TA44 · Tribunal Administratif de Nantes — 15 janvier 2025

Vu la procédure suivante : 
 Par une requête et un mémoire, enregistrés le 16 décembre 2024 et le 1er janvier 2025, la société Comuto SA, représentée par Me Penisson, demande au juge des référés : 
 1°) d'ordonner, sur le fondement des dispositions de l'article L. 521-1 du code de justice administrative, la suspension de l'exécution de la décision du 25 novembre 2024 par laquelle la présidente du conseil régional des Pays de la Loire a résilié la convention relative à l'attribution d'une aide financière aux covoitureurs ;  
 2°) d'ordonner la reprise provisoire des relations contractuelles avec la Région des Pays de la Loire dans le cadre de la convention à compter du 1er janvier 2025 ;  
 3°) de mettre à la charge de la Région des Pays de la Loire la somme de 5 000 euros en application de l'article L. 761-1 du code de justice administrative. 
 La société Comuto SA soutient que : 
 - sa requête est recevable dès lors que la convention relative à l'attribution d'une aide financière aux covoitureurs d'une durée de deux ans portant sur la période du 1er janvier 2024 au 31 décembre 2025 qu'elle a conclue avec la région, personne publique, et qui vise à mettre en œuvre une politique publique, est un contrat administratif ; elle est en conséquence recevable à demander la suspension de l'exécution de la décision de résiliation et la reprise provisoire des relations contractuelles ; la convention conclue porte sur l'exécution du service public du covoiturage s'agissant de la mise en œuvre d'une compétence de la région prévue aux articles L. 1231-1-1 et -3 5° du code des transports ; il ne s'agit pas d'une subvention telle que définie à l'article 9-1 de la loi du 12 avril 2000 relative aux droits des citoyens dans leurs relations avec les administrations dès lors qu'elle a été mise en place par la région dans le cadre de la loi du 24 décembre 2019 et que la convention prévoit, en son article 6, une commission versée aux opérateurs de covoiturage, qui constitue leur rémunération du service rendu ;   
 - aucune clause n'écarte l'indemnisation en cas de résiliation pour motif d'intérêt général ; elle évalue son manque à gagner pour 2025 à hauteur de 181 286,73 euros s'agissant de la seule convention avec la Région et à 162 989,32 euros complémentaires s'agissant de la perte des conventions avec les intercommunalités compétentes en matière de mobilité ;  
 - la condition d'urgence est satisfaite :  
 * elle subit une importante perte de chiffre d'affaires estimé pour 2025 à 643 851,95 euros ; la part de ce chiffre d'affaires sur l'ensemble de son activité représente actuellement 16,22 % ; la nécessaire réaffectation de son personnel, soit onze salariés, sur d'autres missions à très bref délai et dans le contexte économique actuel est préjudiciable ; les deux autres cocontractants sont également impactés ; seul le chiffre d'affaires de la plateforme BlablaCar Daily est à prendre en compte pour mesurer l'urgence ; son chiffre d'affaires est estimé au total à 3 699 627,93 euros en 2024 ;  
 * cette résiliation affecte les intérêts publics, tels que la transition écologique tant au niveau régional qu'au niveau des autres collectivités locales, qui devront à leur tour mettre un terme aux conventions d'incitation au covoiturage en cours qu'elle a pu conclure par ailleurs ; l'arrêt de cette politique publique en matière de mobilité durable a un impact sur les usagers du service public du covoiturage, notamment ceux à revenus modestes dans certaines zones rurales, qui pourraient être dans l'impossibilité de se rendre à leur lieu de travail et en conséquence perdre leur emploi ;  
 * enfin, les agents publics affectés à cette politique régionale devront être réaffectés à d'autres missions de nature éventuellement à leur faire perdre des revenus ;  
 - il existe un doute sérieux quant à la légalité de la décision attaquée :  
 * la Région n'est pas fondée à soutenir que le contrat de convention est caduc, dès lors que c'est elle qui a mis fin au contrat du fait de la non-inscription des crédits dans son budget ;  
