TA44 · Tribunal Administratif de Nantes — 12 novembre 2024

Vu la procédure suivante : 
 Par une requête et un mémoire, enregistrés les 18 octobre et 4 novembre 2024, la SARL Noga, représentée par Me Vendé, demande au juge des référés : 
 1°) d'ordonner, sur le fondement des dispositions de l'article L. 521-1 du code de justice administrative, la suspension de l'exécution de l'arrêté du 3 octobre 2024 par lequel la maire de Nantes lui a enjoint d'interrompre sans délai les travaux sur l'unité foncière cadastrée HK n°56 ; 
 2°) de mettre à la charge de la commune de Nantes ou de l'Etat la somme de 2 500 euros en application de l'article L. 761-1 du code de justice administrative. 
 Elle soutient dans le dernier état de ses écritures que : 
 - la condition d'urgence est satisfaite :  
 * elle subit un préjudice financier du fait de l'interruption des travaux ;  
 * la décision attaquée prive 48 personnes d'un emploi à compter du mois de décembre 2024 correspond à la date d'ouverture envisagée ;  
 * la décision entraîne un risque pour la sécurité publique ; l'interruption soudaine des travaux pose des difficultés techniques et de sécurité. 
 - il existe un doute sérieux quant à la légalité de la décision attaquée :  
 * la compétence du signataire de l'arrêté n'est pas établie ; 
 * il n'est pas démontré qu'un procès-verbal d'infraction ait été réellement établi à son égard avant l'édiction de l'arrêté contesté. Malgré ses demandes, la commune n'a pas communiqué ledit procès-verbal. Aucune procédure en cours n'est référencée auprès du parquet ; la situation de compétence liée ne peut être opposée, si aucun procès-verbal d'infraction n'a été établi avant la décision contestée ; 
 * elle méconnaît la procédure contradictoire préalable, en ce qu'elle n'a pas été à même de présenter ses observations, à défaut d'une information complète sur la nature des travaux considérés comme illégaux ; ce vice de procédure peut parfaitement être invoqué dans la mesure où la maire n'est pas intervenue en situation de compétence liée, mais sur le fondement de l'article L. 480-2 alinéa 3 du code de l'urbanisme ; 
 * elle est entachée d'un défaut de motivation ; la commune est incapable de préciser la nature des travaux qui lui sont reprochés ; 
 * la condition relative à l'existence d'une infraction au code de l'urbanisme pour fonder l'arrêté interruptif de travaux n'est pas remplie ; aucun des aménagements prévus ne contrevient à la protection des éléments intérieurs édictée par le règlement du plan de sauvegarde et de mise en valeur du secteur sauvegardé de Nantes ; d'autres travaux ont été engagés par les exploitants antérieurs ; 
 * en tout état de cause, et par voie d'exception, à supposer même que tous travaux d'aménagement intérieur soient soumis à une autorisation d'urbanisme au titre du plan de sauvegarde et de mise en valeur, il y a lieu de s'interroger sur la pertinence du classement des locaux intérieurs en cause comme immeuble de type A soumis à un régime de protection ; 
 * la décision attaquée résulte d'un détournement de pouvoir et méconnaît le principe de la liberté du commerce et de l'industrie.  
 Par un mémoire en défense, enregistré le 30 octobre 2024, la commune de Nantes, représentée par Me Vic, conclut au rejet de la requête et à ce que soit mise à la charge de la société requérante la somme de 3 000 euros au titre de l'article L. 761-1 du code de justice administrative. 
