TA95 · 8ème Chambre — 3 mars 2026

Vu la procédure suivante : 
 
Par une requête et des mémoires complémentaires, enregistrés les 29 novembre 2024, 25 juillet et 14 novembre 2025, la société par actions simplifiée (SAS) Financière Stratégie et Développement, représentée par Me Jorion, demande au tribunal, dans le dernier état de ses écritures : 
 
1°) d’annuler la décision en date du 24 juin 2024 par laquelle le maire de la commune de Cergy a décidé d’exercer son droit de préemption urbain sur la vente d’un terrain situé 7 rue des Linandes pourpres et 23 bd de l’Oise cadastré AS n°61 et 62 ainsi que le lot de volume n°10 issu de la parcelle cadastrée section AS n°57 à Cergy (95000) pour un montant de 624 000 euros, ensemble la décision implicite de rejet de son recours gracieux ; 
  
2°) d’enjoindre à la commune de Cergy de proposer la vente du bien au vendeur initial puis à l’acquéreur évincé, d’acquérir le bien au prix auquel elle l’a acquis, dans le délai d’un mois à compter de la notification du jugement à intervenir, sous astreinte de 1000 euros par jour de retard ; 
 
3°) de mettre à la charge de la commune de Cergy une somme de 5 000 euros en application de l'article L. 761-1 du code de justice administrative. 
  
 
Elle soutient que : 
- la décision de préemption est entachée d’une incompétence dès lors qu’il n’est pas démontré que : 
la commune de Cergy a compétence pour préempter ; 
le maire de la commune de Cergy bénéficie d’une délégation du conseil municipal pour l’exercice du droit de préemption ;  
- elle est entachée d’un vice de procédure à défaut d’établir que l’avis de la direction de l’immobilier de l’Etat a bien été reçu par la commune avant l’exercice du droit de préemption, la privant ainsi d’une garantie ;  
- elle est entachée d’une insuffisance de motivation ;  
- elle est entachée d’un défaut de base légale dès lors qu’il n’est pas établi que le droit de préemption, simple et renforcé, ait été légalement institué sur la commune de Cergy ;  
- elle est tardive en l’absence de précision quant à la date à laquelle elle a été transmise au contrôle de légalité ; 
- elle est tardive, au regard de l’article L. 213-2 du code de l’urbanisme, dès lors la première déclaration d’intention d’aliéner du 27 mars 2024 ne comportait pas d’erreur substantielle portant sur la consistance du bien et que le délai de deux mois a commencé à courir à cette date ;  
- elle est entachée d’illégalité faute pour le projet allégué par la commune de Cergy d’être suffisamment réel, en méconnaissance des dispositions combinées des articles L. 210-1 et L. 300-1 du code de l’urbanisme. 
 
Par un mémoire en défense, enregistré le 12 février 2025, et un mémoire enregistré le 27 janvier 2026 qui n’a pas été communiqué, le maire de la commune de Cergy, représenté par Me Mattiussi-Poux, conclut au rejet de la requête et à ce qu’il soit mis à la charge de la SAS Financière, stratégie et développement la somme de 4 000 euros sur le fondement de l’article L. 761-1 du code de justice administrative. 
 
 
Il fait valoir qu’aucun des moyens invoqués n’est fondé. 
 
 
Vu les autres pièces du dossier. 
 
Vu : 
- le code de l’urbanisme ; 
- le code de justice administrative. 
 
 
 
Les parties ont été régulièrement averties du jour de l’audience. 
 
 
Ont été entendus au cours de l’audience publique : 
- le rapport de Mme Cuisinier-Heissler, rapporteure, 
- les conclusions de Mme Chaufaux, rapporteure publique, 
- les observations de Me Vincent-Biasotto substituant Me Jorion représentant la SAS Financière Stratégie et Développement, 
- et les observations de Me Mattiussi-Poux représentant la commune de Cergy. 
 
 
 
Considérant ce qui suit : 
 
Le terrain situé 7 rue des Linandes pourpres et 23 bd de l’Oise cadastré AS n°61 et 62 ainsi que le lot de volume n°10 issu de la parcelle cadastrée section AS n°57 à Cergy (95000) appartenant à la société par action simplifiée Buffalo Grill a fait l’objet d’une déclaration d’intention d’aliéner pour un montant de 624 000 euros, au bénéfice de la société par action simplifiée (SAS) Financière Stratégie et Développement. Par une décision du 24 juin 2024, le maire de Cergy a décidé d’exercer, au nom de la commune, son droit de préemption urbain sur ce terrain pour un montant de 624 000 euros. Par la présente requête, la SAS Financière stratégie et développement demande au tribunal d’annuler cette décision, ensemble la décision implicite de rejet de son recours gracieux. 
 
