TA75 · 6e Section - 1re Chambre — 22 avril 2026

Vu la procédure suivante : 
 
Par une requête et des mémoires, enregistrés le 27 juin 2024, les 17 mars et 18 avril 2025, le département du Loiret, représenté par Me Smallwood, demande au tribunal, dans le dernier état de ses écritures : 
 
1°) d’annuler la décision du 16 janvier 2024 par laquelle la directrice de la Caisse nationale de solidarité pour l’autonomie (CNSA) a fixé les montants définitifs de l’aide versée par la Caisse en compensation du coût des revalorisations salariales prévues pour les agents publics exerçant au sein des établissements et services sociaux et médico-sociaux listés au I de l’article 43 de la loi du 23 décembre 2021 de financement de la sécurité sociale pour 2022 pour les années 2021, 2022 et 2023 pour les départements et autres collectivités compétentes en matière d’action sociale en tant qu’elle fixe le montant du département du Loiret à hauteur de 636 886 euros ;  
 
2°) de condamner la Caisse nationale de solidarité pour l'autonomie à lui verser la somme de 1 611 424 euros correspondant au différentiel entre la somme fixée par la décision du 16 janvier 2024 et la somme effectivement versée par le département sur la période 2021-2023 au titre du complément de traitement indiciaire ou des revalorisations salariales équivalentes aux agents publics exerçant au sein des établissements et services sociaux et médico-sociaux listés au I de l’article 43 de la loi du 23 décembre 2021 de financement de la sécurité sociale pour 2022 ; 
 
3°) de mettre à la charge de la Caisse nationale de solidarité pour l'autonomie la somme de 2 500 euros en application de l’article L. 761-1 du code de justice administrative. 
 
Il soutient que : 
- la décision litigieuse a été signée par une autorité incompétente ;  
- elle est entachée d’une inexactitude matérielle des faits, dans la mesure où, d’une part, la CNSA a calculé les montants de l’aide sur la base d’une remontée partielle des informations nécessaires causée par un dysfonctionnement de la plateforme numérique dont elle avait la responsabilité et alors qu’elle avait connaissance des difficultés rencontrées par les organismes chargés de remonter ces informations et, d’autre part, elle n’a pris en compte, s’agissant du Loiret, que les « ETP soignants » pour réaliser son calcul ; 
- la décision a été prise en méconnaissance des dispositions législatives et règlementaires applicables, dès lors qu’elles imposent une compensation intégrale des surcoûts générés par la mise en place des compléments de traitement indiciaire et revalorisations salariales équivalentes supportés par les départements et qu’en conséquence, la CNSA aurait dû compléter les informations partielles remontées par les établissements et services mentionnés à l’article 43 de la loi du 23 décembre 2021 avec celles communiquées par le département en application du deuxième alinéa de l’article 3 du décret du 28 avril 2022 ; 
- une interprétation des dispositions applicables qui n’aboutirait pas à la reconnaissance pour les départements d’une compensation intégrale porterait atteinte au principe à valeur constitutionnelle de libre administration des collectivités territoriales tel qu’il résulte de l’article 72 de la Constitution. 
 
Par des mémoires en défense, enregistrés les 18 février, 3 avril et 5 mai 2025, la Caisse nationale de solidarité pour l'autonomie (CNSA) conclut au rejet de la requête et à ce que soit mise à la charge du département du Loiret une somme de 3 000 euros en application des dispositions de l’article L. 761-1 du code de justice administrative.  
 
Elle soutient que : 
- le moyen tiré de l’incompétence de la signataire de la décision manque en fait ; 
- le moyen tiré de l’inexactitude matérielle des faits n’est pas fondé dès lors que les difficultés rencontrées par certains gestionnaires pour faire remonter les informations via la plateforme ne relèvent pas d’un dysfonctionnement de cette dernière mais d’un manque de diligence des organismes concernés alors que la CNSA a, de surcroit, pris en compte cette situation en prolongeant la durée de dépôt des documents et en procédant à diverses mesures de sensibilisation et, s’agissant spécifiquement du département du Loiret, elle a pris en compte l’ensemble des ETP éligibles et non pas les seuls « ETP soignants » ; 
- le moyen tiré de la méconnaissance des dispositions législatives et règlementaires n’est pas fondé dans la mesure où le législateur n’a pas entendu prévoir une compensation intégrale du surcoût généré par les dispositions de l’article 43 de la loi du 23 décembre 2021 pour les départements et que la Caisse a effectué le calcul du nombre d’ETP servant de base au calcul de l’aide conformément aux exigences du décret du 28 avril 2022. 
  
