TA44 · Tribunal Administratif de Nantes — 14 janvier 2025

Vu la procédure suivante : 
 Par une requête enregistrée le 23 décembre 2024, M. A B, représenté par Me Le Noay, demande au juge des référés : 
 1°) d'ordonner, sur le fondement des dispositions de l'article L. 521-1 du code de justice administrative, la suspension de l'exécution de l'arrêté du 19 mars 2024 du préfet de la Loire-Atlantique, déclarant d'utilité publique les opérations d'aménagement de la zone d'aménagement concerté (ZAC) Montagne Plus sur la commune de La Montagne, et celle de la décision du 6 juin 2024 portant rejet de son recours gracieux ; 
 2°) de mettre à la charge de l'Etat la somme de 3 000 euros en application de l'article L. 761-1 du code de justice administrative. 
 Il soutient que : 
 - la condition d'urgence est satisfaite dès lors qu'elle est en l'espèce présumée au regard du caractère difficilement réversible des travaux autorisés. Il s'est vu notifier l'arrêté préfectoral du 7 novembre 2024 portant autorisation de pénétrer notamment sur la parcelle AL 37, située sur le territoire de la commune de La Montagne, dont il est le propriétaire. L'autorisation de pénétrer sur les parcelles comme la réception d'un mémoire en offre indiquant explicitement que l'arrêté de cessibilité et l'ordonnance d'expropriation sont à présent " imminents " portent une atteinte grave et immédiate à ses intérêts propres. 
 - il existe un doute sérieux quant à la légalité des décisions contestées :  
 * la délibération du 22 janvier 2021 de Nantes Métropole est entachée d'incompétence, de sorte que le préfet n'a pas été régulièrement saisi. C'est au service départemental d'incendie et de secours (SDIS) qu'il appartenait, le cas échéant, de saisir le préfet ; 
 * la compétence de leur signataire n'est pas démontrée ; 
 * le dossier soumis à l'enquête publique est entaché d'irrégularités : 
 + méconnaissance de l'article R. 112-4 du code de l'expropriation pour cause d'utilité publique : la nature de l'opération devant être réalisée dans la tranche nord n'est pas présentée dans le dossier d'enquête publique. A la date de l'enquête publique, seule une orientation vague de réaliser des constructions à destination d'habitat est présentée. La mise en œuvre de cette opération, dont la faisabilité n'a pas encore été établie, est seulement éventuelle. La nature des constructions envisagées, les équipements publics devant accompagner les constructions et le planning de réalisation ne sont pas déterminés. De plus, il n'existe aucune circonstance particulière qui aurait empêché les personnes publiques compétentes de définir un programme plus précis ; 
 + l'étude d'impact est insuffisante. Le sort des cinq casernes existantes n'est pas évoqué et le dossier ne comporte pas d'étude de faisabilité sur le potentiel de développement en énergies renouvelables de la zone ; 
 * il apparait que le commissaire enquêteur n'a pas procédé de manière régulière à l'analyse des observations et que cela a affecté la comparaison des avantages et inconvénients ; 
 * l'opération ne présente pas un caractère d'utilité publique : il n'est pas établi qu'il n'existerait pas un site présentant plus d'avantages pour l'implantation du centre d'incendie et de secours (CIS), notamment sur le territoire des communes de Brains et du Pellerin. Il y a suffisamment d'éléments convergents dans le dossier pour considérer que l'installation du CIS aurait pu être effectuée sur le territoire de la commune du Pellerin sans recourir à l'expropriation. Le périmètre de la DUP intègre 7,3 hectares de surface destinée à la compensation, alors qu'une aire de 20 800 m2 était suffisante. Il apparait que les inconvénients excèdent les avantages. L'opération comporte une atteinte aux zones humides, porte une atteinte disproportionnée au droit de propriété et se traduit par le délaissement de constructions non réaffectées. 
 Par un mémoire en défense et des pièces, enregistrés le 7 janvier 2025, le préfet de la Loire-Atlantique conclut au rejet de la requête. 