 * il n'est pas établi que les signataires des décisions en litige du 25 novembre 2024 et de celle du 10 décembre 2024 disposaient d'une délégation de la présidente de la région lui permettant de la signer ; l'assemblée régionale, compte tenu de l'importance de cette politique publique en matière de transport durable et des enjeux financiers, aurait dû autoriser la résiliation de ce contrat ; il n'y a pas lieu de " danthonyser " ce moyen d'incompétence ;  
 * la décision de résiliation est entachée d'une erreur de fait dès lors que l'article 14 de la convention, mentionné dans le courrier, vise le cas de la résiliation pour faute après mise en demeure ou celui de la disparition de son bénéficiaire ; aucune faute ne lui est imputée ; elle n'a été destinataire d'aucune mise en demeure ;  
 * la modification des priorités financières d'une personne publique ne constitue pas un motif d'intérêt général permettant de résilier un contrat administratif ; en résiliant cette convention, la collectivité a opéré un choix politique et non budgétaire ; par ailleurs, la somme de 1 046 614,31 euros a été autorisée par la budget de la région pour 2024 au bénéfice de la société ; le rapport du budget primitif 2024 indique que le fond vert de l'Etat abonde au financement des projets en faveur des mobilités vertes, dont 1,3 millions d'euros est consacré au développement régional du co-voiturage de sorte que la collectivité régionale est en mesure de financer cette politique ; compte tenu de l'importance du budget régional affecté au transport et à la mobilité, de l'ordre de 451 millions d'euros en 2023, l'arrêt de l'aide au covoiturage constituerait une rupture d'égalité injustifiée entre tous les usagers des services de transports régionaux, notamment pour ceux situés en zone rurale et bénéficiant en priorité du covoiturage courte distance ; les collectivités intercommunales impliquées dans cette politique ont indiqué que compte tenu de l'arrêt de la convention elles ne seront pas en capacité de poursuivre leur partenariat avec elle, faute de pouvoir compenser le désinvestissement de la Région ; cette résiliation porte attient aux intérêts des usagers actuels ;  
 - la demande de reprise provisoire des relations contractuelles est fondée :   
 * c'est avec un préavis limité à un mois, reposant sur un motif doublement erroné, malgré la tentative d'échange amiable de la requérante, que la Région a mis fin à une politique volontariste et engagée en matière de mobilité durable existante depuis plusieurs années et dont le bilan positif n'est pas contestable pour les usagers de ce service public et impactant la politique de mobilité d'autres collectivités locales. 
 Par un mémoire en défense, enregistré le 30 décembre 2024, la Région des Pays de la Loire, représentée par Me Marchand, conclut au rejet de la requête et demande en outre qu'une somme de 3 000 euros soit mise à la charge de la société Comuto SA. 
 Elle soutient que :  
 - la requête est irrecevable dès lors que la décision en litige vise à mettre fin au bénéfice d'une subvention et ne porte pas sur la résiliation d'un contrat ; les conclusions visant à obtenir la reprise des relations contractuelles sont en conséquence également irrecevables ;  
 - la condition d'urgence n'est pas remplie :  
 * la société requérante ne justifie pas de décisions prises par les différents acteurs intercommunaux et les entreprises locales de mettre fin à tout accompagnement financier au covoiturage suite à la non-reconduction du dispositif régional ; dans ces conditions, ne peut être pris en compte, au titre des répercutions financières de la décision litigieuse sur la société requérante, que le non-versement de la somme de 262 500 euros directement liée à l'arrêt de la convention régionale ;  
 * la société Comuto SA ne justifie pas du montant total de son chiffre d'affaires ; agissant sous l'enseigne commerciale " BlaBlaCar " elle dispose d'un chiffre d'affaires pour l'année 2023 de 253 millions d'euros, soit 29 % de plus que l'année précédente ; la perte d'une subvention de 262 500 euros représente ainsi 0,1 % de son chiffre d'affaires, et ne saurait par conséquent mettre en péril sa pérennité économique ; 
 * la société requérante, dont les effectifs sont compris, selon les données disponibles, entre 250 et 499 salariés, ne justifie pas que le seul arrêt de versement de la participation régionale conduirait à réaffecter les 11 salariés affectés au suivi de cette mission au sein de cette société, que ces salariés seraient tous affectés à temps complet sur cette mission, et qu'elle ne serait pas en mesure de procéder au reclassement de ces salariés sur d'autres fonctions ; 
