TA75 · 4e Section - 3e Chambre — 18 novembre 2025

Vu la procédure suivante : 
 
Par une requête enregistrée le 29 octobre 2024 et un mémoire complémentaire enregistré le 18 décembre 2024, Mme C... B..., représentée par Me Ory, demande au tribunal :  
 
1°) d’annuler l’arrêté du 3 octobre 2024 par lequel le ministre de l’économie et des finances et le ministre de l’intérieur ont ordonné une mesure de gel des fonds qu’elle détient pour une durée de six mois ;  
 
2°) de mettre à la charge de l’Etat la somme de 2 000 euros à verser à son conseil au titre de l’article L. 761-1 du code de justice administrative. 
 
Elle soutient que : 
- la décision attaquée méconnaît les dispositions de l’article L. 212-1 du code des relations entre le public et l’administration ; 
-  les dispositions sur lesquelles se fonde la décision sont inconstitutionnelles ;   
-  la mesure est disproportionnée ; 
- la décision méconnaît les dispositions de l’article L. 562-2 du Code monétaire et financier. 
 
 
Par un mémoire en défense, enregistré le 1er août 2025, le ministre d’Etat, ministre de l’intérieur conclut au rejet de la requête.  
 
Il fait valoir que les moyens de la requête ne sont pas fondés. 
 
 Par un mémoire distinct, enregistré le 18 décembre 2024, Mme B... a soulevé une question prioritaire de constitutionnalité tendant à faire constater que les dispositions de l’article L. 562-2 du code monétaire et financier, introduites par l’ordonnance n° 2016-1575 du 24 novembre 2016, sont, d’une part, entachées d’incompétence négative dans des conditions affectant le droit à un recours effectif en ce qu’elles n’imposent pas de délai au Tribunal administratif de Paris pour l’examen des recours dirigés contre les mesures de gel des avoirs, et, d’autre part, portent une atteinte disproportionnée au droit de propriété en ce qu’elles permettent de renouveler ces mesures sans avoir à démontrer la survenance d’éléments nouveaux et de manière illimitée. 
 
 
Par une ordonnance du 25 juin 2025, la clôture de l’instruction a été fixée au 26 août 2025. 
 
Vu les autres pièces du dossier. 
 
Vu : 
- la Constitution, notamment son article 61-1 ; 
- l’ordonnance n° 58-1067 du 7 novembre 1958 ; 
- l’ordonnance n° 2022-307 du 2 mars 2022 ; 
- la convention européenne de sauvegarde des droits de l’homme et des libertés fondamentales ; 
- le règlement (CE) n° 2580/2001 du Conseil du 27 décembre 2001 ; 
- la position commune 2001/931/PESC du Conseil du 27 décembre 2001 ; 
- le code monétaire et financier ; 
- le code des relations entre le public et l’administration ; 
- la décision n° 2015-524 QPC du 2 mars 2016 du Conseil constitutionnel ; 
- le code de justice administrative. 
 
 
Les parties ont été régulièrement averties du jour de l’audience. 
 
 
Ont été entendus au cours de l'audience publique : 
- le rapport de M. A... ; 
- et les conclusions de M. Gualandi, rapporteur public. 
 
Considérant ce qui suit : 
 
Par cinq arrêtés du 17 décembre 2021, du 17 juin 2022, du 15 décembre 2022, du 15 juin 2023 et du 26 janvier 2024, le ministre de l'économie, des finances et de la souveraineté industrielle et numérique et le ministre de l'intérieur ont, en application de l’article L.562-2 et suivant du code monétaire et financier, imposé pour une période de six mois le gel des fonds et ressources économiques possédés, détenus ou contrôlés par Mme C... B.... Par un arrêté du 3 octobre 2024, publié au Journal officiel de la République française le 8 octobre 2024 cette mesure a été renouvelée pour une période de six mois. Par la présente requête, Mme B... demande l’annulation de l’arrêté du 3 octobre 2024. 
 