 Il soutient que :  
 - la condition d'urgence n'est pas remplie :   
 * la décision litigieuse poursuit un objectif d'intérêt général, à savoir de secours à la personne, à travers la création d'un nouveau centre d'incendie et de secours, de compensation des atteintes à la biodiversité et de création de logements sociaux pour répondre aux obligations de la loi SRU ; 
 * au regard de l'impact extrêmement mesuré des conséquences de l'exécution de son arrêté de DUP sur la parcelle propriété du requérant, la gravité de l'atteinte aux intérêts privés de ce dernier n'est pas établie en l'espèce. Le terrain dont M. B est propriétaire est un terrain agricole, situé sur la parcelle cadastrée section AL 37 qui est prévue comme site de compensation du projet de ZAC. Ainsi, la cartographie des mesures environnementales établie au sein de la synthèse des mesures environnementales annexée à son arrêté portant déclaration d'utilité publique du 19 mars 2024 montre que le terrain du requérant fera l'objet d'une plantation de haies ; il est donc certain que ce terrain ne pourra être vendu par l'expropriant dans la mesure où il est nécessaire à ce dernier pour le respect des mesures environnementales auquel il s'est engagé. Par ailleurs, ce terrain ne fera l'objet d'aucune construction en vertu même de l'objectif de compensation environnementale pour lequel une démarche d'acquisition, le cas échéant par voie d'expropriation, est engagée. Dès lors, quand bien même la prise en possession du bien par l'expropriant serait imminente, le maintien de l'exécution de son arrêté de déclaration d'utilité publique ne préjudicie en rien de manière grave et immédiate aux intérêts du requérant. 
 - aucun des moyens soulevés n'est propre à créer un doute sérieux quant à la légalité des décisions attaquées :  
 * si le requérant considère que Nantes métropole était incompétente pour solliciter le préfet, ce moyen est inopérant dans la mesure où Nantes métropole n'agit pas ici dans le cadre de sa compétence " d) Services d'incendie et de secours, dans les conditions fixées au chapitre IV du titre II du livre IV de la première partie du présent code ; " de l'article L. 5217-2 du code général des collectivités territoriales, mais dans le cadre de sa compétence " d'aménagement de l'espace métropolitain " qui comprend la " définition, création et réalisation d'opérations d'aménagement d'intérêt métropolitain mentionnées à l'article L. 300-1 du code de l'urbanisme " ; Nantes métropole a ainsi, par délibération du 11 octobre 2002, déclaré d'intérêt communautaire l'opération d'aménagement de la ZAC Montagne Plus. Nantes métropole était donc tout à fait compétente pour demander seule à ses services la prescription d'une enquête publique pour le projet d'aménagement de la ZAC Montagne Plus. 
 * sur les prétendues irrégularités du dossier soumis à enquête publique : 
 + sur la composition du dossier au regard des dispositions de l'article R. 122-4 du code de l'environnement : le tribunal constatera au regard des pièces du dossier que la bonne information du public a bien été garantie. Un tel moyen tiré d'un vice de procédure étant en tout état de cause régularisable par le juge du fond, il fait obstacle au stade du référé à la reconnaissance d'un doute sérieux sur la légalité d'un arrêté de DUP ; 
 + sur le caractère suffisant de l'étude d'impact : si le requérant soutient que l'étude d'impact méconnaît les dispositions des points II 5°) et VII 1°) de l'article R 122-5 du code de l'environnement, en ce qu'elle n'aborde pas le sort des casernes existantes et ne comporte pas d'étude de faisabilité sur le potentiel de développement en énergie renouvelable de la zone, sa décision de déclarer d'utilité publique le projet critiqué, compte tenu du double intérêt public à doter le territoire d'un nouveau CIS pour mieux répondre aux besoins de la population et de création de logements en mixité sociale pour répondre aux obligations de la loi SRU, n'a nullement été influencée par ces deux points ; 
 + sur la régularité du rapport et des conclusions du commissaire enquêteur : le commissaire enquêteur a clairement répondu et sans aucune ambiguïté aux exigences de la jurisprudence tenant à " indiquer au moins sommairement, en donnant son avis personnel, les raisons qui déterminent le sens de cet avis " ; 
 * sur la prétendue possibilité de réaliser l'opération sans recourir à l'expropriation : le recours à l'expropriation est nécessaire pour respecter les obligations fixées par le code de l'environnement dès lors que le CIS ne peut être implanté que dans la zone humide, en proximité de l'échangeur de la Montagne ; 
 * sur les inconvénients prétendument excessifs de l'opération au regard de ses avantages : au regard des pièces du dossier, la mise en œuvre de la théorie du bilan coût-avantage fait ressortir, contrairement aux dires du requérant, les avantages de l'opération au bénéfice de la population des cinq communes de Bouguenais, Bouaye, Le Pellerin, La Montagne et Brains. Les avantages opérationnels du nouveau CIS ont été largement démontrés dans le dossier soumis à enquête : modernisation et adaptation des installations à l'augmentation des besoins de la population, mutualisation des moyens humain et matériel permettant la mise en place d'un système de garde en lieu et place du système d'astreinte lequel nécessite d'ajouter le temps de trajet des pompiers volontaires de leur lieu de travail à la caserne pour décompter le temps d'intervention. Quant aux inconvénients avancés, ils ne sont que conjectures. 
