du 23 décembre 2021 de financement de la sécurité sociale pour 2022 ; 
- le décret n° 2022-739 du 28 avril 2022 relatif à l’aide aux départements versée par la Caisse nationale de solidarité pour l’autonomie au titre de l’article 43 de la loi n° 2021-1754 du 23 décembre 2021 de financement de la sécurité sociale pour 2022 ; 
- le code de justice administrative. 
 
Les parties ont été régulièrement averties du jour de l’audience. 
 
Ont été entendus au cours de l’audience publique : 
- le rapport de M. Nourisson ; 
- les conclusions de M. Rezard, rapporteur public ; 
- les observations de Me Robbe, pour la Métropole de Lyon ; 
- les observations de Me Phan, pour la CNSA. 
 
La Métropole de Lyon, collectivité à statut particulier compétente en matière d’action sociale, a formé le 8 février 2024 un recours gracieux contre la décision du 16 janvier 2024 de la directrice de la Caisse nationale de solidarité pour l’autonomie (CNSA) en tant qu’elle a fixé pour la Métropole de Lyon le montant définitif du financement par la Caisse du coût lié à l’élargissement du bénéfice du complément de traitement indiciaire et des mesures salariales équivalentes aux agents publics exerçant au sein des établissements et services sociaux et médico-sociaux listés à l’article 43 I de la loi du 23 décembre 2021 de financement de la sécurité sociale à un montant de 3 060 972 euros pour les années 2021, 2022 et 2023. Par une décision du 16 avril 2024, la directrice de la CNSA a rejeté ce recours. Par la présente requête, la Métropole demande l’annulation de la décision du 16 janvier 2024, ensemble, la décision de rejet de son recours gracieux. 
 
Sur les conclusions à fin d’annulation : 
 
D’une part, l’article 48 de la loi du 14 décembre 2020 de financement de la sécurité sociale a institué un complément de traitement indiciaire, ou une indemnité équivalente à ce complément, pour les fonctionnaires, militaires et agents contractuels exerçant dans les établissements qu’il liste. L’article 42 de la loi du 23 décembre 2021 a créé des B et C du I de l’article 48 de la loi du 14 décembre 2020 ayant pour objet d’élargir le champ des bénéficiaires de ce complément ou d’une indemnité équivalente aux agents exerçant les fonctions d’aide-soignant, d’infirmier, de cadre de santé de la filière infirmière et de la filière de rééducation, de masseur-kinésithérapeute, de pédicure-podologue, d’orthophoniste, d’orthoptiste, d’ergothérapeute, d’audioprothésiste, de psychomotricien, de sage-femme, d’auxiliaire de puériculture, de diététicien, d’aide médico-psychologique, d’auxiliaire de vie sociale ou d’accompagnant éducatif et social au sein des établissements que cet article liste aux 1° au 5° du même B. 
 
D’autre part aux termes de l’article 43 de la loi du 23 décembre 2021 en vigueur à la date de la décision attaquée : « I. - Le coût des revalorisations prévues au B du I de l'article 48 de la loi n° 2020-1576 du 14 décembre 2020 de financement de la sécurité sociale pour 2021 dans les établissements et services mentionnés au 2° du C du III bis du même article 48, ainsi que le coût de celles résultant de mesures salariales équivalentes au complément de traitement indiciaire par accords ou conventions collectifs entrant en vigueur dans les établissements et services sociaux et médico-sociaux du secteur privé accueillant les mêmes publics et relevant des mêmes catégories que ceux énumérés au même 2°, font l'objet d'un financement aux départements par la Caisse nationale de solidarité pour l'autonomie. Les modalités de détermination de ce financement sont précisées par décret. / II. - Le présent article est applicable à compter du 1er novembre 2021. » 
 