 Elle soutient qu'aucun des moyens soulevés n'est propre à créer un doute sérieux quant à la légalité de la décision attaquée : 
 * à titre liminaire, en application de la jurisprudence du Conseil d'Etat, le maire est tenu de dresser un procès- verbal en application de l'article L. 480-1 du code de l'urbanisme lorsqu'il a connaissance d'une infraction mentionnée à l'article L. 480- 4, résultant de l'exécution de travaux sans les autorisations prescrites par le livre IV du code. Il en résulte que les moyens relatifs aux irrégularités formelles dont la décision serait entachée sont inopérants ; 
 * sur la prétendue absence d'arrêté interruptif de travaux ; il résulte expressément des visas de la décision qu'un procès-verbal d'infraction a été dressé le 13 septembre 2024 ; 
 * sur la prétendue absence d'infraction au code de l'urbanisme : dès lors qu'ils sont susceptibles de modifier l'état des éléments d'architecture et de décoration protégés par un plan de sauvegarde et de mise en valeur, de tels travaux sont soumis à l'obtention préalable d'une décision de non-opposition à déclaration préalable, en application du c) de l'article R. 421-17 du code de l'urbanisme. En l'espèce, l'immeuble implanté 1, place du commerce, objet des travaux litigieux, est protégé pour son intérêt patrimonial. Il convient de souligner que l'arrêté interruptif de travaux attaqué n'est pas motivé par la circonstance que les travaux exécutés ne respecteraient pas les prescriptions de l'article US 11.6a, mais par le fait que ces travaux ont été entrepris sans autorisation d'urbanisme préalable, en méconnaissance des dispositions du c) de l'article R. 421-17 du code de l'urbanisme. En pareille hypothèse, la commune était tenue de prendre un arrêté interruptif de travaux ; 
 * la société requérante ne démontre pas en quoi l'arrêté contesté porte atteinte au principe de la liberté du commerce et de l'industrie, lequel ne saurait, en tout état de cause, justifier la violation de la loi. 
 Par un mémoire enregistré le 30 octobre 2024, le préfet de la Loire-Atlantique conclut au rejet de la requête. 
 Il soutient que : 
 - la condition d'urgence n'est pas remplie : la société requérante se devait de respecter les dispositions réglementaires d'urbanisme en vigueur en déposant notamment, préalablement à la réalisation des travaux, une demande visant à obtenir l'autorisation requise pour les effectuer en toute légalité ; 
 - aucun des moyens soulevés n'est propre à créer un doute sérieux quant à la légalité de la décision attaquée :  
 * s'agissant de l'absence de procès-verbal d'infraction : cette pièce de procédure pénale, protégée par le secret de l'enquête et de l'instruction, n'est communicable que par l'intermédiaire de l'autorité judiciaire dans les conditions prévues par l'article R. 155 du code de procédure pénale ; 
 * s'agissant du non-respect de la procédure contradictoire : un courrier valant procédure contradictoire a bien été adressé à la requérante le 13 septembre 2024, par lettre recommandée, l'invitant à produire ses observations écrites ou orales ; 
 * s'agissant de l'absence supposée d'infraction : le bâtiment sur lequel sont réalisés les travaux, au regard de son intérêt patrimonial, est identifié au titre des édifices protégés, plus particulièrement de type A, qualifiant les constructions les plus remarquables. Au titre de ces articles, une vigilance particulière est portée d'une part sur les travaux d'intérieurs, de façon à préserver les éléments de décors et les vestiges anciens contribuant à la valeur patrimoniale de l'immeuble, et d'autre part sur la gestion des volumes intérieurs et des systèmes de distribution. Force est de constater qu'une telle déclaration n'a pas été déposée par le pétitionnaire et a fortiori délivrée par l'autorité compétente ; 
 * s'agissant du détournement de pouvoir et de l'atteinte au principe de la liberté du commerce et de l'industrie : en édictant l'arrêté querellé, la commune a poursuivi l'intérêt général tiré du respect des règles d'urbanisme en vigueur et plus particulièrement de celles relatives à la protection patrimoniale. 
 Vu : 
 - les pièces du dossier ; 
 - la requête en annulation de la décision attaquée. 
 Vu : 
 - le code de l'urbanisme ; 
 - le code de justice administrative. 
 Le président du tribunal a désigné M. Bouchardon, premier conseiller, pour statuer sur les demandes de référé en application de l'article L. 511-2 du code de justice administrative. 
 Les parties ont été régulièrement averties du jour de l'audience. 