Sur les conclusions à fin d’annulation de la décision du 24 juin 2024 :  
 
En premier lieu, L’article L. 213-2 du code de l’urbanisme prévoit que : « Toute aliénation visée à l'article L. 213-1 est subordonnée, à peine de nullité, à une déclaration préalable faite par le propriétaire à la mairie de la commune où se trouve situé le bien. Cette déclaration comporte obligatoirement l'indication du prix et des conditions de l'aliénation projetée (…). Le titulaire du droit de préemption peut, dans le délai de deux mois prévu au troisième alinéa du présent article, adresser au propriétaire une demande unique de communication des documents permettant d'apprécier la consistance et l'état de l'immeuble (…). / Le silence du titulaire du droit de préemption pendant deux mois à compter de la réception de la déclaration mentionnée au premier alinéa vaut renonciation à l'exercice du droit de préemption. / Le délai est suspendu à compter de la réception de la demande mentionnée au premier alinéa ou de la demande de visite du bien. Il reprend à compter de la réception des documents par le titulaire du droit de préemption, du refus par le propriétaire de la visite du bien ou de la visite du bien par le titulaire du droit de préemption. Si le délai restant est inférieur à un mois, le titulaire dispose d'un mois pour prendre sa décision. Passés ces délais, son silence vaut renonciation à l'exercice du droit de préemption. /Lorsqu’il envisage d’acquérir le bien, le titulaire du droit de préemption transmet sans délai copie de la déclaration d’intention d’aliéner au responsable départemental des services fiscaux. La décision du titulaire fait l’objet d’une publication. Elle est notifiée au vendeur, au notaire et, le cas échéant, à la personne mentionnée dans la déclaration d’intention d’aliéner qui avait l’intention d’acquérir le bien (…) Aux termes de l’article R. 214-5 du même code : « Dans un délai de deux mois à compter de la réception de la déclaration préalable, le titulaire du droit de préemption notifie au cédant soit sa décision d'acquérir aux prix et conditions indiqués dans la déclaration préalable, soit son offre d'acquérir aux prix et conditions fixés par l'autorité judiciaire saisie dans les conditions prévues à l'article R. 214-6, soit sa décision de renoncer à l'exercice du droit de préemption. / Il notifie sa décision au cédant par pli recommandé avec demande d’avis de réception (…). / Le silence gardé par le titulaire du droit de préemption au terme du délai fixé au premier alinéa vaut renonciation à l'exercice de son droit. ». 
 
Il résulte de ces dispositions que le titulaire du droit de préemption urbain dispose pour exercer ce droit d’un délai de deux mois qui court à compter de la réception de la déclaration préalable. Ces dispositions visent notamment à ce que les propriétaires qui ont décidé de vendre un bien susceptible de faire l’objet d’une décision de préemption sachent de façon certaine et dans de brefs délais s’ils peuvent ou non poursuivre l’aliénation envisagée. Elles constituent donc pour eux une garantie. 
 
Toutefois, d’une part, dans le cas où la déclaration initiale est entachée d’une erreur substantielle portant sur la consistance du bien objet de la vente, son prix ou les conditions de son aliénation, le délai de deux mois ne court qu’à compter de la réception par l’administration d’une déclaration rectifiée. 
 
D’autre part, ce délai est suspendu à compter de la réception par le propriétaire de la demande unique de communication des documents permettant d’apprécier la consistance et l’état de l’immeuble, ainsi que, le cas échéant, la situation sociale, financière et patrimoniale de la société civile immobilière ou de la demande de visite du bien effectuée par le titulaire du droit de préemption. Il reprend alors à compter de la réception des documents par le titulaire du droit de préemption, du refus par le propriétaire de la visite du bien ou de la visite du bien par le titulaire du droit de préemption. Si le délai restant est inférieur à un mois, le titulaire dispose d’un mois pour prendre sa décision. 
 