Enfin, aux termes de l’article 1er du décret du 28 avril 2022 relatif à l’aide aux départements versée par la Caisse nationale de solidarité pour l'autonomie au titre de l'article 43 de la loi n° 2021-1754 du 23 décembre 2021 de financement de la sécurité sociale pour 2022: « Le financement mentionné au II de l'article 43 de la loi du 23 décembre 2021 de financement de la sécurité sociale pour 2022 susvisée est égal, pour chaque département, au produit entre le nombre d'équivalents temps-plein bénéficiant du complément de traitement indiciaire ou des mesures salariales équivalentes mentionnées au même II et un montant forfaitaire utilisé par la Caisse nationale de solidarité pour l'autonomie. Ce montant forfaitaire tient compte du niveau des cotisations et contributions sociales acquittées par les employeurs. » Aux termes de l’article 2 du même décret : « (…) Pour l'année 2022, le montant définitif est versé au département par la Caisse nationale de solidarité pour l'autonomie au plus tard le 31 juillet 2023. Ce montant tient compte de la moyenne annuelle du nombre d'équivalents temps-plein transmis par chaque établissement et chaque service du département sur la base des documents mentionnés au premier alinéa de l'article 3. Par dérogation, le montant du financement versé au titre de l'année 2022 est majoré à due proportion de la période de bénéfice du complément de traitement indiciaire ou des mesures salariales équivalentes entre 1er novembre 2021 et le 31 décembre 2021. / Pour les années 2023 et suivantes, le montant du financement alloué à chaque département est déterminé par la Caisse nationale de solidarité pour l'autonomie en fonction des effectifs pris en compte pour la détermination du montant définitif de l'aide pour l'année 2022. Le financement est versé à chaque département au plus tard le 31 juillet de l'année en cours. » Aux termes de l’article 3 de ce décret : « Pour l'application du deuxième alinéa de l'article 2, les établissements et services mentionnés à l'article 43 de la loi du 23 décembre 2021 susvisée transmettent leurs comptes administratifs ou leurs états réalisés des recettes et dépenses de l'année 2022, sous forme dématérialisée à l'aide d'un service en ligne mis en œuvre par la Caisse nationale de solidarité pour l'autonomie, dans le calendrier mentionné au II de l'article R. 314-49 du code de l'action sociale et des familles. »  
 
Il résulte de l’ensemble de ces dispositions que le coût supporté par les départements du fait de l’élargissement du nombre de bénéficiaires du complément de traitement indiciaire et des mesures salariales équivalentes décidé à l’issue du Ségur de la santé doit faire l’objet d’un financement par la CNSA dont les modalités sont définies par le décret du 28 avril 2022. Il résulte des dispositions de ce décret que, pour déterminer le montant définitif de l’aide à verser aux départements pour les années 2021, 2022 et 2023 de nature à assurer le financement du surcoût généré par l’application de l’article 48 modifié de la loi 14 décembre 2020 de financement de la sécurité sociale, la CNSA doit réaliser un produit entre un montant forfaitaire et la moyenne annuelle du nombre d’équivalents temps-plein (ETP) pour 2022. Si les articles 2 et 3 de ce décret ont prévu que le calcul du montant définitif pour l’année 2022 tienne compte de la moyenne annuelle du nombre d’ETP télétransmis par chaque établissement et service concernés selon les modalités qu’ils arrêtent, ces dispositions n’ont ni pour objet ni pour effet d’empêcher la CNSA de prendre en compte le nombre réel d’ETP bénéficiant du complément de traitement indiciaire ou des mesures salariales équivalentes, conformément à son article 1er. Par suite, dans l’hypothèse où il est établi que la CNSA a calculé le montant dû exclusivement au regard des éléments télétransmis sans prendre en compte le nombre réel d’ETP bénéficiant du complément de traitement indiciaire ou des mesures salariales équivalentes et relevant ainsi du champ du financement par la CNSA en application du II de l'article 43 de la loi du 23 décembre 2021 de financement de la sécurité sociale pour 2022, sa décision, qui repose sur des faits matériellement inexacts, est entachée d’illégalité. 
 