 Ont été entendus au cours de l'audience publique du 4 novembre 2024 à 14h30 :  
 - le rapport de M. Bouchardon, juge des référés,  
 - les observations de Me Vendé, avocat de la SARL Noga, en présence de son gérant, qui, dans un premier temps, rappelle la genèse du dossier depuis le 24 avril 2024, date à laquelle le fonds de commerce a été cédé en faisant mention d'une activité similaire à celle du précédent propriétaire, à savoir, de restauration. En l'espèce, l'enseigne KFC est bien une activité de restauration, quand bien même celle-ci puisse être qualifiée de " rapide ". A aucun moment de la procédure, la société requérante n'a tenté de masquer la réalité de la situation. Il insiste ensuite particulièrement sur la circonstance que la société n'a obtenu aucune réponse quant à la nature des travaux qui seraient irréguliers et s'interroge sur l'existence même du procès-verbal d'infraction au vu des éléments obtenus auprès du procureur de la République. Il rejette l'argument de la défense selon lequel les moyens de légalité externe doivent être écartés comme inopérants dès lors que la maire de la commune aurait agi en situation de compétence liée ;  
 - et celles de Me Vic, conseil de la commune de Nantes, qui soutient que le présent dossier met en jeu deux législations totalement indépendantes. Ainsi, l'obtention d'une autorisation de travaux au titre des établissements recevant du public sur le fondement du code de la construction et de l'habitation ne dispense pas le pétitionnaire de l'obtention de l'autorisation délivrée en application du code de l'urbanisme. Il soutient que l'arrêté attaqué, pris sur le fondement de l'article L. 480-2 du code de l'urbanisme, n'est motivé que par le fait que les travaux ont été entrepris sans autorisation d'urbanisme préalable, en méconnaissance des dispositions des articles R. 421-1 et R. 421-17 c) du code de l'urbanisme. La société requérante ne peut feindre d'ignorer la consistance des travaux d'aménagement intérieur qu'elle a exécutés en l'absence de toute autorisation d'urbanisme. Il s'étonne que celle-ci n'ait pas engagé de démarche en vue de l'obtenir.  
 La clôture de l'instruction a été prononcée à l'issue de l'audience.  
 Considérant ce qui suit : 
 1. La SARL Noga, société holding exploitant sous franchise des restaurants de l'enseigne KFC, demande au juge des référés, saisi sur le fondement de l'article L. 521-1 du code de justice administrative, d'ordonner la suspension de l'exécution de l'arrêté du 3 octobre 2024 par lequel la maire de Nantes lui a enjoint d'interrompre sans délai les travaux sur l'unité foncière cadastrée HK n°56. 
 Sur les conclusions présentées au titre de l'article L. 521-1 du code de justice administrative : 
 2. Aux termes de l'article L. 521-1 du code de justice administrative : " Quand une décision administrative, même de rejet, fait l'objet d'une requête en annulation ou en réformation, le juge des référés, saisi d'une demande en ce sens, peut ordonner la suspension de l'exécution de cette décision, ou de certains de ses effets, lorsque l'urgence le justifie et qu'il est fait état d'un moyen propre à créer, en l'état de l'instruction, un doute sérieux quant à la légalité de la décision () ". 
 3. Aucun des moyens invoqués par la SARL Noga, tels qu'énoncés dans les visas de cette ordonnance, ne paraît, en l'état de l'instruction, de nature à faire naître un doute sérieux quant à la légalité de la décision en litige. Il en résulte que les conclusions aux fins de suspension présentées par la société requérante doivent être rejetées, sans qu'il soit besoin d'examiner si la condition tenant à l'urgence est remplie. 
 Sur les frais d'instance : 
 4. Les dispositions de l'article L. 761-1 du code de justice administrative font obstacle à ce que soit mise à la charge de la commune de Nantes ou de l'Etat, qui ne sont pas dans la présente instance parties perdantes, le versement d'une somme au titre des frais non compris dans les dépens exposés par la société requérante. Il n'y a pas lieu, dans les circonstances de l'espèce, de mettre à la charge de la SARL Noga la somme de 3 000 euros à verser à la commune de Nantes au titre des dispositions de l'article L. 761-1 du code de justice administrative. 
 O R D O N N E : 
 Article 1er : La requête de la SARL Noga est rejetée. 
 Article 2 : Les conclusions présentées par la commune de Nantes au titre de l'article           L. 761-1 du code de justice administrative sont rejetées. 
 Article 3 : La présente ordonnance sera notifiée à la SARL Noga, à la commune de Nantes et au préfet de la Loire Atlantique.  
 Copie en sera adressée, pour information, au procureur de la république près le tribunal judiciaire de Nantes. 
 Fait à Nantes, le 12 novembre 2024. 
 Le juge des référés, 
 L. BOUCHARDON 
 La greffière, 
 J. DIONISLa République mande et ordonne au préfet de la Loire Atlantique en ce qui le concerne ou à tous commissaires de justice à ce requis en ce qui concerne les voies de droit commun contre les parties privées, de pourvoir à l'exécution de la présente décision. 
 Pour expédition conforme, 
 La greffière,