Lorsqu’il a décidé de renoncer à exercer le droit de préemption, que ce soit par l’effet de l’expiration du délai de deux mois, le cas échéant suspendu ou prorogé dans les conditions rappelées aux points 4 et 5, ou par une décision explicite prise avant l’expiration de ce délai, le titulaire du droit de préemption se trouve dessaisi et ne peut, par la suite, retirer cette décision ni, par voie de conséquence, légalement exercer son droit de préemption. Si la cession est intervenue et s’il estime que la déclaration préalable sur la base de laquelle il a pris sa décision était entachée de lacunes substantielles de nature à entraîner la nullité de la cession, il lui est loisible de saisir le juge judiciaire d’une action à cette fin. 
 
Il ressort des pièces du dossier que la commune de Cergy a reçu le 27 mars 2024 une déclaration d’intention d’aliéner portant sur un immeuble « bâti sur terrain propre » constitué d’un bâtiment endommagé par un incendie à l’été 2023 que la société Buffalo Grill, propriétaire, s’était engagée, aux termes de la promesse de vente qu’elle avait conclue avec la société Financière Stratégie et Développement, acquéreuse, et qui était annexée à la déclaration, à démolir à ses frais avant le transfert de propriété pour rendre le terrain nu. Par un courrier du 19 avril 2024, la commune a indiqué à la société propriétaire du bien qu’elle ne pouvait instruire le dossier au motif que cette déclaration mentionnait « un bien bâti alors que la promesse de vente annexée fait référence à la vente d’un terrain nu » et lui a demandé de lui faire parvenir une nouvelle déclaration. Une déclaration d’intention d’aliéner rectifiée a en conséquence été adressée à la commune, qui l’a reçue le 29 avril 2024, l’immeuble en cause étant désormais désigné comme « non bâti » sur le formulaire prévu à l’article A. 213-1 du code de l’urbanisme. 
 
Toutefois, la déclaration d’intention d’aliéner initiale, conforme à l’état du bien à la date de sa réception par la commune et assortie de la promesse de vente annexée précisant, au titre des conditions de l’aliénation projetée, que le bâtiment en cause était endommagé mais que le vendeur s’engageait à le démolir à ses frais et à livrer pour le prix convenu un terrain nu de toute construction, n’est entachée d’aucune erreur substantielle quant à la consistance du bien objet de la vente. Il s’ensuit que le délai de deux mois ouvert à la commune n’a pas été prorogé par son courrier du 19 avril 2024 et a expiré le 27 mai 2024. Par suite, le moyen tiré de la tardiveté de la décision de préemption prise le 24 juin 2024 doit être accueilli. 
 
En deuxième lieu, aux termes de l’article L. 210-1 du code de l’urbanisme : « Les droits de préemption institués par le présent titre sont exercés en vue de la réalisation, dans l'intérêt général, des actions ou opérations répondant aux objets définis à l'article L. 300-1, à l'exception de ceux visant à sauvegarder ou à mettre en valeur les espaces naturels, à préserver la qualité de la ressource en eau et à permettre l'adaptation des territoires au recul du trait de côte, ou pour constituer des réserves foncières en vue de permettre la réalisation desdites actions ou opérations d'aménagement. / (…) / Toute décision de préemption doit mentionner l'objet pour lequel ce droit est exercé. (…) ». Aux termes du premier alinéa de l’article L. 300-1 du même code : « Les actions ou opérations d'aménagement ont pour objets de mettre en œuvre un projet urbain, une politique locale de l'habitat, d'organiser la mutation, le maintien, l'extension ou l'accueil des activités économiques, de favoriser le développement des loisirs et du tourisme, de réaliser des équipements collectifs ou des locaux de recherche ou d'enseignement supérieur, de lutter contre l'insalubrité et l'habitat indigne ou dangereux, de permettre le renouvellement urbain, de sauvegarder ou de mettre en valeur le patrimoine bâti ou non bâti et les espaces naturels, notamment en recherchant l'optimisation de l'utilisation des espaces urbanisés et à urbaniser ». Il résulte de ces dispositions que les collectivités titulaires du droit de préemption urbain peuvent légalement exercer ce droit, d’une part, si elles justifient, à la date à laquelle elles l’exercent, de la réalité d’un projet d'action ou d'opération d'aménagement répondant aux objets mentionnés à l’article L. 300-1 du code de l’urbanisme, alors même que les caractéristiques précises de ce projet n’auraient pas été définies à cette date, et, d’autre part, si elles font apparaître la nature de ce projet dans la décision de préemption. 
 