En l’espèce, la Métropole de Lyon soutient que le nombre d’ETP pris en compte par la CNSA pour le calcul du financement à lui accorder, à hauteur de 272,83, est largement inférieur au nombre d’ETP qu’elle a identifié correspondant à un total de 434,87. Si la Métropole de Lyon ne justifie pas précisément du nombre d’ETP ayant bénéficié du complément de traitement indiciaire ou des mesures salariales équivalentes en application du II de l’article 43 de la loi du                      23 décembre 2021 de financement de la sécurité sociale pour 2022, il est constant, ainsi que le reconnait la CNSA en défense, que le nombre d’ETP retenu par cette dernière ne correspond pas à la réalité des ETP bénéficiant du complément de traitement indiciaire ou des mesures salariales équivalentes décidée à l’issue du Ségur de la santé. Dans ces conditions, et sans qu’y fasse obstacle la circonstance que la CNSA ait proposé plusieurs mesures, telles des campagnes d’information, des mesures de sensibilisation et un report de la date limite de dépôt des pièces, visant à favoriser le respect des modalités fixées par les dispositions des articles 2 et 3 du décret du 28 avril 2022, la Métropole de Lyon est fondée à soutenir que la décision du 16 janvier 2024, en tant qu’elle fixe son montant de financement, est entachée d’une erreur de fait.  
 
Sur les conclusions à fin d’injonction 
 
En raison du motif qui le fonde, le présent jugement implique nécessairement que la CNSA arrête à nouveau le montant définitif pour 2022 du financement accordé à la Métropole de Lyon permettant de déterminer le montant des financements à verser pour les années 2021, 2022 et 2023. Pour ce faire, la CNSA doit prendre en compte l’ensemble des informations à sa disposition lui permettant de définir la moyenne annuelle d’ETP pour 2022, y compris si ces informations n’ont pas été communiquées par les établissements et services concernés au travers de la plateforme dématérialisée. Par suite, il y a lieu d’enjoindre à la CNSA de fixer à nouveau le montant définitif des financements de la Caisse pour les 2021, 2022 et 2023 à verser à la Métropole de Lyon dans un délai de 4 mois à compter du présent jugement. 
 
Sur les frais liés à l’instance : 
 
Il y a lieu, dans les circonstances de l’espèce, de mettre à la charge de la CNSA une somme de 1 800 euros au titre des frais exposés par la Métropole de Lyon et non compris dans les dépens. En revanche, la Métropole de Lyon n’étant pas la partie perdante dans la présente instance, les conclusions présentées par la CNSA au titre de l’article L. 761-1 du code de justice administrative doivent être rejetées. 
 
 
D E C I D E : 
 
Article 1er : La décision du 16 janvier 2024 par laquelle la directrice de la Caisse nationale de solidarité et d’autonomie a fixé les montants définitifs de l’aide versée par la Caisse en compensation du coût des revalorisations salariales prévues pour les agents publics exerçant au sein des établissements et services sociaux et médico-sociaux listés au I de l’article 43 de la loi du 23 décembre 2021 de financement de la sécurité sociale pour 2022 pour les années 2021, 2022 et 2023 pour les départements et autres collectivités compétentes en matière d’action sociale est annulée en tant qu’elle fixe le montant du financement de la Métropole de Lyon à hauteur de  
3 060 972 euros. 
 
Article 2 : Il est enjoint à la CNSA de fixer à nouveau le montant des financements à verser à la Métropole de Lyon pour les années 2021, 2022 et 2023 dans les conditions rappelées au point 7 du présent jugement. 
 
Article 3 : La CNSA versera à la Métropole de Lyon une somme de 1 800 euros en application des dispositions de l’article L. 761-1 du code de justice administrative. 
 
Article 4 : Les conclusions de la CNSA présentées au titre de l’article L. 761-1 du code de justice administrative sont rejetées. 
 
Article 5 : Le présent jugement sera notifié à la Métropole de Lyon et à la Caisse nationale de solidarité pour l'autonomie. 
 
 
 
 
 
 
 
Délibéré après l'audience du 1er avril 2026, à laquelle siégeaient : 
 
Mme Weidenfeld, présidente, 
M. Nourisson, premier conseiller,  
M. Buron, premier conseiller. 
 
 
 
Rendu public par mise à disposition au greffe le 22 avril 2026. 
 
 
 
 
 
Le rapporteur, 
 
S. Nourisson 
 
La présidente, 
 
K. Weidenfeld  
 
              Le greffier, 
 
 
 
 
Lemieux 
  
 
 
La République mande et ordonne à la ministre de la santé, des familles, de l’autonomie et des personnes handicapées en ce qui le concerne et à tous commissaires de justice à ce requis en ce qui concerne les voies de droit commun contre les parties privées, de pourvoir à l’exécution de la présente décision.