 
Sur les conclusions à fins d’annulation : 
 
En ce qui concerne la question prioritaire de constitutionnalité : 
 
Aux termes de l’article 61-1 de la Constitution : « Lorsque, à l'occasion d'une instance en cours devant une juridiction, il est soutenu qu'une disposition législative porte atteinte aux droits et libertés que la Constitution garantit, le Conseil constitutionnel peut être saisi de cette question sur renvoi du Conseil d'État ou de la Cour de cassation qui se prononce dans un délai déterminé. / Une loi organique détermine les conditions d'application du présent article. ». Aux termes de l’article 23-1 de l’ordonnance du 7 novembre 1958 portant loi organique sur le Conseil constitutionnel : « Devant les juridictions relevant du Conseil d'Etat ou de la Cour de cassation, le moyen tiré de ce qu'une disposition législative porte atteinte aux droits et libertés garantis par la Constitution est, à peine d'irrecevabilité, présenté dans un écrit distinct et motivé. Un tel moyen peut être soulevé pour la première fois en cause d'appel. Il ne peut être relevé d'office. / (…) ». Aux termes de l’article 23-2 de la même ordonnance : « La juridiction statue sans délai par une décision motivée sur la transmission de la question prioritaire de constitutionnalité au Conseil d'Etat ou à la Cour de cassation. Il est procédé à cette transmission si les conditions suivantes sont remplies : / 1° La disposition contestée est applicable au litige ou à la procédure, ou constitue le fondement des poursuites ; / 2° Elle n'a pas déjà été déclarée conforme à la Constitution dans les motifs et le dispositif d'une décision du Conseil constitutionnel, sauf changement des circonstances ; / 3° La question n'est pas dépourvue de caractère sérieux. / (…) / La décision de transmettre la question est adressée au Conseil d'Etat ou à la Cour de cassation dans les huit jours de son prononcé avec les mémoires ou les conclusions des parties. Elle n'est susceptible d'aucun recours. Le refus de transmettre la question ne peut être contesté qu'à l'occasion d'un recours contre la décision réglant tout ou partie du litige. ». Aux termes des dispositions de l’article R*771-6 du code de justice administrative : « La juridiction n'est pas tenue de transmettre une question prioritaire de constitutionnalité mettant en cause, par les mêmes motifs, une disposition législative dont le Conseil d'Etat ou le Conseil constitutionnel est déjà saisi. (…) ». 
 
Il résulte des dispositions combinées des premiers alinéas des articles 23-1 et 23-2 de l’ordonnance du 7 novembre 1958 portant loi organique sur le Conseil constitutionnel, que le tribunal administratif saisi d’un moyen tiré de ce qu’une disposition législative porte atteinte aux droits et libertés garantis par la Constitution présenté dans un écrit distinct et motivé, statue sans délai par une décision motivée sur la transmission de la question prioritaire de constitutionnalité au Conseil d’Etat et procède à cette transmission si est remplie la triple condition que la disposition contestée soit applicable au litige ou à la procédure, qu’elle n’ait pas déjà été déclarée conforme à la Constitution dans les motifs et le dispositif d’une décision du Conseil constitutionnel, sauf changement des circonstances et que la question ne soit pas dépourvue de caractère sérieux. 
 
En premier lieu, aux termes de l’article L. 562-2 du code monétaire et financier : « Le ministre chargé de l'économie et le ministre de l'intérieur peuvent décider, conjointement, pour une durée de six mois, renouvelable, le gel des fonds et ressources économiques : / 1° Qui appartiennent à, sont possédés, détenus ou contrôlés par des personnes physiques ou morales, ou toute autre entité qui commettent, tentent de commettre, facilitent ou financent des actes de terrorisme, y incitent ou y participent ; ». L’article L. 562-1 du même code précise que sont considérés, pour l’application de cet article, comme des actes de terrorisme les « actes définis au 4° de l'article 1er du règlement (UE) n° 2580/2001 du Conseil du 27 décembre 2001 concernant l'adoption de mesures restrictives spécifiques à l'encontre de certaines personnes et entités dans le cadre de la lutte contre le terrorisme », le 4° de l’article 1er du règlement (UE) n° 2580/2001 du 27 décembre 2001 renvoyant lui-même à la définition qui figure à l'article 1er, paragraphe 3, de la position commune 2001/931/PESC. Cette position commune dispose que « on entend par « acte de terrorisme » , l'un des actes intentionnels suivants, qui, par sa nature ou son contexte, peut gravement nuire à un pays ou à une organisation internationale, correspondant à la définition d'infraction dans le droit national, lorsqu'il est commis dans le but de : / i) gravement intimider une population, ou / (…) iii) gravement déstabiliser ou détruire les structures fondamentales politiques, constitutionnelles, économiques ou sociales d'un pays ou d'une organisation internationale : a) les atteintes à la vie d'une personne, pouvant entraîner la mort / b) les atteintes graves à l'intégrité physique d'une personne; / (…) i) la menace de réaliser un des comportements énumérés aux point a) à h); (…) k) la participation aux activités d'un groupe terroriste, y compris en lui fournissant des informations ou des moyens matériels, ou toute forme de financement de ses activités, en ayant connaissance que cette participation contribuera aux activités criminelles du groupe. » 
 
En l’espèce, en contestant les dispositions de l’arrêté de gel des avoirs du 3 octobre 2024 qui lui a été notifié le 19 octobre 2024, Mme B... conteste les dispositions d’un arrêté du ministre de l’intérieur fondé sur les dispositions de l’article L. 562-2 du code monétaire et financier, prononçant le gel de ses avoirs. Il s’ensuit que les dispositions critiquées sont bien applicables au litige.   
 