En l’espèce, la décision attaquée ne fait état d’aucun projet existant, mais se borne à mentionner le « caractère stratégique du secteur à un km du Grand Centre pour lequel des enjeux sociaux et de développement urbain sont en cours », le fait que le quartier où est situé le bien est un quartier prioritaire de la politique de la ville afin de « restaurer l’égalité républicaine » et d’améliorer les conditions de vie et l’accès aux services et aux soins, l’objectif de développement du logement privé, la situation du bien à l’intersection de grands axes de passage où se développent des commerces et sa volonté de garantir la « mixité fonctionnelle ». Il s’ensuit que la décision en litige ne fait pas apparaître la nature du projet d’aménagement envisagé et que la commune de Cergy ne justifiait pas, à la date de la décision litigieuse, de la réalité d'un projet entrant dans les prévisions de l'article L. 300-1 du code de l'urbanisme. Il suit de là que la décision attaquée a été prise en méconnaissance des dispositions précitées de l’article L. 300-1 du code de l’urbanisme. 
 
Pour l’application des dispositions de l’article L. 600-4-1 du code de l’urbanisme, les moyens tirés de l’incompétence de la commune de Cergy et de son maire pour exercer le droit de préemption, du vice de procédure, de l’insuffisance de motivation, du défaut de base légale et de la tardiveté de la décision en litige en l’absence de précision quant à la date à laquelle elle a été transmise au contrôle de légalité ne sont pas, en l’état de l’instruction, susceptibles d’entraîner l’annulation de la décision contestée. 
 
Il résulte de tout ce qui précède que la SAS financière Stratégie et développement est fondée à demander l’annulation de la décision du 24 juin 2024 par laquelle le maire de Cergy a décidé d’exercer, au nom de cette commune, son droit de préemption urbain sur la vente d’un terrain situé 7 rue des Linandes pourpres et 23 bd de l’Oise cadastré AS n°61 et 62 ainsi que le lot de volume n°10 issu de la parcelle cadastrée section AS n°57 à Cergy (95000) pour un montant de 624 000 euros. 
 
Sur les conclusions à fin d’injonction : 
 
Aux termes de l’article L. 911-1 du code de justice administrative : « Lorsque sa décision implique nécessairement qu'une personne morale de droit public ou un organisme de droit privé chargé de la gestion d'un service public prenne une mesure d'exécution dans un sens déterminé, la juridiction, saisie de conclusions en ce sens, prescrit, par la même décision, cette mesure assortie, le cas échéant, d'un délai d'exécution ».  
 
Aux termes de l’article L. 213-11-1 du code de l’urbanisme : « Lorsque, après que le transfert de propriété a été effectué, la décision de préemption est annulée ou déclarée illégale par la juridiction administrative, le titulaire du droit de préemption propose aux anciens propriétaires ou à leurs ayants cause universels ou à titre universel l'acquisition du bien en priorité. /Le prix proposé vise à rétablir, sans enrichissement injustifié de l'une des parties, les conditions de la transaction à laquelle l'exercice du droit de préemption a fait obstacle. A défaut d'accord amiable, le prix est fixé par la juridiction compétente en matière d'expropriation, conformément aux règles mentionnées à l'article L. 213-4. / A défaut d'acceptation dans le délai de trois mois à compter de la notification de la décision juridictionnelle devenue définitive, les anciens propriétaires ou leurs ayants cause universels ou à titre universel sont réputés avoir renoncé à l'acquisition. /Dans le cas où les anciens propriétaires ou leurs ayants cause universels ou à titre universel ont renoncé expressément ou tacitement à l'acquisition dans les conditions mentionnées aux trois premiers alinéas du présent article, le titulaire du droit de préemption propose également l'acquisition à la personne qui avait l'intention d'acquérir le bien, lorsque son nom était inscrit dans la déclaration mentionnée à l'article L. 213-2. » 
 
Les dispositions précitées obligent la collectivité publique dont la décision de préemption a été annulée par une décision juridictionnelle, dans l'hypothèse où elle est effectivement devenue propriétaire du bien préempté et si elle ne l'a pas entretemps déjà cédé, d'une part, à proposer l'acquisition du bien en priorité aux anciens propriétaires ou à leurs ayants cause universels ou à titre universel et, d'autre part, à s'abstenir de céder ledit bien à tout tiers.  
 