 
 
Vu : 
- les autres pièces du dossier ; 
 
Vu : 
- la loi n° 2020-1576 du 14 décembre 2020 de financement de la sécurité sociale pour 2021 ; 
- la loi n°2021-1754 du 23 décembre 2021 de financement de la sécurité sociale pour 2022 ; 
- le décret n° 2022-739 du 28 avril 2022 relatif à l’aide aux départements versée par la Caisse nationale de solidarité pour l’autonomie au titre de l’article 43 de la loi n° 2021-1754 du 23 décembre 2021 de financement de la sécurité sociale pour 2022 ; 
- le code de justice administrative. 
 
Les parties ont été régulièrement averties du jour de l’audience. 
 
Ont été entendus au cours de l’audience publique : 
- le rapport de M. Nourisson ; 
- les conclusions de M. Rezard, rapporteur public ; 
- les observations de Me Kaabia, pour le département du Loiret ; 
- les observations de Me Phan, pour la CNSA. 
 
 
 
La département du Loiret a formé les 14 février et 29 avril 2024 deux recours  contre la décision du 16 janvier 2024 de la directrice de la Caisse nationale de solidarité pour l’autonomie en tant qu’elle a fixé pour le département du Loiret le montant définitif du financement par la Caisse du coût lié à l’élargissement du bénéfice du complément de traitement indiciaire et des mesures salariales équivalentes aux agents publics exerçant au sein des établissements et services sociaux et médico-sociaux listés à l’article 43 I de la loi du 23 décembre 2021 de financement de la sécurité sociale à un montant de 636 886 euros pour les années 2021, 2022 et 2023. Par une décision du 29 mai 2024, la directrice de la CNSA a rejeté le recours du 14 février 2024. Par la présente requête, le département demande l’annulation de la décision du 16 janvier 2024 en tant qu’elle fixe l’aide définitive que la Caisse lui verse pour la période 2021 à 2023. 
 
Sur les conclusions à fin d’annulation :  
 
D’une part, l’article 48 de la loi du 14 décembre 2020 de financement de la sécurité sociale a institué un complément de traitement indiciaire, ou une indemnité équivalente à ce complément, pour les fonctionnaires, militaires et agents contractuels exerçant dans les établissements qu’il liste. L’article 42 de la loi du 23 décembre 2021 a créé des B et C du I de l’article 48 de la loi du 14 décembre 2020 ayant pour objet d’élargir le champ des bénéficiaires de ce complément ou d’une indemnité équivalente aux agents exerçant les fonctions d’aide-soignant, d’infirmier, de cadre de santé de la filière infirmière et de la filière de rééducation, de masseur-kinésithérapeute, de pédicure-podologue, d’orthophoniste, d’orthoptiste, d’ergothérapeute, d’audioprothésiste, de psychomotricien, de sage-femme, d’auxiliaire de puériculture, de diététicien, d’aide médico-psychologique, d’auxiliaire de vie sociale ou d’accompagnant éducatif et social au sein des établissements que cet article liste aux 1° au 5° du même B. 
 
D’autre part aux termes de l’article 43 de la loi du 23 décembre 2021 en vigueur à la date de la décision attaquée : « I. - Le coût des revalorisations prévues au B du I de l'article 48 de la loi n° 2020-1576 du 14 décembre 2020 de financement de la sécurité sociale pour 2021 dans les établissements et services mentionnés au 2° du C du III bis du même article 48, ainsi que le coût de celles résultant de mesures salariales équivalentes au complément de traitement indiciaire par accords ou conventions collectifs entrant en vigueur dans les établissements et services sociaux et médico-sociaux du secteur privé accueillant les mêmes publics et relevant des mêmes catégories que ceux énumérés au même 2°, font l'objet d'un financement aux départements par la Caisse nationale de solidarité pour l'autonomie. Les modalités de détermination de ce financement sont précisées par décret. / II. - Le présent article est applicable à compter du 1er novembre 2021. » 
 