En deuxième lieu, ainsi que le soutient la requérante, bien que le Conseil constitutionnel se soit prononcé sur la constitutionnalité sur les dispositions des article L. 562-1 et L. 561-2 du code monétaire et financier, par une décision du 2 mars 2016, celui-ci a prononcé la non-conformité partielle des dispositions à la Constitution ces dispositions. Celles-ci ont, par conséquent, fait l’objet d’une réécriture par l’ordonnance n° 2016-1575 du 24 novembre 2016, dont les dispositions n’ont pas fait l’objet d’un examen par le Conseil constitutionnel. Il s’ensuit que les dispositions litigieuses ne peuvent être considérées comme déjà déclarées conforme à la Constitution. 
 
En troisième lieu, il ressort des pièces du dossier que, dans sa décision du 2 mars 2016, le Conseil constitutionnel a jugé qu’en prévoyant, à titre préventif, le gel de tout ou partie des fonds, instruments financiers et ressources économiques qui appartiennent aux personnes visées et, dans la détermination des biens et ressources,  soumis au gel, le ministre chargé de l'économie l’article L. 562-2 du code monétaire et financier, à l'exception des mots « ou, de par leurs fonctions, sont susceptibles de commettre », qui n’apparaissent pas dans l’article contesté par la requérante, et qui permettent une mesure de gel uniquement en raison des fonctions occupées par une personne, ne méconnaissent pas le droit de propriété. Les dispositions de l’article L. 562-2 litigieux sont suffisamment proches de celles déclarées conformes à la Constitution pour considérer que l’atteinte au droit de propriété est dépourvue de caractère sérieux.  
 
En quatrième lieu, la requérante soutient que les mesures destinées à prévenir la commission d’actes terroristes prévues par le législateur par la loi n° 2017-1510 du 30 octobre 2017 doivent pouvoir être examinées par le juge administratif dans un délai particulièrement bref, le législateur opèrerait une conciliation déséquilibrée entre l’objectif à valeur constitutionnelle de prévention des atteintes à l’ordre public et la liberté d’aller et de venir, le droit au respect de la vie privée, le droit au respect de mener une vie privée familiale normale et le droit à un recours effectif. Cependant, en ne fixant pas de délai dans lequel le juge administratif devrait statuer, le législateur s’est borné à conférer au pouvoir réglementaire la possibilité fixer les règles de procédure devant les juridictions administratives, qui ne relèvent pas du champ de la loi. Par suite, le moyen tiré de l’incompétence négative du législateur doit être considéré comme dépourvu de caractère sérieux. 
 
Il résulte de ce qui précède que la question prioritaire de constitutionnalité soulevée par Mme B... est dépourvue de caractère sérieux. Ainsi, sans qu’il soit besoin de transmettre au Conseil d’Etat la question prioritaire de constitutionnalité invoquée, le moyen tiré de ce que les dispositions de l’article L. 562-2 du code monétaire et financier, introduites par l’ordonnance n° 2016-1575 du 24 novembre 2016, porteraient atteinte aux droits et libertés garantis par la Constitution, doit être écarté. 
 
En ce qui concerne la légalité externe : 
 
Aux termes de l’article L. 212-1 du code des relations entre le public et l’administration, dans sa version en vigueur à la date de la décision : « Toute décision prise par une administration comporte la signature de son auteur ainsi que la mention, en caractères lisibles, du prénom, du nom et de la qualité de celui-ci. / Toutefois, les décisions fondées sur des motifs en lien avec la prévention d'actes de terrorisme ou des actes d’ingérence sont prises dans des conditions qui préservent l'anonymat de leur signataire. Seule une ampliation de cette décision peut être notifiée à la personne concernée ou communiquée à des tiers, l'original signé, qui seul fait apparaître les nom, prénom et qualité du signataire, étant conservé par l'administration. » Aux termes de l’article L. 773-9 du code de justice administrative : « Les exigences de la contradiction mentionnées à l'article L. 5 sont adaptées à celles de la protection de la sécurité des auteurs des décisions mentionnées au second alinéa de l'article L. 212-1 du code des relations entre le public et l'administration. / Lorsque dans le cadre d'un recours contre l'une de ces décisions, le moyen tiré de la méconnaissance des formalités prescrites par le même article L.212-1 ou de l'incompétence de l'auteur de l'acte est invoqué par le requérant ou si le juge entend relever d'office ce dernier moyen, l'original de la décision ainsi que la justification de la compétence du signataire sont communiqués par l'administration à la juridiction qui statue sans soumettre les éléments qui lui ont été communiqués au débat contradictoire ni indiquer l'identité du signataire dans sa décision. » 
 