 * elle ne peut justifier d'une situation d'urgence en se fondant sur les pertes de chiffres d'affaires subis par les autres opérateurs de services de covoiturage  
 * le covoiturage ne constitue pas un service public mais uniquement une pratique de mobilité que la Région entend soutenir par plusieurs dispositifs, parmi lesquels un soutien financier versé aux conducteurs pratiquant le covoiturage et aux opérateurs de services de covoiturage ; il s'agit d'un dispositif facultatif, non obligatoire pour la Région conformément à l'article L. 1231-15 du code des transports ; il n'est pas établi que la cessation du dispositif d'aide facultatif prévu par la convention confiée aux opérateurs de services de covoiturage entraine l'arrêt de la pratique du covoiturage sur le territoire ligérien et menace l'emploi et les ressources financières des services de covoiturage ;  
 * la décision en litige n'emporte qu'un impact limité sur l'emploi public régional, aucun agent régional n'étant exclusivement affecté à la mission régionale du covoiturage ;  
 * la société requérante ne pouvait ignorer que la poursuite de l'exécution de la convention confiée par la Région était subordonnée à l'adoption des crédits correspondants pour l'année 2025, comme cela est indiqué dans l'article 3 de la convention ; elle ne peut prétendre à un droit acquis au maintien de la participation financière de la Région, laquelle, s'agissant d'une subvention pluriannuelle, est subordonnée au vote des crédits correspondants par son assemblée délibérante ; 
 - aucun des moyens soulevés par la société Comuto SA, n'est propre à créer un doute sérieux quant à la légalité de la décision attaquée :  
 * il est justifié de la compétence du signataire de la décision en litige ; la décision de non reconduction étant prévue par la convention de subvention, dont elle constitue une simple application, elle ne nécessite pas le vote d'une délibération de l'assemblée délibérante de la Région ;  
 * l'erreur de fait est inexistante dès lors que la Région a adressé un deuxième courrier le 10 décembre 2024 à la société requérante faisant état à la caducité de la convention prévue à l'article 3 alinéa 4 de celle-ci et corrigeant l'erreur d'article affectant la décision du 25 novembre 2024 ;  
 * le moyen tiré de l'absence de motif d'intérêt général fondant la décision entreprise est inopérant ; la décision en litige, qui fait état de la caducité de la convention, ne constitue pas une résiliation anticipée de la convention de subvention mais vise uniquement à constater que, faute d'inscription des crédits de paiement dans le budget de la région pour l'année 2025, l'exécution de l'opération en cause ne pourra être reconduite ; la société Comuto a bien été informée, avant le 30 novembre 2024, de la non reconduction du dispositif d'aide pour l'année 2025 ; 
 * à supposer le moyen opérant, des difficultés budgétaires constituent un motif d'intérêt général autorisant une collectivité à mettre un terme anticipé à l'exécution d'un contrat ; il en est de même en matière de non-reconduction d'une subvention pour des motifs budgétaires ; afin de préserver ses équilibres budgétaires et limiter le recours à l'emprunt, la Région des Pays de la Loire a été contrainte d'adopter, le 20 décembre 2024, un budget primitif pour l'année 2025 intégrant un plan d'économies conséquent ; le budget en fonctionnement consacré aux mobilités est ainsi passé de 451 millions d'euros en 2024 à 445 millions pour l'année 2025, cet effort n'étant pas limité à seule politique de soutien au covoiturage mais à l'intégralité de la politique de transport régional ;  
 * la société Comuto ne peut utilement soutenir que la non-reconduction du dispositif régional d'incitation Covoiturage Pays de la Loire porterait atteinte aux usagers du service ou constituerait une rupture d'égalité entre les usagers des services de transports régionaux, le covoiturage ne constituant pas un service public 
 Vu : 
 - les pièces du dossier ; 
 - la requête enregistrée le 16 décembre 2024 sous le numéro 2419807 par laquelle la société Comuto SA demande l'annulation de la décision attaquée. 