Enfin, aux termes de l’article 1er du décret du 28 avril 2022 relatif à l’aide aux départements versée par la Caisse nationale de solidarité pour l'autonomie au titre de l'article 43 de la loi n° 2021-1754 du 23 décembre 2021 de financement de la sécurité sociale pour 2022: « Le financement mentionné au II de l'article 43 de la loi du 23 décembre 2021 de financement de la sécurité sociale pour 2022 susvisée est égal, pour chaque département, au produit entre le nombre d'équivalents temps-plein bénéficiant du complément de traitement indiciaire ou des mesures salariales équivalentes mentionnées au même II et un montant forfaitaire utilisé par la Caisse nationale de solidarité pour l'autonomie. Ce montant forfaitaire tient compte du niveau des cotisations et contributions sociales acquittées par les employeurs. » Aux termes de l’article 2 du même décret : « (…) Pour l'année 2022, le montant définitif est versé au département par la Caisse nationale de solidarité pour l'autonomie au plus tard le 31 juillet 2023. Ce montant tient compte de la moyenne annuelle du nombre d'équivalents temps-plein transmis par chaque établissement et chaque service du département sur la base des documents mentionnés au premier alinéa de l'article 3. Par dérogation, le montant du financement versé au titre de l'année 2022 est majoré à due proportion de la période de bénéfice du complément de traitement indiciaire ou des mesures salariales équivalentes entre 1er novembre 2021 et le 31 décembre 2021. / Pour les années 2023 et suivantes, le montant du financement alloué à chaque département est déterminé par la Caisse nationale de solidarité pour l'autonomie en fonction des effectifs pris en compte pour la détermination du montant définitif de l'aide pour l'année 2022. Le financement est versé à chaque département au plus tard le 31 juillet de l'année en cours. » Aux termes de l’article 3 de ce décret : « Pour l'application du deuxième alinéa de l'article 2, les établissements et services mentionnés à l'article 43 de la loi du 23 décembre 2021 susvisée transmettent leurs comptes administratifs ou leurs états réalisés des recettes et dépenses de l'année 2022, sous forme dématérialisée à l'aide d'un service en ligne mis en œuvre par la Caisse nationale de solidarité pour l'autonomie, dans le calendrier mentionné au II de l'article R. 314-49 du code de l'action sociale et des familles. »  
 
Il résulte de l’ensemble de ces dispositions que le coût supporté par les départements du fait de l’élargissement du nombre de bénéficiaires du complément de traitement indiciaire et des mesures salariales équivalentes décidé à l’issue du Ségur de la santé doit faire l’objet d’un financement par la CNSA dont les modalités sont définies par le décret du 28 avril 2022. Il résulte des dispositions de ce décret que, pour déterminer le montant définitif de l’aide à verser aux départements pour les années 2021, 2022 et 2023 de nature à assurer le financement du surcoût généré par l’application de l’article 48 modifié de la loi 14 décembre 2020 de financement de la sécurité sociale, la CNSA doit réaliser un produit entre un montant forfaitaire et la moyenne annuelle du nombre d’équivalents temps-plein (ETP) pour 2022. Si les articles 2 et 3 de ce décret ont prévu que le calcul du montant définitif pour l’année 2022 tienne compte de la moyenne annuelle du nombre d’ETP télétransmis par chaque établissement et service concernés selon les modalités qu’ils arrêtent, ces dispositions n’ont ni pour objet ni pour effet d’empêcher la CNSA de prendre en compte le nombre réel d’ETP bénéficiant du complément de traitement indiciaire ou des mesures salariales équivalentes, conformément à son article 1er. Par suite, dans l’hypothèse où il est établi que la CNSA a calculé le montant dû exclusivement au regard des éléments télétransmis sans prendre en compte le nombre réel d’ETP bénéficiant du complément de traitement indiciaire ou des mesures salariales équivalentes et relevant ainsi du champ du financement par la CNSA en application du II de l'article 43 de la loi du 23 décembre 2021 de financement de la sécurité sociale pour 2022, sa décision, qui repose sur des faits matériellement inexacts, est entachée d’illégalité. 
 