L’arrêté en cause, pris pour des motifs liés à la prévention des actes de terrorisme, est au nombre des décisions pouvant faire l’objet d’une notification régulière sous la forme d’une ampliation anonyme, en application des dispositions précitées de l’article L. 212-1 du code des relations entre le public et l’administration. En l’occurrence, le ministre de l’intérieur a produit, dans les conditions prévues par les dispositions précitées de l’article L. 773-9 du code de justice administrative, l’original de l’arrêté du 27 septembre 2022, revêtu de l’ensemble des mentions requises par le 1er alinéa de l’article L. 212-1 du code des relations entre le public et l’administration et notamment de l’identité et de la signature de ses auteurs, lesquels disposaient d’une délégation pour le signer au nom du ministre. Par suite, le moyen tiré de l’incompétence des auteurs de la décision doit être écarté comme manquants en fait.  
 
En ce qui concerne la légalité interne : 
 
En premier lieu, il résulte de l’article L. 562-2 du code monétaire et financier qu’une mesure de police administrative de gel des fonds et ressources économiques peut être légalement mise en œuvre à l’égard d’une personne qui commet, tente de commettre, facilite ou finance des actes de terrorisme, incite ou participe à de tels actes. En application de l’article L. 562-1 du même code, qui renvoie au règlement (CE) n° 2580/2001 du Conseil du 27 décembre 2001, faisant lui-même référence, au 4° de son article 1er, à la position commune 2001/931/PESC du Conseil du même jour, de tels actes sont ceux mentionnés au paragraphe 3 de l'article 1er de cette position commune, à la condition que ces faits soient susceptibles de constituer une infraction en droit national. Dans ce cadre, lorsqu’elle prononce une mesure de gel en application de l’article L. 562-2, les motifs retenus par l'autorité administrative doivent être fondés sur des informations précises ou des preuves ou des indices sérieux et crédibles, qui peuvent être contenus dans des notes des services de renseignement, dès lors qu’elles sont précises et circonstanciées. 
 
Si les mesures de gel des fonds et ressources économiques peuvent être renouvelées, il appartient au ministre, sous le contrôle du juge de l’excès de pouvoir, de vérifier que les conditions posées par l’article L. 562-2 du code monétaire et financier sont toujours satisfaites lors de ce renouvellement, sans que ce dernier ne soit subordonné à l’existence d’éléments nouveaux ou complémentaires par rapport à ceux ayant justifié la précédente mesure de gel. 
 
 Contrairement à ce que soutient Mme B..., pour prendre l’arrêté du 3 octobre 2024 renouvelant la mesure de gel de ses avoirs, les ministres pouvaient sans commettre d’erreur de droit se fonder sur les mêmes éléments que ceux ayant justifié l’arrêté du 26 janvier 2024, et n’avaient pas à faire état d’éléments nouveaux ou complémentaires. Au surplus, il ressort des pièces du dossier qu’au cours d’un entretien du 14 décembre 2023, l’intéressée a déclaré souhaiter entretenir des relations avec ses anciennes codétenues, avec lesquelles elle est interdite d’entrer en contact en raison de leur adhésion aux thèses djihadistes. Par ailleurs, aux mois de juillet 2023 et de février 2024, le mari de l'intéressée a été en contact téléphonique avec deux anciennes codétenues, qui prenaient spécifiquement des nouvelles de Mme B..., malgré l’interdiction d’entrer en contact des intéressées. Par ailleurs, le juge d’application des peines a ordonné le retrait de la durée des réductions de peine qui avaient été accordées à la requérante à hauteur de trois mois, entraînant ainsi l’incarcération de l’intéressée, à compter du 26 février 2024, à la maison d'arrêt de Nice en raison de sa rupture de communication avec ses éducateurs et ses défections concernant ses rendez-vous psychiatriques. Ces éléments permettent de considérer que les conditions posées par l’article L. 562-2 du code monétaire et financier étaient satisfaites à la date de la décision attaquée, eu égard au comportement de l’intéressée et au caractère récent de sa condamnation.  Par suite, Mme B... n’est pas fondée à soutenir que les ministres auraient commis une erreur de droit ou une erreur d’appréciation dans l’application des dispositions de l’article L. 562-2 du code monétaire et financier. 
 