 Vu : 
 - le code général des collectivités territoriales ; 
 - le code des transports ;  
 - le code de justice administrative. 
 Le président du tribunal a désigné Mme Allio-Rousseau, vice-présidente, pour statuer sur les demandes de référé en application de l'article L. 511-2 du code de justice administrative. 
 Les parties ont été régulièrement averties du jour de l'audience. 
 Ont été entendus au cours de l'audience publique du 2 janvier 2025 à 14 heures :  
 - le rapport de Mme Allio-Rousseau, juge des référés,  
 - les observations de Me Pellisson, avocate de la société Comuto SA, qui renonce à la barre au moyen fondé sur l'erreur de fait, et qui insiste sur l'urgence à suspendre la décision de résiliation et sur les moyens susceptibles de fonder l'annulation de la décision en litige, notamment le moyen fondé sur l'incompétence du signataire de la décision attaquée ;  
 - les observations de Me Angibaud substituant Me Marchand représentant la Région des Pays de la Loire, qui développe les moyens de son mémoire en défense. 
 A l'issue de l'issue de l'audience, il a été demandé à la société Comuto SA de fournir au juge des référés des données relatives à la part du covoiturage géré par la plateforme BlablaCar Daily dans son chiffre d'affaires. La clôture d'instruction a été reportée au 3 janvier à 15 heures. 
 Par un mémoire, enregistré le 3 janvier 2024, la société Comuto SA maintient ses conclusions à fin de reprise provisoire des relations contractuelles et produit les pièces demandées. 
 Par un mémoire, enregistré le 3 janvier 2024 (non communiqué), la Région des Pays de la Loire conclut au rejet par les mêmes moyens.  
 Considérant ce qui suit :  
 1. La société Comuto SA et la Région des Pays de la Loire ont conclu une convention, prenant effet au 1er janvier 2024, relative à l'attribution d'une aide financière aux covoitureurs d'une durée de deux ans portant sur la période du 1er janvier 2024 au 31 décembre 2025. Par un courrier du 25 novembre 2024, complété par un courrier du 10 décembre 2024, les autorités régionales ont informé la société Comuto SA de la non reconduction du dispositif régional d'incitation au covoiturage au titre de l'année 2025, en raison de contraintes budgétaires. La société Comuto SA demande au juge des référés, sur le fondement de l'article L. 521-1 du code de justice administrative, de suspendre l'exécution de la décision du 25 novembre 2024 et la reprise des relations contractuelles. 
 Sur les conclusions aux fins de suspension : 
 2. Aux termes du premier alinéa de l'article L. 521-1 du code de justice administrative : " Quand une décision administrative, même de rejet, fait l'objet d'une requête en annulation ou en réformation, le juge des référés, saisi d'une demande en ce sens, peut ordonner la suspension de l'exécution de cette décision, ou de certains de ses effets, lorsque l'urgence le justifie et qu'il est fait état d'un moyen propre à créer, en l'état de l'instruction, un doute sérieux quant à la légalité de la décision ". 
 3. Le juge du contrat, saisi par une partie d'un litige relatif à une mesure d'exécution d'un contrat, peut seulement, en principe, rechercher si cette mesure est intervenue dans des conditions de nature à ouvrir droit à indemnité. Toutefois, une partie à un contrat administratif peut, eu égard à la portée d'une telle mesure d'exécution, former devant le juge du contrat un recours de plein contentieux contestant la validité de la résiliation de ce contrat et tendant à la reprise des relations contractuelles. Elle doit exercer ce recours, y compris si le contrat en cause est relatif à des travaux publics, dans un délai de deux mois à compter de la date à laquelle elle a été informée de la mesure de résiliation. De telles conclusions peuvent être assorties d'une demande tendant, sur le fondement des dispositions de l'article L. 521-1 du code de justice administrative, à la suspension de l'exécution de la résiliation, afin que les relations contractuelles soient provisoirement reprises. 