 Par un mémoire en défense, enregistré le 7 janvier 2025, la Société anonyme d'économie mixte LOIRE-ATLANTIQUE DEVELOPPEMENT SELA, représentée par Me Vendé, conclut au rejet de la requête et à ce que soit mise à la charge du requérant la somme de 2 500 euros en application des dispositions de l'article L. 761-1 du code de justice administrative. 
 Elle soutient que : 
 - la condition d'urgence n'est pas remplie : 
 * concernant la supposée intervention d'une situation irréversible justifiant l'urgence, il convient de constater que l'objet de l'expropriation des parcelles, notamment la parcelle AL 37, est de pérenniser les espaces agricoles et naturels, dans le cadre d'une démarche ERC (" Eviter, Réduire, Compenser "). Par suite, la vocation agricole du terrain expropriée étant obligatoirement sauvegardée, aucun aménagement irréversible ne sera réalisé sur cette parcelle, laquelle est classée en zone agricole durable. La restitution de la parcelle expropriée " en l'état " au requérant sera donc non seulement possible, mais garantie du fait de sa vocation. L'expropriation n'a donc aucun caractère ou effet irréversible ; 
 * la circonstance que le requérant se serait vu notifier un mémoire en offre en vue de lui proposer une indemnisation pour l'expropriation n'est pas de nature à qualifier la survenue imminente d'une situation difficilement réversible ; 
 - aucun des moyens soulevés n'est propre à créer un doute sérieux quant à la légalité des décisions attaquées :  
 * sur la supposée saisine irrégulière du préfet par Nantes Métropole : c'est en qualité d'aménageur de la ZAC et expropriant que Nantes Métropole a régulièrement saisi le préfet en vue de l'organisation de l'enquête publique ; 
 * sur le moyen tiré de la méconnaissance de l'article R. 112-4 du code de l'expropriation pour cause d'utilité publique : en l'espèce, le dossier d'enquête publique précise bien la nature des constructions réalisées dans la tranche nord de la ZAC, à savoir la réalisation de constructions à destination d'habitation, avec un nombre défini de logements consacrés au logement social, ainsi que l'emprise foncière nécessaire à la réalisation de l'opération, à savoir 7000 m2 ; 
 - sur le moyen tiré de la supposée insuffisance de l'étude d'impact : le dossier a été établi en conformité avec les dispositions des articles R. 122-5 du code de l'environnement et L. 300-1-1 du code de l'urbanisme ; 
 - sur les supposées irrégularités du rapport et des conclusions du commissaire enquêteur : contrairement à ce qui est soutenu par le requérant, le commissaire-enquêteur a bien procédé à l'analyse des observations présentées par le public lors de la phase d'enquête publique, sans en détacher l'expression réelle. Il a pu régulièrement se fonder sur ces observations pour prononcer son avis ; 
 - sur le moyen tiré de la possibilité de réaliser l'opération sans recourir à l'expropriation : contrairement à ce que prétend le requérant, il est établi dans le dossier d'étude d'impact que l'implantation du CIS au regard de la protection de l'environnement dans la commune de La Montagne présente plus d'avantages que d'autres sites d'implantation. Au regard des conclusions de l'enquête parcellaire et de la nécessité de réaliser des mesures de compensation pour les zones humides et la biodiversité, il était nécessaire de recourir à l'expropriation ; 
 - sur le moyen tiré des inconvénients excessifs de l'opération au regard de ses avantages : il ressort des pièces du dossier que les avantages et la nécessité de réaliser le projet permettent de justifier le recours à l'expropriation. Concernant les inconvénients allégués, là encore, le requérant se borne à soutenir que l'opération porterait atteinte aux zones humides, au droit de propriété et que l'opération se traduirait par le délaissement de constructions non réaffectées. Il est patent que le bilan du projet est positif, ce qui est de nature à établir son utilité publique. 