En l’espèce, le département des Hauts-de-Seine soutient que le nombre d’ETP pris en compte par la CNSA pour le calcul du financement à lui accorder, à hauteur de 54,8, est largement inférieur au nombre d’ETP qu’il a identifié, correspondant à un total de 338,62. S’il ne résulte pas de l’instruction que le département justifie du nombre d’ETP ayant bénéficié du complément de traitement indiciaire ou des mesures salariales équivalentes en application du II de l’article 43 de la loi du 23 décembre 2021 de financement de la sécurité sociale pour 2022, il est constant, ainsi que le reconnait la CNSA en défense, que le nombre d’ETP retenu par cette dernière ne correspond pas à la réalité des ETP bénéficiant du complément de traitement indiciaire ou des mesures salariales équivalentes décidée à l’issue du Ségur de la santé du nombre. Dans ces conditions, et sans qu’y fasse obstacle la circonstance que la CNSA ait proposé plusieurs mesures visant à favoriser le respect des modalités fixées par les dispositions des articles 2 et 3 du décret du 28 avril 2022, telles des campagnes d’information, des mesures de sensibilisation et un report de la date limite de dépôt des pièces, le département du Loiret est fondé à soutenir que la décision du 16 janvier 2024, en tant qu’elle fixe son montant de financement, est entachée d’une erreur de fait.  
 
Sur les conclusions à fin d’injonction 
 
En raison du motif qui le fonde, le présent jugement implique nécessairement que la CNSA arrête à nouveau le montant définitif pour 2022 du financement accordé au département du Loiret permettant de déterminer le montant des financements à verser pour les années 2021, 2022 et 2023. Pour ce faire, la CNSA doit prendre en compte l’ensemble des informations à sa disposition lui permettant de définir la moyenne annuelle d’ETP pour 2022, y compris si ces informations n’ont pas été communiquées par les établissements et services concernés au travers de la plateforme dématérialisée. Par suite, il y a lieu d’enjoindre à la CNSA de fixer à nouveau le montant définitif des financements de la Caisse pour les 2021, 2022 et 2023 à verser au département du Loiret dans un délai de 4 mois à compter du présent jugement. 
 
Sur les frais liés à l’instance :  
 
Il y a lieu, dans les circonstances de l’espèce, de mettre à la charge de la CNSA une somme de 1 800 euros au titre des frais exposés par le département du Loiret et non compris dans les dépens. Il n’y a pas lieu, en revanche, de mettre à la charge du département du Loiret, qui n’est pas la partie perdante dans la présente instance, une somme au titre des frais exposés par la CNSA sur le fondement des dispositions de l’article L. 761-1 du code de justice administrative. 
 
 
D E C I D E : 
 
Article 1er : La décision du 16 janvier 2024 par laquelle la directrice de la Caisse nationale de solidarité et d’autonomie a fixé les montants définitifs de l’aide versée par la Caisse en compensation du coût des revalorisations salariales prévues pour les agents publics exerçant au sein des établissements et services sociaux et médico-sociaux listés au I de l’article 43 de la loi du 23 décembre 2021 de financement de la sécurité sociale pour 2022 pour les années 2021, 2022 et 2023 pour les départements et autres collectivités compétentes en matière d’action sociale est annulée en tant qu’elle fixe le montant de l’aide à verser au département du Loiret à hauteur de 636 886 euros. 
 
Article 2 : Il est enjoint à la CNSA de fixer à nouveau le montant des financements à verser au département du Loiret pour les années 2021, 2022 et 2023 dans les conditions rappelées au point 6 du présent jugement. 
 
Article 3 : La CNSA versera au département du Loiret une somme de 1 800 euros au titre des dispositions de l’article L. 761-1 du code de justice administrative.  
 
Article 4 : Le surplus des conclusions de la CNSA est rejeté. 
 
Article 5 : Le présent jugement sera notifié au département du Loiret et à la Caisse nationale de solidarité pour l'autonomie. 
 
 
 
 
Délibéré après l'audience du 1er avril 2026, à laquelle siégeaient : 
 
Mme Weidenfeld, présidente, 
M. Nourisson, premier conseiller,  
M. Buron, premier conseiller. 
 
 
 
Rendu public par mise à disposition au greffe le 22 avril 2026. 
 
 
Le rapporteur, 
 
S. Nourisson 
 
La présidente, 
 
K. Weidenfeld  
 
Le greffier, 
 
 
 
 
A. Lemieux 
 
 
  
La République mande et ordonne à la ministre de la santé, des familles, de l’autonomie et des personnes handicapées en ce qui le concerne et à tous commissaires de justice à ce requis en ce qui concerne les voies de droit commun contre les parties privées, de pourvoir à l’exécution de la présente décision.