En deuxième lieu, aux termes de l’article 8 de la convention européenne de sauvegarde des droits de l’homme et des libertés fondamentales : « 1. Toute personne a droit au respect de sa vie privée et familiale, de son domicile et de sa correspondance. / 2. Il ne peut y avoir ingérence d'une autorité publique dans l'exercice de ce droit que pour autant que cette ingérence est prévue par la loi et qu'elle constitue une mesure qui, dans une société démocratique, est nécessaire à la sécurité nationale, à la sûreté publique, au bien-être économique du pays, à la défense de l'ordre et à la prévention des infractions pénales, à la protection de la santé ou de la morale, ou à la protection des droits et libertés d'autrui ». 
  
En l’espèce, si la décision en cause a pour effet de priver Mme B... de son droit à disposer librement de ses biens, il ressort de la décision du Conseil Constitutionnel n° 2015-524 QPC du 2 mars 2016 qu’à l’exception du gel des avoirs appartenant à des personnes qui, de par leurs fonctions, sont susceptibles de commettre les actes concernés par ces dispositions, ce qui n’est pas le cas en l’espèce, le législateur a prévu des mesures nécessaires et fixé des critères en adéquation avec l’objectif poursuivi. En l’espèce, il ressort des pièces du dossier que la mesure de gel en litige, si elle règlemente l’usage des fonds et ressources de l’intéressée, est sans incidence sur le versement des aides dont bénéficie cette dernière, qui dispose par ailleurs d’une enveloppe mensuelle dont le montant a été fixé à 600 euros, dont elle n’établit pas qu’elle serait insuffisante et qu’elle peut disposer de compléments de son enveloppe mensuelle lorsque cela s’avère nécessaire et justifié, comme cela été le cas pour le remboursement d’un achat de téléphone, d’un montant de 180 euros, au mois de février 2025. Par conséquent, l’arrêté attaqué n’a pas, compte tenu du but légitime de la mesure, de la nature des faits retenus à l’encontre de l’intéressée et de l’autorisation de dégel partiel qu’elle était en droit de solliciter en application des dispositions de l’article L. 652-11 du code monétaire et financier dès l’édiction de la mesure de gel de ses avoirs, porté au droit de l’intéressée de mener une vie privée et familiale normale une atteinte disproportionnée aux buts en vue desquels elle  a été prise. Par suite, la décision litigieuse, eu égard à ses finalités, ne porte pas une atteinte disproportionnée à son droit à la vie privée et familiale. 
 
Il résulte de tout ce qui précède que Mme B... n’est pas fondée à demander l’annulation de la décision du 3 octobre 2024, par laquelle le ministre de l’économie et des finances et le ministre de l’intérieur ont prononcé, pour une durée de six mois, le gel de ses fonds, instruments financiers et ressources économiques en application des articles L. 562-2 et suivants du code monétaire et financier.  Par suite, sa requête doit être rejetée en toutes ses conclusions, y compris au titre de l’article L. 761-1 du code de justice administrative.  
 
 
D E C I D E : 
 
Article 1er : La requête de Mme B... est rejetée. 
 
Article 2 : Le présent jugement sera notifié à Mme C... B..., au ministre de l’intérieur et au ministre de l’économie, des finances et de la souveraineté industrielle, énergétique et numérique. 
 
 
Délibéré après l'audience du 4 novembre 2025, à laquelle siégeaient : 
 
M. Patrick Ouardes, président, 
Mme Sybille Mareuse, première conseillère  
M. Vadim Melka, conseiller 
 
 
Rendu public par mise à disposition au greffe le 18 novembre 2025. 
 
 
Le rapporteur,  
 
Signé 
 
V. A... 
 
Le président, 
 
Signé 
 
P. Ouardes 
 
 
La greffière, 
 
Signé 
 
L. Thomas 
 
La République mande et ordonne au ministre de l’intérieur et au ministre de l’économie, des finances et de la souveraineté industrielle, énergétique et numérique en ce qui le concerne ou à tous commissaire de justice à ce requis en ce qui concerne les voies de droit commun, contre les parties privées, de pourvoir à l'exécution de la présente décision.