 4. Dans ce dernier cas, il incombe en premier lieu au juge des référés, après avoir vérifié que l'exécution du contrat n'est pas devenue sans objet, de prendre en compte, pour apprécier la condition d'urgence, d'une part les atteintes graves et immédiates que la résiliation litigieuse est susceptible de porter à un intérêt public ou aux intérêts du requérant, notamment à la situation financière de ce dernier ou à l'exercice même de son activité, d'autre part l'intérêt général ou l'intérêt de tiers, notamment du titulaire d'un nouveau contrat dont la conclusion aurait été rendue nécessaire par la résiliation litigieuse, qui peut s'attacher à l'exécution immédiate de la mesure de résiliation.  
 5. Il résulte de l'instruction que la perte de chiffre d'affaires hors taxes résultant de la non-reconduction de la convention conclue avec la Région des Pays de la Loire représente moins de 2 % du chiffre d'affaires de la société requérante en 2024, lié à son activité de covoiturage en France, exercé au moyen de deux plateformes dénommées Blablacar et Blablacar Daily, qui ne sont pas des sociétés distinctes de la société Comuto SA. Il ne résulte pas par ailleurs de l'instruction que l'arrêt du dispositif régional d'incitation au covoiturage met en péril le fonctionnement de la plateforme de covoiturage dédiée et l'exécution des conventions d'accompagnement conclues par la société requérante avec dix-huit autorités intercommunales organisatrices de la mobilité et quarante sociétés, la société Comuto SA justifiant uniquement de l'arrêt de trois contrats avec les collectivités compte tenu de la décision de l'autorité régionale tout en soulignant que six autres collectivités ont décidé de maintenir le dispositif d'incitation sans abondement supplémentaire. En outre, contrairement à ce que soutient la société requérante, il n'y a pas lieu de prendre en compte, pour mesurer les effets immédiats de cette mesure de résiliation, ses effets sur l'activité des deux autres sociétés avec lesquelles la Région des Pays de la Loire a également conclu des conventions d'incitation au covoiturage. Enfin, il n'est pas justifié que les emplois des onze salariés de la société Comuto SA, spécialement affectés à l'activité de promotion du covoiturage au sein de la plateforme Blablacar Daily, seront nécessairement impactés par l'arrêt de l'exécution de la convention. Il en résulte que la société Comuto SA ne justifie pas ainsi d'une atteinte grave et immédiate à ses intérêts, et, par suite, de l'urgence à ordonner la reprise des relations contractuelles. 
 6. Il résulte de ce qui précède que, sans qu'il soit besoin d'examiner les moyens relatifs à la validité de la mesure de résiliation et d'examiner la fin de non-recevoir opposée en défense, les conclusions présentées par la société Comuto SA au titre de l'article L. 521-1 du code de justice administrative doivent être rejetées. 
 Sur les frais d'instance :  
 7. Dans les circonstances de l'espèce, il y a lieu de faire application des dispositions de l'article L. 761-1 du code de justice administrative et de mettre à la charge de la société Comuto SA une somme de 1 000 euros à verser à ce titre à la Région des Pays de la Loire. En revanche, ces mêmes dispositions font obstacle à ce qu'une somme soit mise à la charge de la Région des Pays de la Loire, qui n'a pas, dans la présente instance, la qualité de partie perdante. 
 O R D O N N E : 
 Article 1er : La requête de Comuto SA est rejetée. 
 Article 2 : La société Comuto SA versera à la Région des Pays de la Loire la somme de 1 000 euros (mille euros) au titre des dispositions de l'article L. 761-1 du code de justice administrative.  
 Article 3 : La présente ordonnance sera notifiée à la société Comuto SA et à la Région des Pays de la Loire. 
 Fait à Nantes, le 15 janvier 2025. 
 La juge des référés, 
 M.-P. ALLIO-ROUSSEAU  
 La greffière, 
 M. ALa République mande et ordonne au préfet des Pays-de-la-Loire en ce qui le concerne ou à tous commissaires de justice à ce requis en ce qui concerne les voies de droit commun contre les parties privées, de pourvoir à l'exécution de la présente décision. 
 Pour expédition conforme, 
 La greffière,