 La requête a été communiquée à la commune de La Montagne, laquelle n'a pas produit à l'instance. 
 Un mémoire en réplique, présenté pour M. B, a été enregistré le 7 janvier 2025. 
 Le requérant conclut aux mêmes fins que dans sa requête et soutient en outre que : 
 - s'agissant de l'urgence : l'entreprise en défense a elle-même indiqué dans son mémoire en offre le caractère imminent de l'arrêté de cessibilité et de l'ordonnance d'expropriation ; l'arrêté en litige fait également état de la création d'une mare sur sa parcelle et celles avoisinantes, de sorte que la gravité de l'atteinte à ses intérêts propres est manifeste ; 
 - s'agissant des moyens :  
 * c'est à tort que l'entreprise en défense fait valoir que le degré de précision de l'opération devant être réalisée dans la tranche nord est conforme à l'article R. 112-4 du code de l'expropriation ; la consistance de ce projet n'y est définie que de manière sommaire et la maîtrise foncière ne saurait justifier une description plus précise du projet dans l'étude d'impact puisque la société est déjà propriétaire de la parcelle AE99. L'étude capacitaire réalisée après la tenue de l'enquête publique permet également de s'en convaincre ; 
 * c'est à tort que les défendeurs affirment que l'étude d'impact n'avait pas à évoquer le devenir des cinq casernes existantes dès lors qu'elles échappent à la compétence de l'expropriant Nantes Métropole. Conformément à l'article L. 122-1 du code de l'environnement, le " projet " doit être appréhendé dans son ensemble, en cas de multiplicité de maîtres d'ouvrage. Or en l'espèce, le devenir de ces cinq casernes ne s'entend que parce qu'il est envisagé la création du nouveau centre d'incendie et de secours dans la ZAC. 
 Vu : 
 - les pièces du dossier ; 
 - la requête en annulation des décisions attaquées. 
 Vu : 
 - le code de l'environnement ; 
 - le code de l'urbanisme ; 
 - le code général des collectivités territoriales ; 
 - le code de l'expropriation pour cause d'utilité publique ; 
 - le code de justice administrative. 
 Le président du tribunal a désigné M. Bouchardon, premier conseiller, pour statuer sur les demandes de référé en application de l'article L. 511-2 du code de justice administrative. 
 Les parties ont été régulièrement averties du jour de l'audience. 
 Ont été entendus au cours de l'audience publique du 8 janvier 2025 à 9h30 :  
 - le rapport de M. Bouchardon, juge des référés,  
 - les observations de Me Le Noay, représentant M. B, en présence de ce dernier. Sur l'urgence, Me Le Noay soutient qu'il convient de ne pas minimiser la présence de la mare, laquelle sera implantée en partie sur la parcelle du requérant, ce qui est de nature à porter atteinte à ses intérêts propres. S'agissant des moyens, il insiste particulièrement sur les irrégularités du dossier soumis à l'enquête publique, notamment l'absence de détermination de la nature des constructions envisagées, des équipements publics devant accompagner les constructions et le planning de réalisation, en s'appuyant sur l'étude capacitaire réalisée après la tenue de l'enquête publique, ainsi que sur l'insuffisance de l'étude d'impact au regard de l'avis rendu par l'autorité environnementale et l'absence de prise en compte de sites alternatifs ; 
 - celles de la représentante du préfet de la Loire-Atlantique, qui ne nie pas l'impact du projet sur les zones humides mais met en exergue, au titre de la balance, l'intérêt général porté par le projet litigieux au regard de l'impact extrêmement mesuré des conséquences de l'exécution de son arrêté sur la parcelle du requérant. Elle fait en outre valoir l'objectif poursuivi par le SDIS en matière de mise en place d'un système de garde au lieu des astreintes traditionnelles des pompiers, qui ne trouve place que dans le projet litigieux, aucun site alternatif ne remplissant les conditions garanties par le site de la Montagne, au regard notamment de sa proximité avec un échangeur routier ;  
 - et celles de Me Vendé, avocat de la société anonyme d'économie mixte LOIRE-ATLANTIQUE DEVELOPPEMENT SELA, qui, sur l'urgence, fait valoir que le juge de l'expropriation n'a pas encore à ce stade été saisi. Il répond par ailleurs sur le fond aux arguments développés par le requérant 
 La clôture de l'instruction a été prononcée à l'issue de l'audience. 