 Il appartient au juge administratif, saisi de conclusions en ce sens par l'ancien propriétaire ou par l'acquéreur évincé et après avoir mis en cause l'autre partie à la vente initialement projetée, d'exercer les pouvoirs qu'il tient des articles L. 911-1 et suivants du code de justice administrative afin d'ordonner, le cas échéant sous astreinte, les mesures qu'implique l'annulation, par le juge de l'excès de pouvoir, d'une décision de préemption, sous réserve de la compétence du juge judiciaire, en cas de désaccord sur le prix auquel l'acquisition du bien doit être proposée, pour fixer ce prix. A ce titre, il lui appartient, après avoir vérifié, au regard de l'ensemble des intérêts en présence, que le rétablissement de la situation initiale ne porte pas une atteinte excessive à l'intérêt général, de prescrire au titulaire du droit de préemption qui a acquis le bien illégalement préempté, s'il ne l'a pas entre-temps cédé à un tiers, de prendre toute mesure afin de mettre fin aux effets de la décision annulée et, en particulier, de  proposer à l'ancien propriétaire puis, le cas échéant, à l'acquéreur évincé d'acquérir le bien, à un prix visant à rétablir, sans enrichissement injustifié de l'une des parties, les conditions de la transaction à laquelle l'exercice du droit de préemption a fait obstacle. 
 
En l’espèce, il résulte de l’instruction que la propriété du bien a été transférée à la commune de Cergy le 7 novembre 2024, en vertu d’un acte de vente du même jour. Il ne résulte pas de l’instruction que le rétablissement de la situation initiale porterait une atteinte excessive à l’intérêt général, les opérations d’aménagement en vue de la réalisation du projet d’intérêt général porté par la ville de Cergy sur le terrain préempté n’ayant, à ce jour, pas encore débuté. Par suite, il y a lieu de prescrire à la commune de Cergy de s’abstenir de revendre à un tiers le bien illégalement préempté et de proposer son acquisition au propriétaire initial ou à défaut à l’acquéreur illégalement évincé, dans un délai de trois mois suivant la date de notification du présent jugement, à un prix visant à rétablir autant que possible, et sans enrichissement sans cause de l'une des parties, les conditions de la transaction à laquelle l'exercice du droit de préemption a fait obstacle. Dans les circonstances de l’espèce, il n’y a pas lieu en revanche d'assortir cette injonction d'une astreinte.  
 
 
Sur les frais liés au litige : 
 
Il y a lieu, dans les circonstances de l’espèce, de mettre à la charge de la commune de Cergy une somme de 1 500 euros à verser à la SAS Financière Stratégie et Développement au titre de l’article L. 761-1 du code justice administrative. En revanche, les dispositions de ce même article font obstacle à ce qu’il soit mis à la charge de la SAS Financière Stratégie et Développement, qui n’est pas la partie perdante dans la présente instance, le versement d’une somme au titre des frais exposés par la commune de Cergy et non compris dans les depens. 
 
 
 
 
 
 
D E C I D E : 
 
 
 
 
Article 1er La décision du 24 juin 2024 du maire de la commune de Cergy est annulée. 
 
 
Article 2 : Il est enjoint à la commune de Cergy de s’abstenir de revendre à un tiers le bien illégalement préempté et de proposer son acquisition au propriétaire initial ou à défaut à l’acquéreur illégalement évincé dans les conditions indiquées au point 17 ci-dessus, dans un délai de trois mois suivant la date de notification du présent jugement. 
 
 
Article 3 : La commune de Cergy versera à la SAS Financière Stratégie et Développement une somme de 1 500 euros au titre de l’article L. 761-1 du code de justice administrative. 
 
 
Article 4 : Le surplus des conclusions de la requête est rejeté. 
 
 
Article 5 : Les conclusions de la commune de Cergy présentées au titre de l’article L. 761-1 du code de justice administrative sont rejetées. 
 
 
 
 
Article 6 : Le présent jugement sera notifié à la SAS Financière Stratégie et Développement et à la commune de Cergy. 
 
 
 
Délibéré après l’audience 3 février 2026, à laquelle siégeaient : 
 
M. Bertoncini, président, 
Mme Cuisinier-Heissler, première conseillère, 
M. Templier, conseiller. 
 
 
Rendu public par mise à disposition au greffe le 3 mars 2026. 
 
 
La rapporteure, 
 
Signé 
 
 
S. Cuisinier-HeisslerLe président, 
 
Signé 
 
 
T. BertonciniLa greffière, 
 
 
Signé 
 
M. A... 
 
La République mande et ordonne au préfet du Val-d’Oise en ce qui le concerne ou à tous commissaires de justice à ce requis en ce qui concerne les voies de droit commun, contre les parties privées, de pourvoir à l'exécution de la présente décision.