 Considérant ce qui suit : 
 1. Par un arrêté du 19 mars 2024, le préfet de la Loire-Atlantique a déclaré d'utilité publique les opérations d'aménagement de la zone d'aménagement concerté (ZAC) Montagne Plus sur la commune de La Montagne, visant à la construction d'un centre d'incendie et de secours et la mise en oeuvre d'un projet d'habitat promouvant la mixité sociale, dont la réalisation a été confiée à la société anonyme d'économie mixte LOIRE-ATLANTIQUE DEVELOPPEMENT SELA. Propriétaire de l'une des parcelles situées dans l'emprise de la DUP au titre des mesures compensatoires environnementales, M. B demande au juge des référés, saisi sur le fondement des dispositions de l'article L. 521-1 du code de justice administrative, d'ordonner la suspension de l'exécution de l'arrêté du 19 mars 2024 du préfet de la Loire-Atlantique, ainsi que celle de la décision du 6 juin 2024 portant rejet de son recours gracieux. 
 Sur les conclusions présentées au titre de l'article L. 521-1 du code de justice administrative : 
 2. Aux termes de l'article L. 521-1 du code de justice administrative : " Quand une décision administrative, même de rejet, fait l'objet d'une requête en annulation ou en réformation, le juge des référés, saisi d'une demande en ce sens, peut ordonner la suspension de l'exécution de cette décision, ou de certains de ses effets, lorsque l'urgence le justifie et qu'il est fait état d'un moyen propre à créer, en l'état de l'instruction, un doute sérieux quant à la légalité de la décision () ".  
 3. Aucun des moyens invoqués par M. B, tels qu'énoncés dans les visas de cette ordonnance, ne paraît, en l'état de l'instruction, de nature à faire naître un doute sérieux quant à la légalité des décisions en litige. Dès lors, sans qu'il soit besoin de se prononcer sur l'urgence, l'une des deux conditions posées par l'article L. 521-1 précité du code de justice administrative n'étant pas remplie, il y a lieu de rejeter les conclusions à fin de suspension de M. B. 
 Sur les conclusions relatives aux frais d'instance : 
 4. Les dispositions de l'article L. 761-1 du code de justice administrative font obstacle à ce que soit mise à la charge de l'Etat, qui n'est pas la partie perdante dans la présente instance, la somme que demande M. B au titre des frais exposés et non compris dans les dépens. Il n'y a pas lieu, dans les circonstances de l'espèce, de faire application de ces dispositions et de mettre à la charge de M. B le versement d'une somme à la société anonyme d'économie mixte LOIRE-ATLANTIQUE DEVELOPPEMENT SELA au titre des frais exposés par elle et non compris dans les dépens. 
 O R D O N N E : 
 Article 1er : La requête de M. B est rejetée. 
 Article 2 : Les conclusions présentées par la société anonyme d'économie mixte LOIRE-ATLANTIQUE DEVELOPPEMENT SELA au titre des dispositions de l'article L. 761-1 du code de justice administrative sont rejetées. 
 Article 3 : La présente ordonnance sera notifiée à M. A B, au préfet de la Loire-Atlantique, à la société anonyme d'économie mixte LOIRE-ATLANTIQUE DEVELOPPEMENT SELA et à la commune de La Montagne. 
 Fait à Nantes, le 14 janvier 2025. 
 Le juge des référés, 
 L. Bouchardon 
 La greffière, 
 J. DionisLa République mande et ordonne au préfet de la Loire-Atlantique en ce qui le concerne ou à tous commissaires de justice à ce requis en ce qui concerne les voies de droit commun contre les parties privées, de pourvoir à l'exécution de la présente décision. 
 Pour expédition conforme, 
 La greffière,